环保测试水电样本 专家：需要一个讨论的平台
2012/4/5 8:51:11 新闻来源：财经国家周刊
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在中国非化石能源中，水电是当之无愧的“一哥”。但“十一五”期间的怒江环评论战，一度使其发展被蒙上一层阴影。
而屡屡发生的电荒，以及日益严重的环境污染，使得水电投资开始加速。
今年的《政府工作报告》，明确指出2012年要“安全高效发展核电，积极发展水电”。这意味着，在中国能源安全版图中，水电仍被认为是“最靠谱”的清洁能源之一。
日前，国家发改委核准了大渡河、金沙江流域的5个大中型水电项目，累计装机达到580万千瓦，动态总投资超过600亿元。
事实上，上述5个项目在“十一五”已动工，但因环评、移民等问题导致无法顺利施工。此次核准后，国电集团麾下的大渡河枕头坝一级水电站首台机组可在明年并网发电。
今年1－2 月，中国的水电投资同比增长近100%。
水电加速开闸，与2011年中国三个节能减排指标没有完成不无关系。根据国家能源局的规划，2012年将核准2000万千瓦水电；而在2007年－2009年，这个数字分别为234万、724万和737万千瓦。中电联新近发布的电力工业“十二五”滚动研究报告认为，清洁能源尤其是水电投资加大，将是“十二五”期间乃至“十三五”期间的电源投资趋势。
环保部门的看法则不一样，甚至环保部与各省环保局之间，亦看法不同。
2012年1月6日，环保部下发了一份《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》。《通知》中将积极发展水电的原则定为“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”；明确规定，“在自然保护区、风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发水电资源”。此前的2011年10月18日，环保部联合国家发改委下发了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》，再次强调水电环评。
对环保部而言，经济发展带来的能源需求增长、步步紧逼的节能减排，以及呼声渐高的生态保护，矛盾一直存在。
开闸疑云
对于2012年的水电审批开闸前景，各方看法不太一致。
“怒江项目至今还没动静。我们有专门一个公司，几十个人在那边蹲了七八年，等着国家政策开闸。”华电集团一位高管对《财经国家周刊》记者说。自2003年国家发改委论证怒江水电开发以来，怒江一直是“反坝派”和“主坝派”争议的焦点。此后怒江水电开发搁置，但多年来各界对怒江关注的热度依然不减，甚至成为2008年全国公务员考试的申论试题。
“十一五”期间，规划核准开工的水电项目应该为7000万千瓦，实际批准了4300万千瓦，而开工只有2000多万千瓦。因怒江论战导致的“十一五”水电开发低潮，被业内人士称为中国水电“失去的五年”。
中国承诺2020年把非化石能源比重提高到15%的大背景下，能源行业需要解决的难题，从来没有今天这样两难。按照规划，“十二五”期间水电需要开工1.6亿千瓦（含抽水蓄能4/1），但2011年只完成了1268.24万千瓦,不到8%。
对于工期短则五六年、长则十来年的水电建设而言，2012年似已进入了能否完成任务的关键时段。
“已是收获的时节。”负责雅砻江流域水电开发的二滩水电开发有限公司一高管对《财经国家周刊》记者表示，目前在建的官地和锦屏二级水电站今年就要并网发电，其他项目还在报批过程中。
金沙江中游水电开发公司有关人士对《财经国家周刊》记者表示，目前梨园水电站的环评报告已经通过，“阿海大约到今年6-9月就可正式商业运行；一直争论的两家人和龙盘，还在水电水利规划设计总院层面做比选，还没有结论意见”。
“2012年会成为水电开发高峰年。”华电集团高管认为，中国火电投资已经连续6年下降，风电、太阳能有各种局限，核电受福岛核泄漏事故的影响，还有不确定因素，“现在最有效的还是发展水电，否则下一步的电荒会可能更严重”。
水电水利规划设计总院一位专家说，“今年的项目会比去年多。能源局定了2000万千瓦的目标，现在要围绕目标倒推项目，把宏观指标落实到具体的区域、河流、项目上。”他认为，“水电建设周期长，只有提前动手，2020年才有可能实现目标”。
