环保部的“生态优先”是对“十二五”规划的误读
2012/1/21 16:26:25 新闻来源：中国水力发电工程学会
文/水博
最近，国家发改委和环保部刚刚联合发布了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》（下称《办法》）之后不久。环保部又单独向自己下属的环保系统下发了《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（下称《通知》）。给人的感觉是，环保部对自己与发改委联合发布的《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》并不完全认同，所以，才会在联合发文之后不就特别要对本系统的官员们，单独明确一下水电的环境评价标准的不同态度。
如果我们稍加对比，就不难发现《办法》对水电规划和环评的精神是与环保部《通知》中对水电开发的“十六字方针”原则性规定是完全不同的。《办法》的第三条规定：“河流（河段）水电规划是水电开发建设的基本依据，必须贯彻全面协调、统筹兼顾、保护生态、发挥综合效益的原则，实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展。河流（河段）水电规划环境影响评价是水电规划工作的重要组成部分，应当对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并给出明确的环境影响评价结论。”
可见，《办法》的水电开发原则分明是“全面协调、统筹兼顾、保护生态、发挥综合效益的原则，实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展”。而环保部《通知》制定的水电开发原则却是“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”。这两者之间的巨大差别，相信大家都可以看出来。一个要“全面协调”一个却要“生态优先”；一个是“统筹兼顾”，一个却只是“统筹考虑”；一个强调水电开发“发挥综合效益”，一个则强调水电必须“适度开发”；一个认为水电开发必须“促进经济社会可持续发展”，一个则要求水电开发先要“确保底线”。
追问难言之隐
让人感到有点难以理解的是，作为联合发文之一的一级国家部委，环保部对自己大力推崇的开发水电的“十六字方针”原则性规定，居然一点都不敢在《办法》中有所反映，而非要随后再单独发一个内部通知。这种部级政府机关不得不“言不由衷”的原因,到底何在呢？我们觉得最大的可能性是，环保部的理由糊弄一般人还可以，但要拿到正式的场合的时候，就摆不上台面了。所以，他们绝不敢在与国家发改委的联合发文中，强调和表达自己的真实意图。尤其是其中关于“生态优先”的提法，这与党中央的“生态文明”的要求，存在着明显的差异。
环保部对自己《通知》中“生态优先”的解释是，因为“《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要‘在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电’”，所以，“积极发展水电要在“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则指导下，全面落实水电开发的生态环境保护要求。”。这种解释方式的最大问题，是环保官员从思想上已经把发展水电与生态保护和移民安置完全对立起来了。他们认为，发展水电与生态保护和移民安置之间是矛盾和对立的两件事。所以，按照“十二五”纲要的要求，他们认为，如果你不能满足做好生态保护和移民安置的前提，就不能去发展水电。在这里国家要求的“积极”发展，对他们来说，基本上是毫无意义的。积极不积极发展都只是在前提，满足之后的小问题。然而，我们水电工作者对“十二五”规划的理解，则是把积极发展水电看成是实现保护生态和安置移民的一种方式和机遇。这两种理解的差别是非常巨大的。如果用系统论的逻辑关系来表述，我们认为水电和生态之间应该是“与”的相辅相成的关系，而环保官员认为水电和生态之间一定是“或”的对立、排斥关系。
如何理解水电与生态之间的关系？
关于水电与生态关系的这两种理解，哪一种更科学、合理一些呢？按照一般的原则，环保部是一级国家的政府部门，当然我们科技人员应该听它的。可是，环保部在与国家发改委联合发布的《办法》中，似乎又否认了自己。我们不难看出来：《办法》中要求积极发展水电的“全面协调”；“统筹兼顾”；“发挥综合效益”以及“促进经济社会可持续发展”等等的一系列原则性要求，都只能是建立在认为水电发展与生态保护之间具有相辅相成的关系前提之上的。也就是说《办法》中的水电发展与生态保护之间，不仅不应该是矛盾、对立的，而且，发展水电还是实现生态保护的重要举措之一。《办法》的这种态度，可以说是代表了我国政府的态度（因为环保部也是联合发文的部门之一）。那么中国政府为什么会采取这样一种态度呢？因为这是国际社会的一致要求。
我们知道联合国的千年计划中，明确要求发展中国家积极发展水电，原因是发展水电能减少温室气体排放和扶贫。众所周知，过量的温室气体的排放是当前人类面临的最大生态难题，所以，我们不难发现；联合国要求积极发展水电的目的，恰恰就是为了实现保护生态和扶贫的目标。这可能也是我国的“《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要‘在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电’”的最根本原因。
了解中国水电的人一定还记得，在“十一五”期间，我国对水电发展的描述曾经是“在保护生态的基础上有序开发水电”。这种表述的确是一种能够让人产生“水电开发”与“保护生态”是相矛盾、相对立的误解。人们似乎也可以理解为，如果没有保护生态的基础，就不能够去开发水电。为此，我们也付出了一些（例如叫停按照“十一五”规划正常开工建设的金沙江水电）的惨痛教训。为了避免这种误解水电的问题重现，我们国家在“十二五”规划纲要中，明确地把对水电的描述，改成了目前的“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”。一般来说，根据这种措辞修改的历史，我们已经不应该再产生“水电开发”与“保护生态”是相矛盾、相对立的误解了。
