三门峡大坝争议再起：黄河流域治理困局
2011/7/12 7:15:12 新闻来源：
2011年7月11日 来源：21世纪经济报道
顺着黄河从三门峡市往东北走约15公里就是三门峡水利枢纽，这是新中国第一个大型水利工程。在被风雨侵蚀了半个世纪的大坝上，发电孔上方刷着的“黄河安澜”字迹已经难以辨认，隐约可见泄洪孔上方的四个大字——“国泰民安”。
上世纪五十年代，人们对1938年黄河花园口决堤后的惨状记忆犹新。1952年，毛泽东第一次出京视察就是从徐州沿黄河而上，经开封、郑州、新乡等地，沿途考察黄河。离开开封时，毛泽东留下一句话——“要把黄河的事情办好”，这成为后来治理黄河的号召，三门峡水利枢纽工程就在这个背景下被提上议事日程。
然而，当1955年中央通过黄河规划和修建三门峡水利枢纽的决定之后，围绕三门峡水利枢纽的争论就一直没有停息过。
当时的争论主要是在相关专家之间，他们的分歧集中在拦沙还是排沙的问题上，这也是水利思想之争。后人回忆这段历史时，都把目光放在专家之争上，而忽略了当时的地方利益之争。由于修建三门峡水库要淹没陕西省大片良田和土地，移民任务最为繁重，陕西省方面从一开始就反对，但是在“全国一盘棋”的思想引导下，最终不得不“舍小家顾大家”。
三门峡水库从1960年开始拦沙蓄水不到2年时间，库区泥沙淤积就已经相当严重，而且渭河的淤积也开始迅速向上游发展，直接威胁到西安的安全。由此，三门峡水利枢纽经过两次改建，多次调整运用方式，从拦沙蓄水改为蓄清排浑，水库水位也不断降低。但是，2003年渭南一场大洪灾又点燃了这个争议话题，三门峡水利枢纽的运用方式乃至去留问题被重新摆上桌面。
这一次争议的主角除了被认为受害最大的陕西省和受益较大的河南省之外，还涉及到山西省、山东省和黄河水利委员会，而一个被认为因大坝而兴的城市——三门峡，从它产生的那一刻起，与大坝一起，就再也没有能够摆脱被追问的命运。这些主角也成为了当下黄河治理困局中博弈各方的典型代表。
今天，2003年的这场争议已从公开的舆论中消失，而考虑到各方的利益之争并未解决，围绕这个大型水利工程的争论只是暂时被搁置，但从来没消失。随着陕西“渭河图治”的规划启动，包括黄河水权分配在内的黄河治理中的敏感问题，已是一触即发。
1. 黄河变清成泡影
1960年三门峡水利枢纽开始蓄水，拦沙蓄水不到2年时间，库区就快淤满了。从三门峡大坝一直到潼关渭河河口的河床被抬高了，潼关高程上升6米，这对渭河以及关中地区带来致命的影响。
三门峡大坝争议再起：一个城市与黄河流域治理的困局
渭河是一条多泥沙河流，每年输送到黄河的泥沙量占到黄河含沙量的近1/3。渭河的最大支流泾河含沙量是世界之冠，陕西省水利厅东庄水库办公室主任、陕西省水利建设管理局局长雷春荣告诉记者，泾河“平均每方水含沙量146公斤”。
渭河泥沙不能及时排到黄河中，就在河床上不断淤积，从渭南一直淤到西安、咸阳。而1958年在三门峡工程施工现场召开的会议上，周恩来总理明确表示，三门峡工程应该以“确保西安，确保下游”为原则。
对于三门峡水库蓄水可能导致渭河淤积的状况，修建时并非没有考虑过。1958年6月水利电力部党组在关于黄河规划和三门峡工程问题的报告中曾提到人们的疑问，“三门峡水库是否会很快淤死？……三门峡的淤积是否会引起渭河的严重淤积？渭河的淤积是否会造成严重的回水影响？”但是，当时对这些问题的考虑过于乐观，尤其是对水土保持考虑的过于乐观。
中国工程院院士、长安大学教授李佩成告诉记者，新中国成立之后，全国上下沉浸在胜利的喜悦中，人们在对待水利工程时也怀着这种情绪。而1957年的大跃进更让这种情绪空前高涨，在上述水利部的报告中提到，“去冬以来的大跃进形势，特别是社会主义建设总路线的提出……解决了水土保持的速度问题。”
1957年6月水利部组织的70名专家讨论会上，就在“拦沙”与“排沙”之间出现分歧，但最终，主张“拦沙”的声音压倒了少数主张“排沙”的声音。
