——— 水电移民安置“长期补偿”机制研究

　　妥善解决移民的生存和发展问题，使移民的长远生计有保障，是移民问题的核心和关键，也是水库移民安置工作的根本要求，只有移民安居乐业，人和自然、社会和谐友好发展，水利水电建设与移民开发才能协调发展。

　　所以，面对新形势下的移民安置日益困难的现实挑战，贵州、云南、广西壮族自治区等省区在水电工程建设中，创新移民安置方式，对移民安置实行长期补偿，让移民共享水电开发的成果，对实现开发性移民方针，促进水利水电可持续发展具有重要的探索价值和示范意义。

　　长期补偿机制的基本概念和特点

　　长期补偿机制，简单来说，就是变静态的一次性补偿为长期逐年补偿。长期补偿以工程征用的耕地为补偿范围，以被征用耕地所涉及的承包农户为补偿对象，以国家或地方政府依法审定的库区耕地年产值为补偿标准，按照“淹多少、补多少”的原则，由电站业主以谷物或者现金的形式对移民实施补偿，电站运行一年，补偿一年，直至电站运行寿命结束。

　　长期补偿机制与传统的一次性有土安置补偿相比，具有以下特点：

　　土地的物化性。将电站征占农民的土地使用权、承包权以及土地的保障功能物化为物质利益获取权，让农民带着土地使用权利参与电站开发，体现土地市场价值时空上的弹性，保障土地非农化后农民对土地差级收益的分享，通过农民利益与电站经营效益的结合，让农民共享资源开发和电站建设成果。

　　补偿的动态性。长期补偿根据物价、土地的产值变化而调整。如果调整后的补偿标准低于首次审定兑现的标准，仍按首次兑现的标准保底兑现。

　　范围的唯一性。水库淹没涉及移民的房屋、耕地、林地、园林等多方面的实物指标，但长补的范围值只限于耕地，其他实物指标仍按照一次性补偿处理。这主要居于两方面的考虑，一是农业收入中种植业的收入占绝大部分，而种植业的收入主要是通过耕地获得，对耕地实行长期补偿既不影响移民的长远生计，又易于操作;二是能很好地与一次性安置模式衔接，同时避免补偿范围过宽、费用过大，电站业主难以承受。因此，在长期补偿中，耕地面积的实测、分解落实至关重要，必须按照规程规范、透明公开、张榜落实到每家每户，并按户造册建立档案。

　　责任的“无限性”。长期补偿与电站共存亡，使电站业主的责任由过去的“一锤子买卖”转变为长期利益关系，移民安置补偿责任由有限变为“无限”，与移民的利益关联更加紧密。

　　目的的明确性。长期补偿的目的，就是化解人地矛盾，维持移民的长远生计，使移民的生存和发展有保障，确保库区和移民安置区长治久安，实现水电开发的可持续发展。

　　长期补偿机制的必要性和紧迫性

　　长效补偿是移民安置形式发展的必然要求。我国移民安置方式一直优先考虑以土地为主的农业生产安置方式，多年的实践证明，这是符合我国国情的。但是随着土地资源的日趋紧张，特别是西南地区，江河纵横切割，山高谷深，地质破碎，加上多年来受生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁、城镇化建设等影响，耕地面积逐年减少，在水电大开发的背景下，人地矛盾更为突出，移民有土安置面临无土可安的困扰。通过长期补偿物化土地的保障功能，移民安置不再受到土地的“束缚”，以地为本转变为以人为本，有效化解了人多地少的矛盾。

　　长期补偿是保证移民长远生计的必然要求。移民的根本问题是长远生计保障的问题，若移民因移而贫，库区矛盾突出，根源皆在于此。长期补偿将移民的长远利益与电站长期运行的效益结合在一起，年年支付，实际上将一次性补偿的法定16倍标准扩大到若干倍，不仅实现了土地补偿价值的最大化，而且还分享了土地因电站建设带来的升值效益，避免了一次性补偿的弊端。同时，移民从土地束缚中解放出来，还可以从事养殖、服务业或者进城务工，拓宽了增收渠道和致富空间。可以说，长期补偿是在当前水电工程建设征地非市场化条件下维护移民利益的最佳选择。

　　长期补偿是缓解移民安置压力和补偿矛盾冲突的必然要求。

　　首先，可以直接移民不受土地的束缚，在安置的去向上，可以选择后靠，也可以选择到城镇安置，安置空间更大，移民的意愿得到了充分的尊重，安置矛盾也大大减少。其次，淹地不淹房的大部分随迁移民不再搬迁，有效减少了移民规模，有的移民集中安置点也不用再建设，最大限度地避免了大伐大挖，既节省了大量建设用地，还有效地保护了库区的生态环境，同时化解了过去移民远迁后线上资源难以处理的问题。再次，有效平衡了地方政府、电站业主和移民之间的利益关系，最大限度地减少了和缓解了移民过程中的矛盾和冲突。从这些年来的实践来看，凡是实行长期补偿的库区，移民关系比较和谐，从未发生过移民群体性事件和非正常上访事件。

　　长期补偿是实现水电事业可持续发展的必然要求。移民和环保是当前制约水电开的两大因素。按照国家能源发展规划，2020年，我国水电装机总量将由现在的1.72亿千瓦达到3亿千瓦，开发重点集中到云南、四川和西藏等西部地区。这3省区的显著特点是资源富集，占全国水电可开发量的一半以上;土地资源紧缺，人地矛盾突出;少数民族比重大，移民比较贫困。土地安置压力和移民的原生贫困、次生贫困和边缘化相互叠加，移民生存和发展问题更加突出。如果不创新移民安置方式，很难走出移民问题的制约，从而也会影响到水电发展规划和目标的实现。