记得曾经有不少媒体的记者，反复推敲过这种表述上的变化。比较合理的解释是认为“积极发展水电”是“十二五”的核心要求，而“做好生态保护和移民安置”的工作，是我们首先要保障的前提。特别是新加入的“移民安置”的表述，更能明确的说明，水电与生态和移民之间的逻辑关系，只能是“与”而不可能是“或”。因为，如果你不去开发水电的话，根本就没有“移民安置”工作可言。
综上所述，我们不难发现：从语言逻辑关系上分析，环保部把“十二五”规划中的叙述，理解成生态保护“或”发展水电是完全错误的。除此之外，环保官员把“水电开发”和“保护生态”视为对立的思想根源，还在于他们搞不清楚生态的含义有广义和狭义的区别。
广义的大生态与侠义的小生态
生态学是一门近代发展起来的新学科。目前，社会各界对生态的理解还不够十分的统一。生态这个词，既可以用来表示广义的大生态，也可以表示狭义的小生态。广义的大生态保罗万象，而侠义的小生态则可以是单指对某一种类植物或动物的影响和作用。著名的生态学奠基人，美国哲学家罗尔斯顿曾指出：“每一个有机体都不得不反抗其环境，而文化又强化了这种对抗。生活于文化中的人实现了对自然的统治。我们重新改变了地球，使之变成城市。但这个过程包含着某种辩证的真理：正题是自然，反题是文化，合题是生存于自然中的文化；这两者构成了一个家园，一个住所。（“生态学”的希腊语词根oikos的含义就是住所）。”
这就是广义的生态定义，是必须要包括人在内的社会生态。提倡这样广义的生态优先，当然没有问题的。但是，狭义的“生态”则常常是不考虑人的存在的某种局部生态。例如，河流生态，土地生态，甚至是我们在水电开发过程中某一条鱼、某一种草的生态问题。这样的侠义生态问题往往就不能谈什么优先，因为在很多情况下，众多的侠义小生态之间本身就是相矛盾的，无论你强调某一种生态的优先，都可能会造成对另外一种生态的不公平，甚至是破坏。然而，对狭义的小生态的排序，我们也并不是没有解决的办法，这就是我们的科学发展观中所提倡的“以人为本”的原则。
综上所述，我们不难发现提倡“生态优先”不是不可以，而是必须要强调只有广义的大生态才可能优先，否则，其他任何侠义的生态优先，必须要遵循以人为本的原则排序。为了避免“生态优先”提法的不严谨引起的歧义和混乱，我们已经有了一种更科学的“生态优先”表述的方式，那就是“生态文明”。可以说“生态文明”的实质，就是以人为本的“生态优先”。
生态优先不能取代生态文明
如果我们把生态优先的理念应用到了狭义的领域，就难免会与我们以人为本的科学发展观产生矛盾。对于我们国家水电开发的“在做好生态保护和移民利益的前提下积极发展水电”原则规定的理解，就存在着这里的“生态”是指广义还是狭义的生态的问题。如果我们认为侠义的小生态也应该是水电开发的前提，那么，显然任何一条鱼、一棵草的生态问题都可以成为制约水电开发的理由。
然而，根据联合国和我国政府提倡要积极发展水电的“保护生态”和“扶贫”的初衷来看，国家水电政策中提到的生态保护前提，应该是指广义的大生态，而不可能是局限在某种狭义的小生态。对于大生态而言，防洪、供水和发电（替代化石能源减排）等目标，也都是它最重要的基本内容。所以，我们国家才强调必须要“在做好生态保护和移民利益的前提下”积极发展水电的原则。
一旦当我们把水电站的防洪、供水、清洁能源发电这些最重要的生态目标与生态保护割裂、对立起来的时候，一定是在特指某种狭义的小生态。而这种小生态，与人类社会的防洪、供水、替代化石能源等大生态问题相比，是不可能优先考虑的。在实际当中，我们也不难体会到这种大生态优先原则的合理性。例如，我国的三峡水电站的上马建设，曾经产生了巨大的争议。环境评价之后，我们的三峡工程的“生态影响有利有弊、利大于弊”的结论，一定是把它的防洪、供水、发电等生态作用都考虑进去之后，才能得出来的。否则，如果按照单独某种侠义的小生态也要优先来衡量，三峡工程绝对要算是一个违背了“在做好生态保护和移民利益的前提下”发展水电的典型。
统筹考虑与统筹兼顾
环保部对于的“统筹考虑”的解释是“坚持统筹考虑，就是要统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹考虑干支流、上下游的水电开发与生态保护问题，统筹考虑单个电站的环境影响和流域水电开发的累积影响。”
这种统筹考虑的要求与《办法》中的统筹兼顾的表述是不是没有区别呢？不是的。因为国家发改委（包括联合国）之所以要提出的“积极发展水电”的号召，恰恰就是环保部所要求“统筹考虑”的之后结果。所以，他们对每座具体的水电建设的要求是做到“统筹兼顾”。而从思想上对水电是否应该发展，还存在着疑虑的环保部，则还谈不上“统筹兼顾”。在他们看来，每一个水电站在建设之前，都必须要先“统筹考虑”一下，他们所担心的这些问题。因此，很显然“统筹考虑”与“统筹兼顾”的根本差别，在于是否承认联合国和我国政府已经提出的“积极发展水电”的政策的合理性和合法性。
水电的适度开发与积极发展
关于水电“适度开发”的要求，其实非常合理。迄今为止，全世界所有国家的水电开发没有一个不是适度开发的。我国的水电开发也早就有了技术可开发和经济可开发的规划目标。不过令人遗憾的是，我们的这种适度开发水电的目标始终难以实现。
截止到2011年底，我国水电的开发利用程度也只有“适度开发”水平的27%，大约只相当于发达国家平均水平的三分之一。我国的水能资源总量大约相当于每年30多亿吨煤炭，其中可以适度开发利用的约13亿吨左右。到目前为止，我们只开发应用了3亿多吨。也就是说，我国每年还有近10亿吨煤炭的水能资源被浪费掉。
早在上个世纪80年代，新中国水电的创始人李锐曾总结介绍说，当时世界上有175个国家，其中水电比重曾达到过90%以上的国家有32个，水电比重曾占到过50%以上的国家，共有111个（因为水能资源毕竟是有限的，所以，这些国家随后其它能源的比重都已经逐步增加）。这说明，绝大多说国家都是优先开发利用水电。