“从现在趋势看，"十二五"规划的目标可能很难完成。”中国水电工程学会副秘书长张博庭说，“实际操作起来，每个项目都比较困难，不容易通过审批；水电开发周期长，前几年不开工，都加到后几年基本上是不太可能的”。
“水电，不是说我们想发展水电就能发展的，要看现在的环境。”国家能源局一位官员似乎“话中有话”。
环评“闸门”
2012能否出现水电开发高潮，首先要解决的就是“过环评关”。
“在做好生态保护和移民安置的前提下，积极发展水电”，《“十二五”规划纲要》如是表述，而具体到操作层面，却远比一句话复杂得多。
2011年10月，环保部联合国家发改委印发了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》，这是对于河流水电开发规划环评审查专门加以限制和规定的第一份文件。
此《暂行办法》对2009年通过的《规划环评条例》进行了细化，水电项目所在的流域开发规划环评通过审查，成为项目环评审批的前置条件。在明确要求开展规划环评的10个行业中，水电居冠。
2012年1月6日，环保部又发布《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》，要求不仅规划要进行环评，已经批准的规划如进行重大调整的，还应重新进行环评；对水电开发历史较早、未开展水电开发规划环评的流域，还应组织开展流域水电开发的回顾性环评研究。未来，各地环保部门在受理、审批水电项目“三通一平”和水电建设
项目环评文件时，必须同时出具发改委的“路条”、流域规划环评审查意见或流域回顾性环评研究成果。
2011年初，环保部污防司副司长凌江对外表示：“水电的污染，在某种程度上比火电的污染还要严重。”此说曾引发广泛争议。
“从国家角度，加强水电环保监管，肯定没错；但如果因为环保问题，完全阻碍了水电的发展，就有些片面了。”一位中电联资深专家说，“水电作为清洁能源，从开发技术、大坝技术、设计技术来看，中国都是世界上一流的”。
对于环评标准的大幅提高和细化，大部分水电开发企业态度暧昧。
“我们一个公司开发一条江，一条江上中下游分段环评，单个项目也要做，层层做环评。我们和其他公司不一样，要考虑整个流域，环评的要求更高一些。”负责雅砻江梯级水电建设管理的二滩水电公司一高管对《财经国家周刊》记者表示，“我们平时也是按照这个做的”。
“大坝里都留了专门的鱼道，建设了鱼类放流站，植物也做了保护和回迁，坝区绿化也搞得很好，这在过去是不可能的。”华电集团一位高管对《财经国家周刊》记者说，“环保投入比过去成倍增加，水电造价大幅度上升”。 “水电本身就是个环保工程。如果不建水电，要烧掉多少煤和油？”金沙江中游水电开发公司一位高管说，“水电对生态环境的负面影响，通过不断完善对环保的要求，会越来越少”。
有“水电斗士”之称的张博庭对《财经国家周刊》记者说，“大环境还是受到一些极端环保人士的影响，把水电的负面因素过分夸大，甚至妖魔化”。
核准之殇
“核准比审批复杂。”一位长期负责项目核准的水电开发企业高管对《财经国家周刊》记者说，“国家政策说优先发展水电，但从这几年的情况来看，核准比较难”。
2004年投资项目审批改革后，核准制开始实施，凡是不使用政府投资的项目，一律不再审批，而是区别情况实行核准制和备案制。
旨在简化审批流程的改革，在一些企业看来却未取得应有效果。
在核准制下，水电开发企业上项目前，要先获得发改委同意开展前期工作的文件，即“路条”；然后凭“路条”分别到国土、环境、工商等部门办理行政许可，最后由发改委核准通过。
而此前的审批制，只要发改委通过审批，项目就具备了合法性。
2009年6月被“环评风暴”叫停的鲁地拉水电项目，从2006年开始建设，到2012年1月最终核准，历经6年。
核准周期为什么这么长？上述长期负责项目核准的水电开发企业高管表示，“实行审批制时，有电力部作为主管部门，会牵头做这些事。现在没有电力部。”
“审批制实施多年，是一套很成熟的程序，批的人知道怎么办，被批的人也知道怎么办。”该高管认为，“改为核准制后，国家各部委都不清楚权限到底在哪个范围，什么该核准，什么不该核准；报批单位也弄不清楚该怎么办，今天补一个文件，明天补一个材料，过程比较长”。
