国庆节的前一天，缅甸联邦议会宣布吴登盛总统在其任内，搁置两国合作的重大水电工程——密松电站。这一猝然的“叫停”与之前的“甜蜜”氛围并不相称，同在9月份，缅甸国家第一电力部选派的首批20名电站运行管理人员赴中国培训刚刚结束。而今年2月，缅甸总理在视察项目时，尚在催促加快建设进度。

　　此般骤然“叫停”，令作为投资主体的中国电力投资集团公司（下称中电投）错愕。这一项目是迄今缅甸最大的利用外资项目，亦是中国最大的境外电力BOT（建设-经营-移交的合作投资模式）项目。

　　中缅政府高层已介入此事的沟通会晤。而该项目的最终走向，亦考验着中方在云谲波诡的政治环境下，沟通方式从单一型会晤调整到多个层面协商的转变。迄今为止，中方层面已有主要领导人及外交部、商务部等相关人士介入项目问题，与缅方沟通协商。

　　中电投一方面等待国家有关部门指令，另一方面在进行项目投资索赔准备、法律咨询和信息资料收集工作，并加强调整公共关系管理策略，以期及早重新启动。

　　而该事件亦应引起中资公司在今后海外拓展投资上，重视对政治风险的重新评估与权衡。

　　“叫停”争端

　　缅甸第一大河伊洛瓦底江滚滚奔腾，由北至南直穿缅甸北部大邦——克钦邦，一个关于七级梯形水电站的宏大规划也在此形成。

　　根据2009年中缅两国政府签署的《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》，包括密松电站在内的七级梯形水电站，装机总容量2000万千瓦，建设工期15年，年均发电量约1000亿千瓦时。其规模几乎与三峡大坝等同。

　　中电投承接此项目，采取国际上惯用的BOT协议方式，伊洛瓦底江上游水电项目建成后，在运营50年后无偿移交至缅甸政府。密松电站是七级电站中的最大项目。

　　密松电站于2009年12月开工建设，目前项目“四通一平”（通路、通水、通电、通信和场地平整）已全面施工，场内道路、水厂、油库等工程初具规模，主体溢洪道及引水系统上部土石方开挖工程也已施工。

　　但项目却突然被叫停。缅方在声明中将工程搁置原因解释为，密松电站将影响当地生态环境，以及民众生计。一些缅甸民间组织亦发出同样指责，不过，其更多聚焦于移民与安置问题。根据中缅签署的协议要求，“移民生活状况不低于原有水平并有所提高”。

　　当地民间组织称，将有60个村庄，超过1.5万人由于伊洛瓦底江的密松项目而离开自己的家园。水电建设项目将使村民被迫放弃农田，到没有足够农田和水来维持生计的安置点中。目前一些村民或是无工作，或是只有低工资的临时工作，且无法承续与旧家园息息相关的文化习俗。

　　克钦邦发展网络团体媒体联络人Ahnan告诉《财经》(博客,微博)记者，只有一部分村民在半强迫的方式下签订了搬迁协议，并且目前仅有500人搬迁到移民安置村。

　　不过，一位接近中电投人士告诉《财经》记者，当地民间组织所提及的1.5万村民共分布于58个村，处于未来将建的另外六级水电站淹没区。如没有出现此次搁置风波，随着项目进度，移民及安置即将相继开展。

　　至于移民总量，因流域梯级水电站建设而搬迁的人口不超过2万人，而七个水电站之一的密松电站坝区，共涉及5个村，410户、2146人。截至目前，前期坝区建设所涉移民的安置工作已全部完成。

　　一些缅甸民间组织亦认定，并非所有村民都得到了足额的安置补偿款。一位曾调研过此项目的国内人士向《财经》记者透露，“中电投在项目动工后，按照涉及到的移民人口数目逐步发放补偿，但补偿款并非直接发给村民，而是交给了与中方合作的前政府，在资金下放的环节中，存在补偿款被层层克扣现象。因此，不少民众并未将这个项目视为双方互惠的项目，以为有少数人从中受益。”

　　上述人士介绍说，目前移民的田地果林都做了相应的补偿，且为移民在新开辟的土地上建设了两层砖木结构的房屋，每户发放了10万缅甸元的生活补助（约98000元人民币）及相应生活必需品等。

　　为了移民后续生活有保障，中电投新开垦400多英亩土地，并向每户发放了土地整理费、一年的大米、30公斤的稻谷种和50公斤的化肥。此外，为移民新村建设了混凝土结构的学校、医院等基础设施，并增设了较高标准的宗教场所、警察局、消防与行政管理楼、邮局及集贸市场等配套设施, 修建了20公里的混凝土道路，向社区提供稳定的水电供应。

　　依据水电站的就近建设开发原则，中缅已多次合作开发水电项目。缅甸水电资源总量超过1亿千瓦，是世界上少有的水电资源极为丰富的国家，但目前开发利用率仅为2.45％。由于资金瓶颈、技术上不成熟、科研建设人员的极度缺乏，以及工业体系建设不足，缅甸的水电建设比较迟缓。