然而，尽管我们国家的水能资源总量世界第一，但是，我国的水电开发却严重的滞后，比重一直也没有达到过30%。如果我们真的能像欧洲的一些发达国家（如法国、挪威等）那样，真的做到优先、大力开发水电，我国的水能资源得到充分的开发利用的话，那么我国今天的水电清洁能源发电量，仍然可以满足我国绝大部分的电力需求。我国现在的水电装机还应该能够超过火电，成为我国电力能源的绝对主力。如果那样的话，不仅我国当前的二氧化碳排放总量，还不会成为世界第一，我国的人均碳排放也不会超过世界的平均值。而且，还有人算过一笔帐，与欧美发达国家优先利用可再生的清洁能源的发展结果相比，我国自第一座水电站开发建设的百年以来，流失掉的水能清洁能源总量，已经超过了我国有史以来开采出的全部煤炭。
正是因为我国水电开发的严重滞后，我国的经济腾飞消耗了与我们的经济发展水平不相适应的化石能源，也遭受到了与我们的经济发展水平不相适应的国际压力。也正是因为我国水能利用的滞后，目前我国已经成为全球减排温室气体问题的重要焦点。为此，我国政府已经做出国际承诺，要在2020年把非化石能源的比重提高到15%。为达到这一目标，我们已经不得不把我国规划“十二五”水电项目的开工量，比“十一五”提高了两倍多。而且还把“十一五”期间引起了社会对水电开发严重误解的“有序开发水电”的提法，明确地在“十二五”规划中改成了“积极发展水电”。
实事求是的说，环保部的某些官员对我国“十二五”规划出现的这种变化，似乎是不大认同的。在环保部的《通知》中，除了为说明“生态优先”理由的时候，所引用的内容实在绕不开“积极发展水电”的表述之外，环保官员对国家积极发展水电的政策，一直是闭口不谈的。光闭口不谈，似乎还不解恨，他们还要拿出“适度开发”的废话，与你进行周旋。我们这里之所以要说“适度开发”水电是一句废话，是因为对于世界上任何一个国家而言，你想不适度的（过度）开发水电绝对都是徒劳的。如果有人不同意我说的这种话，就请他给我们找出来一个不适度（过度）的开发了水电的例子，怎么样？因此，你们不是已经在“十二五”规划中把“有序开发水电”改成了积极发展水电了吗？我既然不便公开的否定你，那我就来一个“声东击西”的策略。你不让我再说有序开发，我就改成“适度开发”，反正就是不能赞同你们的积极发展水电的说法。
我们再看看环保官员所解释的“坚持适度开发，就是要把握好流域水电开发的强度、尺度和速度”。谁都不难发现，这种解释也完全可以用在“积极发展水电”的政策上。我们国家为什么要强调积极发展水电？当然是在吸取我国过去的教训的基础上，要求我们今后要“把握好流域水电开发的强度、尺度和速度”。显然，我们环保官员故意强调适度开发，就是要表达一种对积极发展水电政策的不认同。至于环保官员所强调的“要为重要保护物种保留充足和必要的栖息环境”的理由，也同样可以作为积极发展水电的论据。因为，我们知道地球的气候变化是迄今为止对全球物种的最大威胁。根据全球主流科学家的预测，如果我们不能改变大量消耗化石能源的现状，加速发展水电等清洁能源利用，那么若干年之后全球将有一半的物种频临灭绝。因此，也正是因为要为“保护物种保留充足和必要的栖息环境”，所以，我们才需要积极发展水电。
“确保底线”的提法，值得探讨
关于“禁止开发法律法规明确保护的区域”水电的说法，我们都非常赞同。但这到底是不是属于要确保的“底线”却有待于商榷。例如，我国溪洛渡水电站的开发建设，就没有确保这个底线，而是调整了划定的不够科学保护区的范围。随着社会的发展和人类文明的进步，这种调整今后肯定还会不断的出现。所以，确保底线的提法并不科学。
关于“确保公众的知情权、参与权、获益权”的底线的提法，也有些问题。在“确保公众的知情权、参与权、获益权”的问题上，我们必须承认我们国家的制度设计上就存在着天然的缺陷。而非常善于应用舆论武器的国外极端环保组织，又特别喜欢利用“确保公众的知情权、参与权、获益权”的理由，来达到他们的某种目的。搁置怒江水电、叫停金沙江水电等事件，都是几个由国外资金操纵的极端环保组织，用谎言蒙蔽公众的炒作，取代了“公众的知情权、参与权、获益权”的教训。最近，在国家发改委发布的《办法》中已经对此做出了更明确规定，其目的就要避免这种教训的重演。
根据我国当前的现实，在公众参与问题上我们所面临的最主要问题，不仅是“知情权、参与权、获益权”能不能得到保障的问题，而更重要的问题，则是如何避免让一小撮极端环保组织，用他们的“知情权、参与权、获益权”取代了公众的“知情权、参与权、获益权”的更严肃的问题。
关于“坚持流域生态系统健康的底线”的说法，也有些不大符合实际。我们强调“维护河流生态系统功能的基本完整和稳定”是没有问题的，但是，能否实现“坚持流域生态系统健康的底线”却往往不是水电开发所能解决的问题。众所周知，北京的永定河干涸了很多年了，明显已经突破了河流健康的底线。但是你就是没有建设密云水电站（或者把它拆掉了），这个底线还是要突破的。
此外，我国2010年的西南大旱，导致当地很多河流干涸，湖泊见底的原因，非但不是水电开发过度的原因，反而是当地的水电开发和水资源开发严重不足的结果。根据当时的报道，西南地区（以云南为例）不足7%的水资源存储能力，迫使我们不得不把93%的水资源都在汛期当作洪水的威胁排到了海里。这样一旦遇到了连续不下雨的天气，我们能不遭遇干旱吗？所以，事实证明，对于我们当前的现状而言“维护河流生态系统功能的基本完整和稳定”的方式，同样离不开“积极发展水电”。
建议用生态文明取代生态优先
综上所述，我们认为环保部的《通知》中关于水电开发的十六字方针，最好能改为“生态文明、统筹兼顾、积极开发、持续发展”。这样不仅能和国家发改委的《办法》要求统一起来，也真正符合《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”的原则和精神。
当然，如果环保官员不能从思想上改变对水电开发的歧视和偏见，他们是不可能接受这一建议的。连联合国的号召和国家发改委的文件他们都要想办法阳奉阴违的对抗，何况我们普通科技人员的意见？然而，尽管如此，我们还是要提，要让大家都看看，环保官员的《通知》里有什么硬伤。让大家对今后水电项目环评审批中，可能所存在的政策风险，有足够的警觉。也希望国家有关部门能对此引起足够的重视，采取措施，避免以往叫停金沙江等一类给国家发展造成巨大社会、经济和生态环境损失的环境悲剧，不断重演。
