谈水电开发管理国际经验及其对我国的启示

　　写在前面 我国水能资源丰富。近年来，随着三峡等一批大中型水电站的建成投产，水电在推动地方经济发展，促进节能减排方面正发挥越来越重要的作用，积极发展水电已经成为各方共识。

　　但是，由于我国水电建设仍处在发展阶段，在流域开发模式、管理体制、政策立法等方面依然在探索总结，且由于体制、认识等各种因素的影响，水电开发程度与规划目标差距较大，在“十二五”时间已近半的情况下，完成2020年减排目标不容乐观。

　　他山之玉，可以攻石。为了解放思想、打破认识局限，进一步加快推进我国水电开发建设，积极借鉴国外水电的成熟开发经验，是行之有效的方法。故本期刊登中国水利水电科学研究院副院长贾金生的研究文章，以期启发。

　　合适的流域开发模式和合理的流域管理体制，是解决好流域水电开发中复杂的权益分配关系，调动有关各方加快流域开发步伐的积极性，实现流域整体效益最大化的重要保证。关于流域的开发和管理，国际上水电资源开发程度较高的国家已经积累了丰富的经验。总结水电资源开发强国流域开发和管理的成功经验，对于我国做好水电开发工作具有重要的参考意义。

　　一、水电开发和管理的国际经验

　　(一)在开发理念上，全流域规划与多目标综合开发

　　1.全流域的规划与开发。大多数国家对于河流水资源的开发都非常注重统一的流域规划。一个好的流域规划也是进行流域综合管理的基础。美国田纳西河、法国罗纳河的成功开发，与其一开始便制订了一个综合的、长远的流域规划密不可分。

　　全流域的开发是一个协调、统一、权衡的过程，各个河段或者单个工程开发的效益最优化，并不能造成为整个流域的效益最优化，必须要有基于全流域效益最大化原则上的协调与统一。而要做到这一点，流域规划就至关重要。国外流域的开发规划很多都具有法律效力。所以，无论任何部门或地方在进行河流的开发建设时，都必须以统一的流域规划为指导。

　　2.明确主要目标，综合开发利用。不同的流域，由于其特殊性，经常突出一项或几项主要开发目标。但同时，综合开发几乎是世界所有国家进行河流开发的根本原则。随着流域水资源的逐步开发利用和地区经济发展要求的变化，有时开发的主要目标会发生变化，但综合开发利用的原则始终都是一致的。

　　(二)在开发方式上，因河制宜、梯级滚动、授权开发

　　1.因河制宜，根据流域自然特征灵活开发。水力资源的开发是流域开发的重点，也是大多数流域开发的出发点，从国际上各大流域的经验看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，从流域自然特征和地区发展的要求出发，灵活选择适宜的水电工程开发方式。

　　2.梯级、滚动开发，联合调度。梯级、滚动开发，不仅可取长补短，联合调度，提高水资源的利用效率;而且可以协调水资源不同目标综合利用之间的矛盾;还可缩短总体工期，减少总投资，加速实现梯级效益，从而提高整个流域的开发效率。

　　3.政府主导，授权开发。对于流域的开发主体，国内外没有统一的模式。但是，不管流域的开发主体是单一的还是多元的，有一点需要明确，那就是流域开发的主导权与监控权在政府，开发主体根据授权进行开发。政府主导、授权开发有利于国家对流域资源的宏观管理，保证了对资源合理开发、利用和保护，同时也减少了开发建设过程中的矛盾和阻力。

　　(三)在跨流域管理和机构设置上，按照实际需求，采取多种方式

　　国际上在统一和协调跨行政和水文边界的管理中，主要采取两种方式，一是通过政府部门的日常工作解决流域问题;二是赋予流域管理机构或地区机构半官方的权力。当然，还有许多介于这两种极端情况之间的选择。