中国电力建设集团一名资深设计专家对《财经国家周刊》记者表示，核准制的项目申请报告里，有很多附件和配套的支撑材料，比如环评、土地等审查，“审查不是纯技术的，是牵扯到方方面面利益、观点、想法的协调，地方政府、林业部门、环保部门等都有自己的意见”。
“希望批的快一点，真正落实优先发展原则，不要久拖不决。”华能集团一高管建议，“如果项目不符合国家政策，确实不能干，就彻底叫停，不要拖着，一些企业投了好几十个亿在里面，如果拖着就要不停投钱进去，损失更大”。
张博庭告诉《财经国家周刊》记者，2012年2月刚通过发改委核准的鲁地拉电站，其实早就把环评报告交上去了，“但数年没音信，最后是地方政府批准了截流，结果在2009年环评风暴中成了未批先建的违规工程”。
讨论平台
中国水电面临的问题，还有移民。
国家能源局一名干部“很慎重”地说：“现在水电站移民涉及人数比较多，成本也非常高。如果不做好移民工作，水电发展很困难”。
“安置一个移民，现在大概需要20万元，这还不包括未来的长效补偿。”金沙江中游水电开发公司的一名高管说。
“现在不少水电站的移民安置费用，已经超过工程建设费用；移民费用成倍超概算。”华电集团有关人士表示。
水电开发的规则标准和配套法律法规不够健全，是水电发展面临的问题之一。华电集团上述人士认为，移民问题最好能通过国家立法确定补偿标准，“现在各地标准不一。毕竟企业承受能力有限，如果成本大到没有经济开发价值了，还开发什么？”
据华电集团人士介绍，“水电项目的造价，过去每千瓦大约六七千元，现在已经涨到八九千元，甚至超过一万元”。
张博庭告诉《财经国家周刊》记者，美国的3个水电开发机构工程师兵团、垦务局和田纳西流域管理局，都是联邦政府部门，“各做各的，不在一个州里互相竞争；中国目前是全流域竞争，就出现了种种问题。”
亦有人认为，水电大发展的背后，有着强大的利润和利益集团推动。2011年，在来水普遍偏枯的情况下，五大发电集团的水电板块，除华电因贵州水电来水特枯亏损外，其余全部盈利；而2010年，五大发电集团水电板块均是十几个亿的盈利。
“还是应该提供一个讨论的平台。”对于诸多争议，中电联有关人士表示，“不要像过去那样，不是西风压倒东风，就是东风压倒西风，而是要综合考虑水电开发的问题”。
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在中国非化石能源中，水电是当之无愧的“一哥”。但“十一五”期间的怒江环评论战，一度使其发展被蒙上一层阴影。
而屡屡发生的电荒，以及日益严重的环境污染，使得水电投资开始加速。
今年的《政府工作报告》，明确指出2012年要“安全高效发展核电，积极发展水电”。这意味着，在中国能源安全版图中，水电仍被认为是“最靠谱”的清洁能源之一。
日前，国家发改委核准了大渡河、金沙江流域的5个大中型水电项目，累计装机达到580万千瓦，动态总投资超过600亿元。
事实上，上述5个项目在“十一五”已动工，但因环评、移民等问题导致无法顺利施工。此次核准后，国电集团麾下的大渡河枕头坝一级水电站首台机组可在明年并网发电。
今年1－2 月，中国的水电投资同比增长近100%。
水电加速开闸，与2011年中国三个节能减排指标没有完成不无关系。根据国家能源局的规划，2012年将核准2000万千瓦水电；而在2007年－2009年，这个数字分别为234万、724万和737万千瓦。中电联新近发布的电力工业“十二五”滚动研究报告认为，清洁能源尤其是水电投资加大，将是“十二五”期间乃至“十三五”期间的电源投资趋势。
环保部门的看法则不一样，甚至环保部与各省环保局之间，亦看法不同。
2012年1月6日，环保部下发了一份《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》。《通知》中将积极发展水电的原则定为“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”；明确规定，“在自然保护区、风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发水电资源”。此前的2011年10月18日，环保部联合国家发改委下发了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》，再次强调水电环评。