参考资料：《“生态优先”的理念不宜提倡》
附：环保部文件《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》
各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局：
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”，突出强调了做好生态保护工作对于水电可持续发展的极端重要性，是我国今后一段时期做好水电开发生态环境保护工作的重要指导性文件。为切实做好水电开发的生态环境保护工作，实现水电开发与生态环境保护全面、协调、可持续发展，就进一步加强水电建设环境保护工作通知如下：
一、全面落实水电开发的生态环境保护要求
积极发展水电要在“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则指导下，全面落实水电开发的生态环境保护要求。
坚持生态优先，就是要在决策过程中牢固树立生态优化开发的理念，在制定开发规划时同步开展规划环境影响评价，在执行过程中切实落实生态保护措施。
坚持统筹考虑，就是要统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹考虑干支流、上下游的水电开发与生态保护问题，统筹考虑单个电站的环境影响和流域水电开发的累积影响。
坚持适度开发，就是要把握好流域水电开发的强度、尺度和速度，要为重要保护物种保留充足和必要的栖息环境。
坚持确保底线，就是要坚持法律政策的底线，禁止开发法律法规明确保护的区域；坚持公众环境权益的底线，确保公众的知情权、参与权、获益权；坚持流域生态系统健康的底线，维护河流生态系统功能的基本完整和稳定。
二、做好流域水电开发的规划环境影响评价工作
要结合全国主体功能区规划和生态功能区划，合理确定水电规划的梯级布局。对环境承载能力较强的地区，可进行重点开发；对条件复杂、环境敏感的河流或河段，要考虑现阶段减缓不利环境影响的技术和能力，慎重开发；对部分生态脆弱地区和重要生态功能区，要根据功能定位，实行限制开发；在自然保护区、风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发水电资源。
流域水电开发规划必须依法开展规划的环境影响评价，并作为流域水电开发规划决策的依据；已经批准的水电开发规划在修订或开发规模、布局、方式、时序等方面进行重大调整的，应当重新进行环境影响评价。对已实施的有重大环境影响的水电规划，应组织开展环境影响跟踪评价；对水电开发历史较早，未开展水电开发规划环境影响评价的流域，应及时组织开展流域水电开发的环境影响回顾性评价研究。
要发挥规划环境影响评价对流域水电开发的指导作用，强化规划环境影响评价与项目环境影响评价的联动。受理、审批水电项目“三通一平”工程和水电建设项目环境影响评价文件必须有发展改革部门同意水电建设项目开展前期工作的意见、流域水电开发规划环境影响评价的审查意见或流域水电开发环境影响回顾性评价研究成果支持。
三、完善水电建设项目的环境影响评价管理
要规范水电项目“三通一平”工程环境影响评价工作。水电项目筹建及准备期相关工程应作为一个整体项目纳入“三通一平”工程开展环境影响评价。水生生态保护的相关措施应列为水电项目筹建及准备期工作内容；围堰工程（包括分期围堰）和河床内导流工程作为主体工程内容，不纳入“三通一平”工程范围。在水电建设项目环境影响评价中要有“三通一平”工程环境影响回顾性评价内容。
水电建设项目环境影响评价要重点论证和落实生态流量、水温恢复、鱼类保护、陆生珍稀动植物保护等措施，明确流域生态保护对策措施的设计、建设、运行以及生态调度工作要求。要重视并做好移民安置的环境保护措施，落实项目业主和地方政府的相关责任。要维护群众环境权益，完善信息公开和公众参与机制。要加强小水电资源开发环境影响评价工作，防止不合理开发活动造成生态破坏，切实保护和改善生态环境。
四、加强水电项目建设的全过程监管
要严格执行环境保护“三同时”制度，强化环境保护“三同时”的监督检查，督促水电建设项目在设计和施工过程中严格落实环境保护措施和投资。要监督项目业主同步开展环境保护总体设计、招标设计、技术施工设计并进行专项审查，加强对环境保护设计成果的管理；督促项目业主制定环境监理计划，开展“三通一平”工程和主体工程环境监理。要将环境监理报告作为批准试运行和环境保护验收的重要依据。
严把试运行和环境保护验收关。要开展“三通一平”工程环境保护验收，水库下闸蓄水前应完成蓄水阶段环境保护验收，工程竣工后必须按规定程序申请竣工环境保护验收。对主要环境保护措施未落实的水电项目，禁止投入试运行；在各项环境保护措施得到有效落实并通过验收后，项目方能正式投入运行。对环境影响较大的水电建设项目运行3至5年应组织开展环境影响后评价。
五、深入开展水电开发环境管理的制度建设和基础研究
要完善水电开发环境影响评价工作长效机制，加快制定水电开发环境管理的政策法规和技术标准体系，研究和建立“绿色水电”指标体系和认证制度。推进流域性的水电开发生态环境保护机构和环境管理制度建设，组织有关单位开展流域生态基础调查和长期跟踪监测，逐步构建流域生态监测体系和流域生态环境数据库。
要开展流域水电开发环境保护关键技术研究，积极开展“干流和支流开发与保护”生态补偿试点。进一步开展高寒地区生态影响和恢复措施、珍稀特有鱼类人工驯养繁殖、导鱼过鱼设施、河流与水库生境修复等研究。建立健全流域水电开发环境保护统筹机制，优化梯级电站生态调度。
各级环境保护部门要高度重视并切实解决制约水电健康发展的突出环境问题，加强水电开发的环境影响评价管理，强化水电项目建设的全过程监管，加大环境违法行为的查处力度，确保水电建设环境保护的各项要求落实到位，促进水电开发的健康可持续发展。
二○一二年一月六日
