探索新时期水电水利移民安置新路径

——— 水电水利工程征地移民补偿安置政策解析

作者：龚和平

　　长期以来，水电水利工程的征地补偿安置执行和其他建设项目不同的政策，国家发布了特殊法规、行业采取了特殊工作程序和工作方法，并建立了相对独立机构体系。为了更全面地研究水电水利工程征地补偿政策的特殊性，本文尝试从征收和补偿基本理论、水电水利工程征地移民特征等方面进行分析，揭示水电水利工程征地补偿安置基本思路，解释水电水利工程征地移民工作的特殊本质。

　　征收(征用)和补偿基本理论

　　征收、征用是政府因特定公用目的或公共利益需要的产品通过市场机制无法实现，舍强制而无他途必须采取的一种权力，是政府拥有的超越市场自由财产交易的特别权力。

　　土地征收是国家基于公共利益的目的，按照法定程序强制性将农民集体所有的土地转为国有且给予合理补偿，农民集体的土地所有权因此而灭失的制度。而土地征用是指国家基于公共利益的目的，按照法定程序在一定期限内强制性取得土地使用权且给予合理的补偿，待使用完毕后，仍将土地归还所有人或使用人的制度。

　　补偿是指国家行政主体及其工作人员基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使特定的公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，或者特定的公民、法人和其他组织为社会公益、协助公务而使自身权益受到特别损失的，依公平和保护人权原则，对遭此损失的相对人给予填补、回复的一种行政救济行为。

　　水电水利工程建设征地移民安置补偿，包括了征收、征用土地补偿，征收房屋补偿，征收地面附着物补偿，征收设施设备补偿。国务院以第471号令颁布了《大中型水利水电水利工程建设征地补偿和移民安置条例》，作为水电水利工程建设征地补偿和移民安置的法律依据。

　　尽管征收、征用并给予补偿均是法治国家普遍拥有的超越市场自由财产交易的特别权力，但由于我国特殊的国体，征收征用及补偿有自身的特点。

　　一是确定补偿标准用公权，补偿标准用法律、法规或者规章进行规定。将补偿标准通过公权确定，是我国征收(征用)和补偿的一个鲜明特点。

　　二是征收的最终决定权或者裁决权在政府。政府既是征收的发动主体，也是决定征收的最终决策主体

　　三是对“公共利益”认定宽泛，“公共利益”难以成为“征收”的前置条件。

　　四是征地补偿标准依据马克思主义理论，按照被征收土地的原用途补偿。

　　水电水利工程建设征地补偿安置政策特点

　　水力发电是运用水的势能和动能转换成电能来发电的方式。为了形成水的势能，一般在河流上修筑挡水建筑物，也就是大坝。抬高坝上游的水位，在上游形成水库，使大坝上下游形成水位差，即水头，利用水头发电。一般来讲，大坝越高、淹没面积越大，库容越大。因此，水库淹没带来的征地、移民，也是水电水利工程的重要内容。

　　水电水利工程征地移民有以下主要特点：

　　一是淹没集中连片，面积大。以三峡工程为例，三峡水电站正常蓄水位175m时水库面积1084平方公里，淹没耕园地36.09万亩、2座城市、11座县城、27个建制镇、89个场镇、搬迁移民125万人。

　　二是淹没耕地面积大，迁移人口多。三峡水电站水库淹没耕地42万亩，移民125万人;四川瀑布沟水电站水库淹没耕地5万亩，移民10万人，浙江滩坑水电站水库淹没耕地2万亩，移民5万人。

　　三是淹没对象多，涉及城市、集镇及其他大型基础设施。以瀑布沟为例，瀑布沟水电站水库淹没汉源县城1座，集镇12个，淹没二级公路80公里、四级公路40公里;35kv电力线路85公里、10kv电力线路365公里和122个工矿企业;浙江滩坑水电站淹没集镇7座，淹没公路150公里、电信线路600公里等。

　　四是影响深远。由于水库淹没面积大、移民人口多，就近后靠环境容量不足，移民需要外迁、远迁，移民原有的社区被解散，社会结构解体，社会关系打破，生产生活习惯也需要调整。移民面临诸多新的挑战，部分移民产生次生贫困。而且，由于水库淹没破坏了原有经过长期发展形成的城市集镇体系以及基础设施，这些体系必须重新规划、建立和逐渐相互适应，这需要一定的时间。

　　五是一次征收，分年用地，用地时间跨度长。水电水利工程从筹建，到建成发电，少则三五年，多则十余年甚至更长。金沙江下游的向家坝、溪洛渡两电站，于2004年前后筹建，2012、2013年分别蓄水，建设时间前后将超过10年。

　　现行水电征地移民政策体系

　　针对水电水利工程征地移民的复杂性、艰巨性和独特性，为做好水电水利工程移民安置工作，经全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议原则批准，1982年5月14日国务院公布并施行的《国家建设征用土地条例》就规定，“大中型水利、水电水利工程建设的移民安置办法，由国家水利电力部门会同国家土地管理机关参照本条例另行制定”。

　　1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过自1987年1月1日起施行的第一部《中华人民共和国土地管理法》规定“大中型水利、水电水利工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”，这一法律规定一直沿用至今。