　　历时四年建成、于去年12月竣工的耶涯电站，是当前缅甸已建成的最大水电站，而这一水电站建设也是由中方提供信贷，中国水电(601669,股吧)集团承建。但其坐落于山区深处，并未涉及移民安置问题。近几年来，除了中缅合作外，毗邻的泰国也在缅甸启动了水电项目，同样困扰于移民安置与环境问题。

　　从缅甸北部的密支那地区，沿着伊洛瓦底江向上游出发，沿路依然可见村民以前居住的茅草房，乡间多为土路，在这些基础设施并不好的阡陌村落中，密松水电站移民安置工程建筑颇为醒目。

　　一位曾在当地做过调研的人士向《财经》记者佐证，其探访的安置村每户村民有一座二层阁楼，原来的碎石路面全部升级为混凝土路面，社区功能更加完善。但他也表示，这是否能满足当地民众全部需求则难以定论。

　　此次中电投兴建的伊洛瓦底江项目，是缅甸史无前例的七级水电站，亦是缅甸政府首次应对大型移民安置工程，经验缺乏亦是客观现实。

两份环评

　　至于水电工程将会带来的生态影响，在过去的三年间，中电投表示，根据缅甸政府的要求，曾出资委托缅甸生物多样性和自然保护协会（BANCA）与中国长江勘测规划设计研究院共同进行环评调查。

　　上述曾在当地做过调研的人士向《财经》记者透露，中缅双方的环评机构有所争议，这份环评报告的出台也出现周折。

　　初期调查后，在分析研究阶段，两国专家分别在密支那、广州、武汉等地进行多次技术交流，就水生、陆生生态及水环境等一系列问题展开专题研究。但完整版的报告并未从官方渠道公布。

　　而最早见诸于世的报告则是由缅甸河流网发布的一份长达900多页的英文报告，报告人署名为BANCA，发表日期为2009年10月。

　　这份英文报告称，“如果中缅双方真的关心环境问题，以缅甸的可持续发展为目标，那就没有必要在伊洛瓦底江的合流处建造这样的大坝。作为替代，可在密松上游建造两个小型水坝，可以生产出相同电量。尊重克钦文化的价值超过了任何建筑成本”。

　　但一位水电业内人士分析，伊洛瓦底江水能资源丰富，尤其是北部高山峡谷地带，水位落差大，蕴藏着丰富的水能资源，而缅甸雨季与旱季分明，因此，在建设大坝水库时需考虑到蓄洪调节能力，将丰水期的水电资源有效转移到枯水期进行利用。虽然库容量可大可小，但在此地建小容量库，可能会造成汛期的水资源不能一时消纳、最终浪费，而库容量大的弊端在于设施设备的运行利用效率低。

　　基于上述经济因素和自然特点出发，建大型水坝优于小电站。

　　现代重大工程都应经过环境影响评价，但是，缅甸尚无重大项目环评经验，此前缅方曾考虑聘请日本、瑞士的专业机构为伊洛瓦底江项目做环评，由于环评费用高昂难以支付，最终伊洛瓦底江项目的环评过程由中方主导、缅方审核。在2008年历经半年的现场调查取样阶段，BANCA作为第三方介入了野外环境调查及取样，为后期报告的形成提供了一手资料。

　　2010年5月，中国长江勘测规划设计研究院牵头汇总分析中缅两方的专题报告后，在结合水电项目特点的基础上汇编完成了这一流域环境影响评价报告。之后，负责密松电站建设经营的中电投云南国际公司先后委托国内专家对报告进行多次咨询，经反复讨论修订后报送至缅甸第一电力部。

　　该报告遵照了国际水电协会（IHA）的水电可持续评价规范，从论证、施工准备、正式开工、运营等四个阶段进行评价，且主导单位需对报告的真实性实行终身负责制。

　　据《财经》记者了解，缅甸第一电力部对报告表示认可，但要求这份完整版报告暂时不能全文公开，中方尊重对方意见。此外，在报送至缅甸政府的完整版报告中，没有网传版本上这段“可以不建”的结论。

　　9月6日，中电投云南国际公司计划部在官网上公布了中方所做的环评报告的简版，其结论为从伊洛瓦底江上游水电项目的经济效益、碳减排、生物多样性保护、施工环境影响等七个方面都作出了正面的评价。

　　这份简版报告也指出了建坝弊端，比如，会对洄游鱼类产生一定的阻隔，但该河段内洄游性鱼类较少，梯级电站建成后，河段内珍稀濒危鱼类区系、种群、数量不会发生明显变化；施工期弃渣、生产生活污水、施工期生活垃圾等将会在局部产生一定的环境影响，在实施弃渣合理堆放和防护、生活垃圾及污水定期达标处理、临时用地及时恢复植被等一系列环保措施后，不利影响可消除。