最近，国家发改委和环保部刚刚联合发布了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》（下称《办法》）之后不久。环保部又单独向自己下属的环保系统下发了《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（下称《通知》）。给人的感觉是，环保部对自己与发改委联合发布的《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》并不完全认同，所以，才会在联合发文之后不就特别要对本系统的官员们，单独明确一下水电的环境评价标准的不同态度。
如果我们稍加对比，就不难发现《办法》对水电规划和环评的精神是与环保部《通知》中对水电开发的“十六字方针”原则性规定是完全不同的。《办法》的第三条规定：“河流（河段）水电规划是水电开发建设的基本依据，必须贯彻全面协调、统筹兼顾、保护生态、发挥综合效益的原则，实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展。河流（河段）水电规划环境影响评价是水电规划工作的重要组成部分，应当对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并给出明确的环境影响评价结论。”
可见，《办法》的水电开发原则分明是“全面协调、统筹兼顾、保护生态、发挥综合效益的原则，实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展”。而环保部《通知》制定的水电开发原则却是“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”。这两者之间的巨大差别，相信大家都可以看出来。一个要“全面协调”一个却要“生态优先”；一个是“统筹兼顾”，一个却只是“统筹考虑”；一个强调水电开发“发挥综合效益”，一个则强调水电必须“适度开发”；一个认为水电开发必须“促进经济社会可持续发展”，一个则要求水电开发先要“确保底线”。
追问难言之隐
让人感到有点难以理解的是，作为联合发文之一的一级国家部委，环保部对自己大力推崇的开发水电的“十六字方针”原则性规定，居然一点都不敢在《办法》中有所反映，而非要随后再单独发一个内部通知。这种部级政府机关不得不“言不由衷”的原因,到底何在呢？我们觉得最大的可能性是，环保部的理由糊弄一般人还可以，但要拿到正式的场合的时候，就摆不上台面了。所以，他们绝不敢在与国家发改委的联合发文中，强调和表达自己的真实意图。尤其是其中关于“生态优先”的提法，这与党中央的“生态文明”的要求，存在着明显的差异。
环保部对自己《通知》中“生态优先”的解释是，因为“《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要‘在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电’”，所以，“积极发展水电要在“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则指导下，全面落实水电开发的生态环境保护要求。”。这种解释方式的最大问题，是环保官员从思想上已经把发展水电与生态保护和移民安置完全对立起来了。他们认为，发展水电与生态保护和移民安置之间是矛盾和对立的两件事。所以，按照“十二五”纲要的要求，他们认为，如果你不能满足做好生态保护和移民安置的前提，就不能去发展水电。在这里国家要求的“积极”发展，对他们来说，基本上是毫无意义的。积极不积极发展都只是在前提，满足之后的小问题。然而，我们水电工作者对“十二五”规划的理解，则是把积极发展水电看成是实现保护生态和安置移民的一种方式和机遇。这两种理解的差别是非常巨大的。如果用系统论的逻辑关系来表述，我们认为水电和生态之间应该是“与”的相辅相成的关系，而环保官员认为水电和生态之间一定是“或”的对立、排斥关系。
如何理解水电与生态之间的关系？
关于水电与生态关系的这两种理解，哪一种更科学、合理一些呢？按照一般的原则，环保部是一级国家的政府部门，当然我们科技人员应该听它的。可是，环保部在与国家发改委联合发布的《办法》中，似乎又否认了自己。我们不难看出来：《办法》中要求积极发展水电的“全面协调”；“统筹兼顾”；“发挥综合效益”以及“促进经济社会可持续发展”等等的一系列原则性要求，都只能是建立在认为水电发展与生态保护之间具有相辅相成的关系前提之上的。也就是说《办法》中的水电发展与生态保护之间，不仅不应该是矛盾、对立的，而且，发展水电还是实现生态保护的重要举措之一。《办法》的这种态度，可以说是代表了我国政府的态度（因为环保部也是联合发文的部门之一）。那么中国政府为什么会采取这样一种态度呢？因为这是国际社会的一致要求。
我们知道联合国的千年计划中，明确要求发展中国家积极发展水电，原因是发展水电能减少温室气体排放和扶贫。众所周知，过量的温室气体的排放是当前人类面临的最大生态难题，所以，我们不难发现；联合国要求积极发展水电的目的，恰恰就是为了实现保护生态和扶贫的目标。这可能也是我国的“《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要‘在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电’”的最根本原因。
了解中国水电的人一定还记得，在“十一五”期间，我国对水电发展的描述曾经是“在保护生态的基础上有序开发水电”。这种表述的确是一种能够让人产生“水电开发”与“保护生态”是相矛盾、相对立的误解。人们似乎也可以理解为，如果没有保护生态的基础，就不能够去开发水电。为此，我们也付出了一些（例如叫停按照“十一五”规划正常开工建设的金沙江水电）的惨痛教训。为了避免这种误解水电的问题重现，我们国家在“十二五”规划纲要中，明确地把对水电的描述，改成了目前的“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”。一般来说，根据这种措辞修改的历史，我们已经不应该再产生“水电开发”与“保护生态”是相矛盾、相对立的误解了。