对环保部而言，经济发展带来的能源需求增长、步步紧逼的节能减排，以及呼声渐高的生态保护，矛盾一直存在。
开闸疑云
对于2012年的水电审批开闸前景，各方看法不太一致。
“怒江项目至今还没动静。我们有专门一个公司，几十个人在那边蹲了七八年，等着国家政策开闸。”华电集团一位高管对《财经国家周刊》记者说。自2003年国家发改委论证怒江水电开发以来，怒江一直是“反坝派”和“主坝派”争议的焦点。此后怒江水电开发搁置，但多年来各界对怒江关注的热度依然不减，甚至成为2008年全国公务员考试的申论试题。
“十一五”期间，规划核准开工的水电项目应该为7000万千瓦，实际批准了4300万千瓦，而开工只有2000多万千瓦。因怒江论战导致的“十一五”水电开发低潮，被业内人士称为中国水电“失去的五年”。
中国承诺2020年把非化石能源比重提高到15%的大背景下，能源行业需要解决的难题，从来没有今天这样两难。按照规划，“十二五”期间水电需要开工1.6亿千瓦（含抽水蓄能4/1），但2011年只完成了1268.24万千瓦,不到8%。
对于工期短则五六年、长则十来年的水电建设而言，2012年似已进入了能否完成任务的关键时段。
“已是收获的时节。”负责雅砻江流域水电开发的二滩水电开发有限公司一高管对《财经国家周刊》记者表示，目前在建的官地和锦屏二级水电站今年就要并网发电，其他项目还在报批过程中。
金沙江中游水电开发公司有关人士对《财经国家周刊》记者表示，目前梨园水电站的环评报告已经通过，“阿海大约到今年6-9月就可正式商业运行；一直争论的两家人和龙盘，还在水电水利规划设计总院层面做比选，还没有结论意见”。
“2012年会成为水电开发高峰年。”华电集团高管认为，中国火电投资已经连续6年下降，风电、太阳能有各种局限，核电受福岛核泄漏事故的影响，还有不确定因素，“现在最有效的还是发展水电，否则下一步的电荒会可能更严重”。
水电水利规划设计总院一位专家说，“今年的项目会比去年多。能源局定了2000万千瓦的目标，现在要围绕目标倒推项目，把宏观指标落实到具体的区域、河流、项目上。”他认为，“水电建设周期长，只有提前动手，2020年才有可能实现目标”。
“从现在趋势看，"十二五"规划的目标可能很难完成。”中国水电工程学会副秘书长张博庭说，“实际操作起来，每个项目都比较困难，不容易通过审批；水电开发周期长，前几年不开工，都加到后几年基本上是不太可能的”。
“水电，不是说我们想发展水电就能发展的，要看现在的环境。”国家能源局一位官员似乎“话中有话”。
环评“闸门”
2012能否出现水电开发高潮，首先要解决的就是“过环评关”。
“在做好生态保护和移民安置的前提下，积极发展水电”，《“十二五”规划纲要》如是表述，而具体到操作层面，却远比一句话复杂得多。
2011年10月，环保部联合国家发改委印发了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》，这是对于河流水电开发规划环评审查专门加以限制和规定的第一份文件。
此《暂行办法》对2009年通过的《规划环评条例》进行了细化，水电项目所在的流域开发规划环评通过审查，成为项目环评审批的前置条件。在明确要求开展规划环评的10个行业中，水电居冠。
2012年1月6日，环保部又发布《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》，要求不仅规划要进行环评，已经批准的规划如进行重大调整的，还应重新进行环评；对水电开发历史较早、未开展水电开发规划环评的流域，还应组织开展流域水电开发的回顾性环评研究。未来，各地环保部门在受理、审批水电项目“三通一平”和水电建设
项目环评文件时，必须同时出具发改委的“路条”、流域规划环评审查意见或流域回顾性环评研究成果。
2011年初，环保部污防司副司长凌江对外表示：“水电的污染，在某种程度上比火电的污染还要严重。”此说曾引发广泛争议。
“从国家角度，加强水电环保监管，肯定没错；但如果因为环保问题，完全阻碍了水电的发展，就有些片面了。”一位中电联资深专家说，“水电作为清洁能源，从开发技术、大坝技术、设计技术来看，中国都是世界上一流的”。
对于环评标准的大幅提高和细化，大部分水电开发企业态度暧昧。