　　观其整体表述，与中国境内水电项目建设的环评报告基本相似。

　　那位曾在当地做过调研的人士告诉《财经》记者，当地民间组织对环评报告事宜尚不了解，获取消息相对处于滞后状态。而3月份之后，环评报告从中国方面传出，被翻译成英文、缅文，从国际NGO到缅甸民间组织，一时之间扩散并最终广为传播，最终经政治冲突发酵，项目被叫停。

　　复杂政局

　　缅甸叫停巨资水电项目，不止于环境、移民，在一位观察人士看来，这本质上是一次由环境议题引发的政治冲突。

　　密松电站所在的克钦邦，长期以来都是克钦独立军的势力范围。1994年8月4日，克钦独立军（KIO）与缅甸政府“国家恢复法律与秩序委员会”谈判签署了停战协议，克钦独立军被划入政府军序列。但克钦邦约三分之一的面积划归克钦独立军管辖，命名为“克钦第二特区”。但双方摩擦一直未停。

　　今年6月9日，围绕中国在缅投资建设的太平江水电站区域的控制权，克钦独立军打破了17年的停火协议，与缅甸政府军开战。这一区域原属克钦独立军管辖区。

　　而密松水电站恰恰为政府主导项目，坝址位于政府军管辖范围，淹没区却在克钦独立军控制区内，这为双方摩擦提供了可能。

　　据新华社及英国的《金融时报》报道，去年3月及4月，密松水电站项目附近发生了多起小规模连环爆炸事件，其中造成了包括中国工人在内的人员伤亡。

　　由于武装冲突，致使通往密松电站的道路有几十公里被封，水泥、钢筋等无法运输，实际上，在今年8月份密松电站现场就被迫停工。

　　该地形势紧张，冲突不断，因此很多村民也四处逃亡，一部分难民集中到中缅边境，另一部分集中在泰缅边境。根据克钦新闻社9月初的数据显示，战乱已使离家流动人口达到4万人。

　　上述观察人士表示，对水电站建设反对声音最强的群体不是直接受大坝影响的当地村民，更多的是集中于仰光、内比都，以及泰缅边境的人士，包括民间组织和政府内部各方派系。而这些群体的诉求亦不相同，使水电建设更为纠结。

　　自2008年之后活跃并逐渐拥有“话语权”的缅甸民间组织，广泛到北部密支那地区进行调研，借助水电环境议题，寻求政治体制上的变革，寄望于缅甸政府更加开放。而缅甸全国民主联盟（NLD）领导人昂山素季在今年8月发表一份《伊洛瓦底请愿书》，呼吁中缅双方重新考虑水电建设事宜，将反对风波推至高潮。

　　此外，与中方签署合作协议的是缅甸前政府，而2010年民选产生、今年3月底就职的新政府，正力求改变此前几十年来处于军政府管制下的政治局面。

　　一位知情人士透露，缅甸新的民选政府上台后，政府内部亦有分化。今年6月份左右关于伊洛瓦底江水电事宜已在缅甸媒体上开始讨论。进入9月，讨论开始白热化。

　　据国际河流组织网站公布，9月19日，缅甸政府在内比都主持座谈会，各级部长、非政府组织以及中国投资方讨论伊洛瓦底江水电项目的影响，意见不一，几名政府部长就项目利弊亦有分歧，最终双方在会上未达成一致意见。

　　与之同时，缅甸全国民主联盟及一些民间组织也先后在仰光等地多次公开集会，要求停止兴建水电工程，缅甸的新民选政府受到巨大压力。9月30日，缅甸总统吴登盛在宣布搁置工程的声明中称，缅甸政府是民选政府，因此，我们必须注意人民的意愿。

　　上述接近中电投的人士分析，中电投的失误并不在于项目本身所涉及的安置移民和环评工作不到位，而是在于依赖与政府单方面沟通，缺乏倾听来自民间组织和政府内部各方势力的多种声音。

　　而由于缅方机制不健全的现实，与其进行项目合作时要面临着随时有很大变数的预设。从项目程序而言，中国有相对严格顺畅的报批、审批程序，而缅方缺失此种程序，因此变数较大。尤其是在环保方面，缅甸法律并不完善，工程项目缺乏法律层面的环境标准可依据。

　　这位人士还透露，该项目施工之前，中方评估时曾预测了八大风险，其中很重要的就是政治风险，并列有应对方案。

　　一位观察人士对《财经》记者分析，短期看来此次叫停风波会影响到中电投的项目进度、海外投资比例，以及中国的能源投资结构，但长期来看该项目未必会叫停，毕竟中国已超过泰国成为缅甸最大的贸易国，缅甸不能轻易将中国排挤出去。

　　来自缅甸投资与公司管理局的数据显示，截至7月底，有31个国家和地区在缅甸12个领域共454个项目上总投资逾360亿美元，其中中国位居第一，占外国对缅投资总额的44.11％，泰国约占26.53％。

　　不过，上述接近中电投人士认为，“中资公司自身亦有需反思之处，尤其是在公共关系管理方面教训深刻，在中国培养的管理经验并不能简单移植到境外，一些沟通问题还不到位，今后这方面需要探究，必须加强。”