记得曾经有不少媒体的记者，反复推敲过这种表述上的变化。比较合理的解释是认为“积极发展水电”是“十二五”的核心要求，而“做好生态保护和移民安置”的工作，是我们首先要保障的前提。特别是新加入的“移民安置”的表述，更能明确的说明，水电与生态和移民之间的逻辑关系，只能是“与”而不可能是“或”。因为，如果你不去开发水电的话，根本就没有“移民安置”工作可言。
综上所述，我们不难发现：从语言逻辑关系上分析，环保部把“十二五”规划中的叙述，理解成生态保护“或”发展水电是完全错误的。除此之外，环保官员把“水电开发”和“保护生态”视为对立的思想根源，还在于他们搞不清楚生态的含义有广义和狭义的区别。
广义的大生态与侠义的小生态
生态学是一门近代发展起来的新学科。目前，社会各界对生态的理解还不够十分的统一。生态这个词，既可以用来表示广义的大生态，也可以表示狭义的小生态。广义的大生态保罗万象，而侠义的小生态则可以是单指对某一种类植物或动物的影响和作用。著名的生态学奠基人，美国哲学家罗尔斯顿曾指出：“每一个有机体都不得不反抗其环境，而文化又强化了这种对抗。生活于文化中的人实现了对自然的统治。我们重新改变了地球，使之变成城市。但这个过程包含着某种辩证的真理：正题是自然，反题是文化，合题是生存于自然中的文化；这两者构成了一个家园，一个住所。（“生态学”的希腊语词根oikos的含义就是住所）。”
这就是广义的生态定义，是必须要包括人在内的社会生态。提倡这样广义的生态优先，当然没有问题的。但是，狭义的“生态”则常常是不考虑人的存在的某种局部生态。例如，河流生态，土地生态，甚至是我们在水电开发过程中某一条鱼、某一种草的生态问题。这样的侠义生态问题往往就不能谈什么优先，因为在很多情况下，众多的侠义小生态之间本身就是相矛盾的，无论你强调某一种生态的优先，都可能会造成对另外一种生态的不公平，甚至是破坏。然而，对狭义的小生态的排序，我们也并不是没有解决的办法，这就是我们的科学发展观中所提倡的“以人为本”的原则。
综上所述，我们不难发现提倡“生态优先”不是不可以，而是必须要强调只有广义的大生态才可能优先，否则，其他任何侠义的生态优先，必须要遵循以人为本的原则排序。为了避免“生态优先”提法的不严谨引起的歧义和混乱，我们已经有了一种更科学的“生态优先”表述的方式，那就是“生态文明”。可以说“生态文明”的实质，就是以人为本的“生态优先”。
生态优先不能取代生态文明
如果我们把生态优先的理念应用到了狭义的领域，就难免会与我们以人为本的科学发展观产生矛盾。对于我们国家水电开发的“在做好生态保护和移民利益的前提下积极发展水电”原则规定的理解，就存在着这里的“生态”是指广义还是狭义的生态的问题。如果我们认为侠义的小生态也应该是水电开发的前提，那么，显然任何一条鱼、一棵草的生态问题都可以成为制约水电开发的理由。
然而，根据联合国和我国政府提倡要积极发展水电的“保护生态”和“扶贫”的初衷来看，国家水电政策中提到的生态保护前提，应该是指广义的大生态，而不可能是局限在某种狭义的小生态。对于大生态而言，防洪、供水和发电（替代化石能源减排）等目标，也都是它最重要的基本内容。所以，我们国家才强调必须要“在做好生态保护和移民利益的前提下”积极发展水电的原则。
一旦当我们把水电站的防洪、供水、清洁能源发电这些最重要的生态目标与生态保护割裂、对立起来的时候，一定是在特指某种狭义的小生态。而这种小生态，与人类社会的防洪、供水、替代化石能源等大生态问题相比，是不可能优先考虑的。在实际当中，我们也不难体会到这种大生态优先原则的合理性。例如，我国的三峡水电站的上马建设，曾经产生了巨大的争议。环境评价之后，我们的三峡工程的“生态影响有利有弊、利大于弊”的结论，一定是把它的防洪、供水、发电等生态作用都考虑进去之后，才能得出来的。否则，如果按照单独某种侠义的小生态也要优先来衡量，三峡工程绝对要算是一个违背了“在做好生态保护和移民利益的前提下”发展水电的典型。
统筹考虑与统筹兼顾
环保部对于的“统筹考虑”的解释是“坚持统筹考虑，就是要统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹考虑干支流、上下游的水电开发与生态保护问题，统筹考虑单个电站的环境影响和流域水电开发的累积影响。”
这种统筹考虑的要求与《办法》中的统筹兼顾的表述是不是没有区别呢？不是的。因为国家发改委（包括联合国）之所以要提出的“积极发展水电”的号召，恰恰就是环保部所要求“统筹考虑”的之后结果。所以，他们对每座具体的水电建设的要求是做到“统筹兼顾”。而从思想上对水电是否应该发展，还存在着疑虑的环保部，则还谈不上“统筹兼顾”。在他们看来，每一个水电站在建设之前，都必须要先“统筹考虑”一下，他们所担心的这些问题。因此，很显然“统筹考虑”与“统筹兼顾”的根本差别，在于是否承认联合国和我国政府已经提出的“积极发展水电”的政策的合理性和合法性。
水电的适度开发与积极发展
关于水电“适度开发”的要求，其实非常合理。迄今为止，全世界所有国家的水电开发没有一个不是适度开发的。我国的水电开发也早就有了技术可开发和经济可开发的规划目标。不过令人遗憾的是，我们的这种适度开发水电的目标始终难以实现。
截止到2011年底，我国水电的开发利用程度也只有“适度开发”水平的27%，大约只相当于发达国家平均水平的三分之一。我国的水能资源总量大约相当于每年30多亿吨煤炭，其中可以适度开发利用的约13亿吨左右。到目前为止，我们只开发应用了3亿多吨。也就是说，我国每年还有近10亿吨煤炭的水能资源被浪费掉。
早在上个世纪80年代，新中国水电的创始人李锐曾总结介绍说，当时世界上有175个国家，其中水电比重曾达到过90%以上的国家有32个，水电比重曾占到过50%以上的国家，共有111个（因为水能资源毕竟是有限的，所以，这些国家随后其它能源的比重都已经逐步增加）。这说明，绝大多说国家都是优先开发利用水电。