　　在流域管理机构的设置问题上，流域或区域开发要求与资源压力是影响决策的两个主要因素。如果计划快速、大规模以水利水电工程为主或以流域为单元开发某一流域或地区，而由正常的政府部门实施效率不高或速度太慢，一般成立半官方性质的负责开发的权力强大的机构。但是，当水资源的压力增大，出现纠纷得不到解决，或必须采取措施协调行政辖区与利益团体间的关系时，流域管理机构就顺理成章地成为一种纠纷的解决方法。

　　成立流域管理机构的最基本出发点是，流域是自然的水文单元，按照水资源的演变规律，水资源开发利用和管理应以流域为单元进行，但流域不是政治和行政的管理单元，而且水政策也经常受到流域以外因素的影响。为了实现流域管理的有效性，从目前国际经验来看，将水管理作为经济和社会管理的基础是不恰当的，即流域管理机构只应管理流域内水的分配和利用，而不是决定与水利用有关的社会和经济活动。

　　在流域管理机构的设置中，面临着不同水资源问题的国家，在流域管理机构选择和设置上有所不同，但在选择合适的机构时，一般要考虑流域内的3个问题：当水资源管理和共享的政策成为问题时、当跨界流域需要协调和调解冲突时、当流域内存在效率和有效性问题时，这些问题越严重，则流域管理局的机构形式可能越合适;如果这些问题都不严重，可能只需要成立协调委员会或理事会。当然，流域管理机构应随所面对问题的变化而演变。发达国家流域管理机构的演变趋势，一般从单一目标或功能开始，如水力发电或灌溉，向更多关注环境和社会问题，以及社区参与和可持续性等方向发展。

　　任何一个良好的制度，其制度中各组织的权力、责任和义务必须清晰，而且组织间的职能不应交叉和重叠。在水资源管理领域，按照职能，有3种类型的组织参与管理：

　　(1)管制者和标准制定者。建立和实施金融、经济和价格管制，建立水质与其他相关标准和指南，审计水行业标准执行;

　　(2)资源管理者。评价水资源，根据管制者的政策目标和标准制定政策和战略，为管制政策实施立法，进行水计划和分配，建立投资和筹资战略，管理地表和地下水量和水质，支持和协调流域部门和社区参与，建设水行业能力，鼓励公众参与;

　　(3)运行与服务提供者。建设和运行供水、污水、灌溉和排水工程，养护基础设施，对所提供的服务收费，以合同的方式(一般从管制者获得运行权，从资源管理者获得水开发利用许可)运行基础设施。

　　按职能，目前世界上的流域管理机构大致可分为以下三类：

　　1.协调的水资源理事会。水资源理事会通常由自然资源管理和用水部门(如农业)，以及计划规划机构的领导组成。理事会不定期会面，确定政策和新战略设想，但不干预现行机构的正常职能，其主要目的是必要的协调、政策建议、数据处理和审计等，而不拥有任何实际的管理和控制职能。在大多数开发项目已经实施，存在较完善的数据收集和处理系统，现行机构(也可能包括流域委员会)较好地行使职能，只需要改善交流、协调和合作以调解冲突和弥补不足的“成熟”的水行业，理事会能很好地运作。事实上，在这样的流域，与水有关的事务是改善管理战略和过程，而不是水资源开发。