“我们一个公司开发一条江，一条江上中下游分段环评，单个项目也要做，层层做环评。我们和其他公司不一样，要考虑整个流域，环评的要求更高一些。”负责雅砻江梯级水电建设管理的二滩水电公司一高管对《财经国家周刊》记者表示，“我们平时也是按照这个做的”。
“大坝里都留了专门的鱼道，建设了鱼类放流站，植物也做了保护和回迁，坝区绿化也搞得很好，这在过去是不可能的。”华电集团一位高管对《财经国家周刊》记者说，“环保投入比过去成倍增加，水电造价大幅度上升”。 “水电本身就是个环保工程。如果不建水电，要烧掉多少煤和油？”金沙江中游水电开发公司一位高管说，“水电对生态环境的负面影响，通过不断完善对环保的要求，会越来越少”。
有“水电斗士”之称的张博庭对《财经国家周刊》记者说，“大环境还是受到一些极端环保人士的影响，把水电的负面因素过分夸大，甚至妖魔化”。
核准之殇
“核准比审批复杂。”一位长期负责项目核准的水电开发企业高管对《财经国家周刊》记者说，“国家政策说优先发展水电，但从这几年的情况来看，核准比较难”。
2004年投资项目审批改革后，核准制开始实施，凡是不使用政府投资的项目，一律不再审批，而是区别情况实行核准制和备案制。
旨在简化审批流程的改革，在一些企业看来却未取得应有效果。
在核准制下，水电开发企业上项目前，要先获得发改委同意开展前期工作的文件，即“路条”；然后凭“路条”分别到国土、环境、工商等部门办理行政许可，最后由发改委核准通过。
而此前的审批制，只要发改委通过审批，项目就具备了合法性。
2009年6月被“环评风暴”叫停的鲁地拉水电项目，从2006年开始建设，到2012年1月最终核准，历经6年。
核准周期为什么这么长？上述长期负责项目核准的水电开发企业高管表示，“实行审批制时，有电力部作为主管部门，会牵头做这些事。现在没有电力部。”
“审批制实施多年，是一套很成熟的程序，批的人知道怎么办，被批的人也知道怎么办。”该高管认为，“改为核准制后，国家各部委都不清楚权限到底在哪个范围，什么该核准，什么不该核准；报批单位也弄不清楚该怎么办，今天补一个文件，明天补一个材料，过程比较长”。
中国电力建设集团一名资深设计专家对《财经国家周刊》记者表示，核准制的项目申请报告里，有很多附件和配套的支撑材料，比如环评、土地等审查，“审查不是纯技术的，是牵扯到方方面面利益、观点、想法的协调，地方政府、林业部门、环保部门等都有自己的意见”。
“希望批的快一点，真正落实优先发展原则，不要久拖不决。”华能集团一高管建议，“如果项目不符合国家政策，确实不能干，就彻底叫停，不要拖着，一些企业投了好几十个亿在里面，如果拖着就要不停投钱进去，损失更大”。
张博庭告诉《财经国家周刊》记者，2012年2月刚通过发改委核准的鲁地拉电站，其实早就把环评报告交上去了，“但数年没音信，最后是地方政府批准了截流，结果在2009年环评风暴中成了未批先建的违规工程”。
讨论平台
中国水电面临的问题，还有移民。
国家能源局一名干部“很慎重”地说：“现在水电站移民涉及人数比较多，成本也非常高。如果不做好移民工作，水电发展很困难”。
“安置一个移民，现在大概需要20万元，这还不包括未来的长效补偿。”金沙江中游水电开发公司的一名高管说。
“现在不少水电站的移民安置费用，已经超过工程建设费用；移民费用成倍超概算。”华电集团有关人士表示。
水电开发的规则标准和配套法律法规不够健全，是水电发展面临的问题之一。华电集团上述人士认为，移民问题最好能通过国家立法确定补偿标准，“现在各地标准不一。毕竟企业承受能力有限，如果成本大到没有经济开发价值了，还开发什么？”
据华电集团人士介绍，“水电项目的造价，过去每千瓦大约六七千元，现在已经涨到八九千元，甚至超过一万元”。
张博庭告诉《财经国家周刊》记者，美国的3个水电开发机构工程师兵团、垦务局和田纳西流域管理局，都是联邦政府部门，“各做各的，不在一个州里互相竞争；中国目前是全流域竞争，就出现了种种问题。”
亦有人认为，水电大发展的背后，有着强大的利润和利益集团推动。2011年，在来水普遍偏枯的情况下，五大发电集团的水电板块，除华电因贵州水电来水特枯亏损外，其余全部盈利；而2010年，五大发电集团水电板块均是十几个亿的盈利。
“还是应该提供一个讨论的平台。”对于诸多争议，中电联有关人士表示，“不要像过去那样，不是西风压倒东风，就是东风压倒西风，而是要综合考虑水电开发的问题”。