然而，尽管我们国家的水能资源总量世界第一，但是，我国的水电开发却严重的滞后，比重一直也没有达到过30%。如果我们真的能像欧洲的一些发达国家（如法国、挪威等）那样，真的做到优先、大力开发水电，我国的水能资源得到充分的开发利用的话，那么我国今天的水电清洁能源发电量，仍然可以满足我国绝大部分的电力需求。我国现在的水电装机还应该能够超过火电，成为我国电力能源的绝对主力。如果那样的话，不仅我国当前的二氧化碳排放总量，还不会成为世界第一，我国的人均碳排放也不会超过世界的平均值。而且，还有人算过一笔帐，与欧美发达国家优先利用可再生的清洁能源的发展结果相比，我国自第一座水电站开发建设的百年以来，流失掉的水能清洁能源总量，已经超过了我国有史以来开采出的全部煤炭。
正是因为我国水电开发的严重滞后，我国的经济腾飞消耗了与我们的经济发展水平不相适应的化石能源，也遭受到了与我们的经济发展水平不相适应的国际压力。也正是因为我国水能利用的滞后，目前我国已经成为全球减排温室气体问题的重要焦点。为此，我国政府已经做出国际承诺，要在2020年把非化石能源的比重提高到15%。为达到这一目标，我们已经不得不把我国规划“十二五”水电项目的开工量，比“十一五”提高了两倍多。而且还把“十一五”期间引起了社会对水电开发严重误解的“有序开发水电”的提法，明确地在“十二五”规划中改成了“积极发展水电”。
实事求是的说，环保部的某些官员对我国“十二五”规划出现的这种变化，似乎是不大认同的。在环保部的《通知》中，除了为说明“生态优先”理由的时候，所引用的内容实在绕不开“积极发展水电”的表述之外，环保官员对国家积极发展水电的政策，一直是闭口不谈的。光闭口不谈，似乎还不解恨，他们还要拿出“适度开发”的废话，与你进行周旋。我们这里之所以要说“适度开发”水电是一句废话，是因为对于世界上任何一个国家而言，你想不适度的（过度）开发水电绝对都是徒劳的。如果有人不同意我说的这种话，就请他给我们找出来一个不适度（过度）的开发了水电的例子，怎么样？因此，你们不是已经在“十二五”规划中把“有序开发水电”改成了积极发展水电了吗？我既然不便公开的否定你，那我就来一个“声东击西”的策略。你不让我再说有序开发，我就改成“适度开发”，反正就是不能赞同你们的积极发展水电的说法。
我们再看看环保官员所解释的“坚持适度开发，就是要把握好流域水电开发的强度、尺度和速度”。谁都不难发现，这种解释也完全可以用在“积极发展水电”的政策上。我们国家为什么要强调积极发展水电？当然是在吸取我国过去的教训的基础上，要求我们今后要“把握好流域水电开发的强度、尺度和速度”。显然，我们环保官员故意强调适度开发，就是要表达一种对积极发展水电政策的不认同。至于环保官员所强调的“要为重要保护物种保留充足和必要的栖息环境”的理由，也同样可以作为积极发展水电的论据。因为，我们知道地球的气候变化是迄今为止对全球物种的最大威胁。根据全球主流科学家的预测，如果我们不能改变大量消耗化石能源的现状，加速发展水电等清洁能源利用，那么若干年之后全球将有一半的物种频临灭绝。因此，也正是因为要为“保护物种保留充足和必要的栖息环境”，所以，我们才需要积极发展水电。
“确保底线”的提法，值得探讨
关于“禁止开发法律法规明确保护的区域”水电的说法，我们都非常赞同。但这到底是不是属于要确保的“底线”却有待于商榷。例如，我国溪洛渡水电站的开发建设，就没有确保这个底线，而是调整了划定的不够科学保护区的范围。随着社会的发展和人类文明的进步，这种调整今后肯定还会不断的出现。所以，确保底线的提法并不科学。
关于“确保公众的知情权、参与权、获益权”的底线的提法，也有些问题。在“确保公众的知情权、参与权、获益权”的问题上，我们必须承认我们国家的制度设计上就存在着天然的缺陷。而非常善于应用舆论武器的国外极端环保组织，又特别喜欢利用“确保公众的知情权、参与权、获益权”的理由，来达到他们的某种目的。搁置怒江水电、叫停金沙江水电等事件，都是几个由国外资金操纵的极端环保组织，用谎言蒙蔽公众的炒作，取代了“公众的知情权、参与权、获益权”的教训。最近，在国家发改委发布的《办法》中已经对此做出了更明确规定，其目的就要避免这种教训的重演。
根据我国当前的现实，在公众参与问题上我们所面临的最主要问题，不仅是“知情权、参与权、获益权”能不能得到保障的问题，而更重要的问题，则是如何避免让一小撮极端环保组织，用他们的“知情权、参与权、获益权”取代了公众的“知情权、参与权、获益权”的更严肃的问题。
关于“坚持流域生态系统健康的底线”的说法，也有些不大符合实际。我们强调“维护河流生态系统功能的基本完整和稳定”是没有问题的，但是，能否实现“坚持流域生态系统健康的底线”却往往不是水电开发所能解决的问题。众所周知，北京的永定河干涸了很多年了，明显已经突破了河流健康的底线。但是你就是没有建设密云水电站（或者把它拆掉了），这个底线还是要突破的。
此外，我国2010年的西南大旱，导致当地很多河流干涸，湖泊见底的原因，非但不是水电开发过度的原因，反而是当地的水电开发和水资源开发严重不足的结果。根据当时的报道，西南地区（以云南为例）不足7%的水资源存储能力，迫使我们不得不把93%的水资源都在汛期当作洪水的威胁排到了海里。这样一旦遇到了连续不下雨的天气，我们能不遭遇干旱吗？所以，事实证明，对于我们当前的现状而言“维护河流生态系统功能的基本完整和稳定”的方式，同样离不开“积极发展水电”。
建议用生态文明取代生态优先
综上所述，我们认为环保部的《通知》中关于水电开发的十六字方针，最好能改为“生态文明、统筹兼顾、积极开发、持续发展”。这样不仅能和国家发改委的《办法》要求统一起来，也真正符合《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”的原则和精神。
当然，如果环保官员不能从思想上改变对水电开发的歧视和偏见，他们是不可能接受这一建议的。连联合国的号召和国家发改委的文件他们都要想办法阳奉阴违的对抗，何况我们普通科技人员的意见？然而，尽管如此，我们还是要提，要让大家都看看，环保官员的《通知》里有什么硬伤。让大家对今后水电项目环评审批中，可能所存在的政策风险，有足够的警觉。也希望国家有关部门能对此引起足够的重视，采取措施，避免以往叫停金沙江等一类给国家发展造成巨大社会、经济和生态环境损失的环境悲剧，不断重演。