　　理事会在世界各地广泛分布，但成功的例子大多在发达国家。为适应变化的环境，理事会也经常进行自身的调整和改革，这通常是向更全面综合的流域管理机构发展的第一步。

　　2.开发和管理的流域管理局。相对于理事会和委员会，流域管理局拥有更大的机构、更多的权力和更复杂的职能，而且一般是国家级或州/省级机构。它通常是一个覆盖自然资源规划和管理，具有管制权力的多部门、全职能机构，其权力范围是流域水文边界，但通常涉及区域、流域外或流域间的活动。当建立或改革时，流域管理局可能接管一些现行机构的运行和管理职能以及人力资源和设施。流域管理局的成立和权力根据综合的法律授权。法律和条例清晰确定其权力、责任和义务，授予其对水和相关资源的监测、规划、配置、管理、监督、管制和实施其决定和活动的权力，以及实施其他涉及水、土地、污染防治、环境保护等相关法律中的政策和条款。管理局通常拥有许多专业人员和支持人员，覆盖政策制定、规划、管理和运行等专业。流域管理局通常直接向国家或州/省的行政首长负责，同时与相关的行政机构和专业机构紧密合作。在制定和规划大量开发项目，实施大规模的多部门战略，而现行机构分散、薄弱或不能实施，以及现有的数据收集和处理系统不足时，一般可考虑设立流域管理局。田纳西河流域管理局、西班牙水文联盟是这种形式的代表。

　　3.规划和管理的流域委员会。流域委员会比协调理事会具有更大的权力、更多的人员(根据流域大小和复杂性)。流域委员会的职能可能包括，建立完善的数据收集和处理系统、制定流域用水和环境保护措施、制定水规划和开发政策与战略、建立系统的监督和报告系统、监测流域功能和流域内的用水等等。流域委员会具有明确的法律地位，法律明确界定委员会的权力、责任和义务。委员会可能负责和运行重要的监测站点，以及管理和运行重要的水利工程。但更多的是，委员会拥有监督、管理或管制权力，通过同有关机构的运行协议和合同监督、管理或管制重要工程和其他工程。这样的委员会包括美国和墨西哥国际边界和水委员会、墨累—达令流域委员会等。

　　比较国际上众多的流域管理机构，对于可持续、高效和有效的流域管理机构，下面几个因素十分必要：

　　(1)流域管理机构必须有法律基础和授权，清晰地确定其职能、组织结构和财务基础。

　　(2)合适的机构设置。流域管理机构的目标是流域内自然资源公平、有效和可持续利用的有效协调和实施。为了在流域内实施水资源统一管理并成功，应成立各方可接受的机构设置，使各利害相关者的行为能反映在规定的权力和责任，反映在政策、法律和行政结构与行政程序中。

　　(3)流域资源的统一管理。在流域内，不同个人和团体为不同的目的利用土地、水和环境资源。水资源的流域管理是通过统一手段优化资源的开发利用的，统一流域所有自然资源政策、法规的协调以及资源管理机构的协调。

　　(4)积极参与。流域管理需要高度协调流域内不同目的的不同利益团体，而高度协调需要所有的团体积极参与资源管理。参与将使他们能表达自己的观点，并有可能在共同的框架内达成协议，作出决定。

　　(四)在基础保障上，国家立法与环境监管并行的生态环境保护

　　1.日益完善的生态环境保护法规。发达国家在对大江大河开发时一般都先制定相关法律，这是法制社会在流域开发与管理方面的体现。这样不仅使开发有章可循，有法律保障，更重要的可以避免政策易受形势左右而出现朝令夕改的现象，协调各方面利益冲突，约束流域内相关主体的行为，保证流域开发健康有序进行。

　　除了法律以后，国外政府还制定了关于水电开发中的生态环境保护政策，用于应对水电建设运行中的突出环境问题。

　　2.卓有成效的水电环境影响认证制度。发达国家在绿色水电方面的技术认证和管理经验，可以为我国水电工程制定有效的生态环境保护措施提供有益的借鉴。西方发达国家通过建立对水电的绿色认证制度，倡导消费者对绿色水电的消费，使水电开发商们能自觉地进行绿色水电建设，以达到对生态与环境多方面的保护。

　　3.不断改进的生态环境保护措施。流域开发为振兴经济带来了巨大效益，但大型水利水电工程也造成一些不利影响，因此，各国在研究开发规划时，都注意对环境影响的评价。在制定开发方案时，把环境目标列为重要内容。同时，对于流域的生态环境治理也越来越受到多数国家的重视。