　　长期补偿机制的实践效果和风险分析

　　长期补偿早在20世纪80年代开始就在广西壮族自治区的一些中小型水电站试行，后随着“西电东送”项目的实施，在云南、贵州等省也逐步得到认可和推广，不仅中小水电站工程在实施，大型水电工程也在试行。得到长期补偿机制的水利水电工程已经达到20多个，其中云南金沙江中游梯级开发电站，涉及移民10多万人，是目前实施长期补偿机制人数最多的库区。

　　从实施的效果来说，长期补偿取得了良好的效果。凡是实施长期补偿的库区，基本实现了移民满意、地方政府满意和电站业主满意的多赢效果。以贵州省首个试点的双河口电站为例，实施长期补偿之后，随迁的900多移民不再搬迁，节省移民建房用地和生产安置用地2000多亩，政府安置压力大大减轻;移民的长远生计也有了保障，用移民的话说就是，“年年有水淌，生活有保障”，解除了失地之后的后顾之忧;电站业主融资压力减轻，直接减少中长期银行贷款7000多万元。按照当时的年利率7.8%计算，每年可减少银行利息支出560多万元。而电站2007年支付给移民的长期补偿资金为454万元。

　　但是长期补偿机制在取得各方满意的实践效果同时，也潜伏着困扰和风险。

　　政策准入风险。总的来说，长期补偿机制是移民安置补偿方式的改革和创新，并未对现有的移民体制和政策带来大的冲击，并且新的移民条例也给长期补偿机制预留了政策空间。但是长期补偿机制在国家层面尚无明确的规范和意见，从而带来了操作中的三大困扰，一是征地补偿标准的困扰。由于电站运行周期长，长期补偿机制实际上突破了移民条例规定的16倍的界限;二是电价核准机制的困扰。长期补偿投资如何纳入建设期和运营期成本，以及核算进入电价，尚缺乏政策支持;三是规划审批和实施的困扰。电站业主为了项目顺利核准，一般报国家审定的规划是一次性补偿安置方式的规划，而实施时，根据实际需求又不得不变更为长期补偿，规划和实施“两张皮”。

　　资金保障风险。虽然电站有稳定的收益，如果受电力体制改革，市场需求下降或者经营管理不善等因素的影响，企业入不敷出，资金链断裂，将会把问题转嫁给社会和政府。

　　移民攀比风险。长期补偿使移民的利益最大化，一旦其他一次性补偿的水利水电工程移民盲目攀比，将会引发新的隐患。

　　操作风险。由于缺乏国家统一的规范指导意见和政策支持，现在实施的长期补偿基本上是各省搞各省的，这并不利于长期补偿机制的规范和安全运行。

　　对于长期补偿机制的展望和建议

　　长期补偿在我国已经历多年的实践，特别是近几年迅速推广开来，涉及移民数十万人，已经取得了明显的经济和社会效益，充分体现了保民生、促和谐的时代要求，已引起了国家有关部门的关注和认同。从目前的试点情况来看，这种方式来自于实践的创新，是有生命力的，只要进一步总结完善，规范运行，必将成为我国现有体制和政策下化解移民难题的一种有效方式。

　　完善政策机制，解决政策出路。长期补偿，资金是关键，核心是电价，政策是前提。现在长期补偿已由点向面推开，涉及面非常大，为确保长期补偿机制持续健康地运行，需要从国家层面给予政策规范的指导，使长期补偿既合理又合法。因此在电价机制上建议实行电价联动或者与火电同网同价。电价联动，即电站建设期间，长补资金进入投资概算一次性核定;电站建成后，长补费用纳入运行成本，并适时调整电价，从电站每年的运营收入中或在电站建设初期一次性提取风险金，用于防范长期补偿过程中可能出现的意外。

　　结合本地实际，推广需要谨慎。长期补偿的实施需要政策、资金、资源以及移民规模大小等各方面相结合，如果不切实际的一刀切，失败的概率就会增大。比如说，分省区来看，北方多是平原和丘陵，水库淹没耕地数量大，如果采用长期补偿，电站势必难以支付，并且北方有足够的容量安置移民，也没有改变现有补偿方式的必要。而西南地区水电资源富集，但人地矛盾突出，安置容量严重不足，长期补偿是现实的选择。从工程规模来讲，大中型水电站的抗风险能力较强，实行长期补偿风险较小，一些小型水电站抗风险能力较差，且征地规模小，移民数量不多，采用一次补偿可能更为适宜。

　　规范操作，防止移民盲目攀比。要把长期补偿的政策原原本本交给移民，给移民讲清楚利害关系，由移民自主选择。对已实施一次性补偿的移民，愿意长期补偿的，则须将所得的耕地补偿费用按现行标准退还后方可以进行长期补偿。从贵州省的实践来看，这样的处理是有效的。如三板溪电站是一次性补偿和长期补偿并存，未出现移民攀比或者移民安置方式大翻盘的现象。究其原因，一方面是移民更加注重现实利益，他们认为一次性拿到补偿金心里踏实，有门路的还可以投资，另外一方面，由于充分尊重移民的意愿，政策透明公开，得到了移民的理解和支持，也有利于防止部分移民“出尔反尔”、盲目攀比思想的产生。

　　(作者系贵州省水利水电工程移民局局长、党组书记)