参考资料：《“生态优先”的理念不宜提倡》
附：环保部文件《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》
各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，辽河保护区管理局：
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要“在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”，突出强调了做好生态保护工作对于水电可持续发展的极端重要性，是我国今后一段时期做好水电开发生态环境保护工作的重要指导性文件。为切实做好水电开发的生态环境保护工作，实现水电开发与生态环境保护全面、协调、可持续发展，就进一步加强水电建设环境保护工作通知如下：
一、全面落实水电开发的生态环境保护要求
积极发展水电要在“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的原则指导下，全面落实水电开发的生态环境保护要求。
坚持生态优先，就是要在决策过程中牢固树立生态优化开发的理念，在制定开发规划时同步开展规划环境影响评价，在执行过程中切实落实生态保护措施。
坚持统筹考虑，就是要统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹考虑干支流、上下游的水电开发与生态保护问题，统筹考虑单个电站的环境影响和流域水电开发的累积影响。
坚持适度开发，就是要把握好流域水电开发的强度、尺度和速度，要为重要保护物种保留充足和必要的栖息环境。
坚持确保底线，就是要坚持法律政策的底线，禁止开发法律法规明确保护的区域；坚持公众环境权益的底线，确保公众的知情权、参与权、获益权；坚持流域生态系统健康的底线，维护河流生态系统功能的基本完整和稳定。
二、做好流域水电开发的规划环境影响评价工作
要结合全国主体功能区规划和生态功能区划，合理确定水电规划的梯级布局。对环境承载能力较强的地区，可进行重点开发；对条件复杂、环境敏感的河流或河段，要考虑现阶段减缓不利环境影响的技术和能力，慎重开发；对部分生态脆弱地区和重要生态功能区，要根据功能定位，实行限制开发；在自然保护区、风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发水电资源。
流域水电开发规划必须依法开展规划的环境影响评价，并作为流域水电开发规划决策的依据；已经批准的水电开发规划在修订或开发规模、布局、方式、时序等方面进行重大调整的，应当重新进行环境影响评价。对已实施的有重大环境影响的水电规划，应组织开展环境影响跟踪评价；对水电开发历史较早，未开展水电开发规划环境影响评价的流域，应及时组织开展流域水电开发的环境影响回顾性评价研究。
要发挥规划环境影响评价对流域水电开发的指导作用，强化规划环境影响评价与项目环境影响评价的联动。受理、审批水电项目“三通一平”工程和水电建设项目环境影响评价文件必须有发展改革部门同意水电建设项目开展前期工作的意见、流域水电开发规划环境影响评价的审查意见或流域水电开发环境影响回顾性评价研究成果支持。
三、完善水电建设项目的环境影响评价管理
要规范水电项目“三通一平”工程环境影响评价工作。水电项目筹建及准备期相关工程应作为一个整体项目纳入“三通一平”工程开展环境影响评价。水生生态保护的相关措施应列为水电项目筹建及准备期工作内容；围堰工程（包括分期围堰）和河床内导流工程作为主体工程内容，不纳入“三通一平”工程范围。在水电建设项目环境影响评价中要有“三通一平”工程环境影响回顾性评价内容。
水电建设项目环境影响评价要重点论证和落实生态流量、水温恢复、鱼类保护、陆生珍稀动植物保护等措施，明确流域生态保护对策措施的设计、建设、运行以及生态调度工作要求。要重视并做好移民安置的环境保护措施，落实项目业主和地方政府的相关责任。要维护群众环境权益，完善信息公开和公众参与机制。要加强小水电资源开发环境影响评价工作，防止不合理开发活动造成生态破坏，切实保护和改善生态环境。
四、加强水电项目建设的全过程监管
要严格执行环境保护“三同时”制度，强化环境保护“三同时”的监督检查，督促水电建设项目在设计和施工过程中严格落实环境保护措施和投资。要监督项目业主同步开展环境保护总体设计、招标设计、技术施工设计并进行专项审查，加强对环境保护设计成果的管理；督促项目业主制定环境监理计划，开展“三通一平”工程和主体工程环境监理。要将环境监理报告作为批准试运行和环境保护验收的重要依据。
严把试运行和环境保护验收关。要开展“三通一平”工程环境保护验收，水库下闸蓄水前应完成蓄水阶段环境保护验收，工程竣工后必须按规定程序申请竣工环境保护验收。对主要环境保护措施未落实的水电项目，禁止投入试运行；在各项环境保护措施得到有效落实并通过验收后，项目方能正式投入运行。对环境影响较大的水电建设项目运行3至5年应组织开展环境影响后评价。
五、深入开展水电开发环境管理的制度建设和基础研究
要完善水电开发环境影响评价工作长效机制，加快制定水电开发环境管理的政策法规和技术标准体系，研究和建立“绿色水电”指标体系和认证制度。推进流域性的水电开发生态环境保护机构和环境管理制度建设，组织有关单位开展流域生态基础调查和长期跟踪监测，逐步构建流域生态监测体系和流域生态环境数据库。
要开展流域水电开发环境保护关键技术研究，积极开展“干流和支流开发与保护”生态补偿试点。进一步开展高寒地区生态影响和恢复措施、珍稀特有鱼类人工驯养繁殖、导鱼过鱼设施、河流与水库生境修复等研究。建立健全流域水电开发环境保护统筹机制，优化梯级电站生态调度。
各级环境保护部门要高度重视并切实解决制约水电健康发展的突出环境问题，加强水电开发的环境影响评价管理，强化水电项目建设的全过程监管，加大环境违法行为的查处力度，确保水电建设环境保护的各项要求落实到位，促进水电开发的健康可持续发展。
二○一二年一月六日