　　(五)在利益协调上，流域开发效益与流域经济、社会发展良性互动

　　一方面，流域开发的目的是开发、利用、保护流域的资源，为整个社会的发展提供资源。另一方面，流域所在地是流域资源的实际所有者，流域开发主体是流域资源的使用者。因此，在流域开发中如何处理好开发主体的利益与流域区域的利益关系，促进共同发展，就成为各方关注的问题。国外流域开发的过程中在这方面做了不少有益探索。

　　1.加强交通、输电等基础设施建设，促进流域工农业及经济社会全面发展。通过流域资源的开发，促进整个流域的经济发展和社会全面进步，加强流域内交通、输电线路等基础设施建设，需要将服务流域开发与发展流域经济有机结合起来。

　　2.充分利用流域的廉价电力资源，发展高载能产业，推动流域经济发展。流域水电资源的开发是流域开发的一个重要方面。利用流域开发所提供的丰富水电资源，在流域内通过直供电或优惠电价的方式，提供廉价电力供应，吸引高载能产业投资，推动流域经济的发展，是国内外很多流域开发过程中取得良好效果的做法。

　　3.资源使用付费，流域开发主体与流域所在地共享流域开发收益。流域所在地的经济主体是流域资源的所有者，流域开发主体是流域资源的使用者，二者的利益关系协调是流域开发成功的保障。因此，既要保障流域开发主体的投资收益，也要保证流域所在地对资源的正当权益，避免二者的对立与矛盾。

　　4.让利于流域居民，流域开发主体直接参与流域当地经济建设，为当地经济发展做贡献。如何让利于流域居民，使流域居民通过流域开发真正富裕起来，欧洲一些水电开发主体的做法值得借鉴。一些欧洲大型水电企业，在流域开发的前若干年，不从流域开发提取利润，利润全部返还当地居民，用于当地发展。等当地居民在流域开发中的损失得到补偿，并分享到流域开发的实际利益后，再谋求长远的共赢与发展。

　　二、对我国水电开发的启示

　　(一)要统一流域大型水电项目的开发主体

　　和谐的水电开发实质上是流域区域经济的综合开发，使水力资源在干支流、上下游的梯级电站充分利用,满足发电和防洪、航运、灌溉等多项需求。因此，水电项目的投资主体不仅要追求经济利益，而且要兼顾社会效益，服从统一调度，使全流域和电网安全和谐运行。只有国有企业作为开发主体，才能实现这样的要求。美国、加拿大等发达国家的大型流域水电工程，至今仍是政府为主投资建设运营管理的。

　　(二)对大、中、小水电统一管理

　　过去，我国流域开发管理只管大水电，不管中小水电，实际上，由于中小水电数量多，分布广，已经成为我国流域生态破坏的主要因素，其负面影响不容忽视，在制度构建中必须把大、中、小水电统一纳入宏观管理体系当中。

　　(三)制定水力资源综合利用规划，实施流域综合开发

　　要充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，把水电开发与水力资源综合利用、生态工程建设、航运交通开发和地区经济发展有机结合起来，将流域水电开发与电能送出超高压、特高压输电网的建设相结合，实现流域水力资源的合理开发、高效利用、有效保护和协调发展。

　　(四)要建立科学合理的水电开发管理和利益分配机制

　　充分发挥政府综合管理部门的作用，高效协调水电开发中涉及防洪、发电、航运、移民、国土、生态、环保等方面的关系，明确中央与地方的管理权责。加强管理，依法审批，避免由于部门之间、中央与地方政府之间的矛盾影响水电开发的进程。要建立投资和运营成本在社会效益与发电效益中合理分摊的机制，建立同流域龙头水库电站与下游梯级电站之间的利益分配机制，研究制定鼓励和谐开发水电的财税政策。

　　(作者为中国水利水电科学研究院副院长、国际大坝委员会名誉主席、中国大坝协会副理事长兼秘书长)