　　1991年，国务院以第74号令公布了第一部《大中型水利水电水利工程建设征地补偿和移民安置条例》，2006年进一步修订并以第471号令重新公布了移民条例。

　　在土地管理法基础上，我国水利水电水利工程建设征地移民政策经历了探索、建立、修改和完善，到现在基本上逐步形成了符合我国国情实际的水电水利工程建设征地补偿和移民安置政策体系。这些与移民安置有关的政策体系，既有移民行政管理方面的法规、也有技术标准和规范，移民政策涵盖了前期工作、实施管理和后期扶持等各个方面。

　　征地补偿政策的特点

　　水电和水利工程的征地补偿安置基本思路是将移民安置分为三部分来研究，一是生产安置，二是搬迁安置，三是城市集镇、专业项目等基础设施、企业等迁复改建。生产安置的方式主要是农业生产安置，二、三产业安置，自谋职业安置，(一次性货币安置)，养老保障安置(养老保险，集中供养)，逐年货币补偿安置，逐年货币补偿加少土安置等。

　　我国水电水利工程征地补偿的基本指导思想是：实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。

　　在我国，建设征地移民安置补偿费用构成与建设工程项目的费用构成有区别，建设征地移民安置补偿费用由补偿补助费用、工程建设费用、独立费用、预备费等4部分构成。一般来说，我国水电水利工程建设征地移民安置征地补偿费用以下几个新特点：

　　1.征收土地的补偿补助费用标准是按规定计算的，由国家统一定价。

　　2.线上财产的补偿。移民远迁后，其在建设征地红线范围之外本农村集体经济组织地域之内的房屋、附属建筑物、零星树木等私人财产应当给予补偿。

　　3.困难户建房补助。贫困移民获得的补偿费用不足以修建基本用房的，给予适当补助，补足缺额。

　　4.移民建房期补助费，是对移民建房期间需要发生的临时性补助。

　　5.农村移民居民点、迁建城市集镇的基础设施的补偿费用，按照新址迁建规划设计的基础设施费用计列。

　　6.被征收、征用土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。

　　7.不需要或者难以复建的对象，可予合理计算补偿费;对技术落后、浪费资源、产品质量低劣、污染严重、不具备安全生产条件的企业，适当补偿后依法关闭。报废的对象，不予补偿。

　　8.水电水利工程征地补偿标准并不是越高，移民就可以得到更好的安置。

　　9.遗留问题处理。对于电站征地移民遗留问题，经国家投资主管部门同意，一般由地方政府会同项目法人申请遗留问题处理，拿出资金专项规划处理。

　　移民生产安置政策分析

　　水电水利工程农村移民安置人口指因水电水利工程建设征地需恢复生产或居住条件的农村人口，分为生产安置人口和搬迁安置人口两类。生产安置人口，一般指土地(耕地)被征收而完全丧失了生产资料的人口，大多按人均耕地处以被征收耕地面积计算。

　　对于生产安置人口，需要拟定移民安置区，并进行移民环境容量调查研究、论证分析。移民环境容量分析是制定农村移民安置方案的依据，采取定性和定量相结合、由近及远的方法进行分析。

　　移民生产安置具有以下特点：

　　1.移民生产安置，只针对农村移民中土地被征收的移民。地方政府根据移民区社会经济特点筛选出供移民选择的移民生产安置方式，作为主体设计单位开展移民生产安置规划设计的基本依据。

　　2.必须由主体设计单位进行环境容量调查和分析。

　　3.采用有土从农的农业生产安置方式的，一个项目按一个标准(人均耕地)配置土地，或者规定一个低限值，按安置区人均耕地水平配置。

　　4.移民生产安置规划由主体设计单位在移民自主选择生产安置方式基础上编制。

　　5.移民生产安置规划涉及建设项目的，必须编制初步设计文件。

　　6.生产安置人口也可享受后期扶持政策。

　　7.水电水利工程征地移民，通过生产安置规划，一般情况下可以得到相应的资源予以恢复生产，使其生活有着落，基本上可以做到“征地不失地”。

　　移民搬迁安置政策分析

　　水电水利工程建设征地涉及的农村、城市集镇需要进行迁建，需编制移民安置规划。编制规划时要以资源环境承载能力为基础，遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则。

　　编制移民安置规划要尊重少数民族的生产、生活方式和风俗习惯，要与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接。

　　总体来说，移民搬迁安置具有以下特点：

　　1.对于移民安置点或者城市集镇迁建规划，在迁建规模、标准、基础设施、社会服务设施、房屋等方面都有非常具体的技术规定要求。

　　2.进行城市集镇迁建规划，以城市集镇现状为基础，遵循国家的城镇规划强制性政策规定，本着节约用地，少占耕地，合理布局，结合地区经济的综合发展规划和城市化发展方向，合理确定迁建城市集镇的性质和规模。

　　3.水电水利工程建设征地后新建或重建的居民点、城市集镇，不仅仅是移民的搬迁和安置，而且还包括了社会功能的恢复、基础设施、水电路等网络的建设、改善等。

　　4.迁建城市集镇的补偿投资，就是按原标准、原规模、恢复原有功能的原则进行规划设计的概算。

　　5.符合条件的农村移民可以进迁建城市集镇安置。

　　(作者为中国水电工程顾问集团副总工程师)