但短时间内出现的严重淤积情况，使得打算通过拦沙蓄水使黄河变清的希望变成泡影。潼关高程抬高，在渭河河口形成“拦门沙”，使得渭河淤积迅速向上游延伸，直接威胁到西安、咸阳工业基地。1962年3月，国务院决定将三门峡水库的运用方式由“蓄水拦沙”改为低水位“滞洪排沙”，水位由一度最高的332米降到防凌蓄水最高水位不超过326米。
由于淤积导致的库容损失，原设计的防洪效益和兴利效益都受到影响。库区的淤积导致主槽行洪能力削弱，滩地淤高，洪水位也抬高了。而由于不能蓄水发电，原计划的三门峡水电站设置被撤销，计划灌溉面积6500亩和维持下游航运水深不小于1米等效益也无法全部实现。
然而，由于原设计的12个深孔泄流能力不足，三门峡水库运用方式的调整并未有效遏制淤积加剧的势头，工程改建被提上议事日程。
2. 陕西的心病
就在国务院作出调整三门峡水库运用方式决定之后的一个月，一直对三门峡水库有意见的陕西省，在当年全国二届人大三次会议上提交一份提案，要求三门峡工程增建泄洪排沙设施，减轻库区淤积。
到了1964年，渭河淤积情况更加严重，渭河淤积影响已经到了距西安30多公里的耿镇附近。陕西省的意见很大，反映到毛泽东那里之后，毛泽东表示，不行就炸掉大坝。
12月份，国务院在北京召开治黄会议，讨论三门峡工程改建问题。这次会议气氛很活跃，各种治黄思想大交流、大论争，希望保持现状不同意改建的“不动派”，主张炸坝的“炸坝派”，主张以拦为主辅之以排的“拦泥派”，以及主张干支流引洪放淤，以积极态度吃掉黄河水和泥沙的“放淤派”，四派争论激烈，而争论主要在“拦泥派”和“放淤派”之间。
在听取各方意见，尤其是“拦泥派”和“放淤派”的意见之后，周恩来认为，泥沙淤积“是燃眉之急，不能等”。他提出三门峡水利枢纽工程应立即改建，“要下决心，要开始动工，不然泥沙问题更不好解决。”
最终确定了“两洞四管”的改建方案，在左岸山西一侧增建两条泄流排沙隧洞，改建坝身四条发电引水钢管为泄流排沙钢管。1965年1月，国家计委、水利电力部批准这一方案，并责成施工单位立即施工，直到1968年8月改建工程才全部完工。
这次改建使得三门峡大坝的泄洪能力增大了一倍，坝前水位315米时，下泄流量由原来的3080m3/s提高到6102m3/s。水库排沙比由原来的55%增加到80.5%。这虽然对减轻库区淤积起到一定效果，但是不能从根本上解决问题，潼关淤积仍在增加，一旦发生特大洪水，将造成渭河较严重的淤积，从而影响西安。
改建完成之后的第二年，河南、陕西、山西、山东在三门峡召开四省治黄会议讨论第二次改建问题和黄河近期治理问题。决定在“确保下游，确保西安”的前提下，合理防洪排沙，并进行低水头径流发电。此后耗时四年，第二次改建打开8个原来被堵死的导流底孔，将5个发电进水口降低了13米。这次改建将315米水位的泄流能力由6102m3/s提高到9311m3/s，潼关高程下降了1.8米左右，库区淤积得到控制。
第二次改建之后，三门峡库区的严重淤积大大缓和，水库的运用方式也由“滞洪排沙”改为“蓄清排浑”。三门峡水利枢纽终于可以在继续承担防洪、防凌功能之外，进行低水头径流发电，并进行少量蓄水春灌。
1984年三门峡水利枢纽泄流工程二期改建会议召开，1990年打开9、10号导流底孔，1999年、2000年分别打开11、12号底孔，至此12个导流底孔全部打开。直至2006年，三门峡大坝蓄水运用46年后，二期改建工程才完成，断断续续进行了41年的改建工作总算画下句号。
经过改建和改变运用方式之后，三门峡水利枢纽发挥的作用，已经和当初设计的相去甚远，被称为“一个接近失败的工程”就这样继续存活下来。两次改建仍未彻底改变三门峡库区淤积情况，尤其是潼关高程居高不下，导致渭河下游小水大灾不断，这成为陕西的一块心病。
3. 因坝而兴的城市？
2003年渭河下游的渭南地区发生大洪灾，陕西省提出要求三门峡水利枢纽实现全年空库敞泄运行。这得到中国科学院院士、中国工程院院士张光斗和中国工程院院士、原水利部部长钱正英的支持，他们呼吁三门峡水库放弃发电、停止蓄水。
然而，这种呼声最后还是沉寂下去，三门峡水库依然波澜不惊。
记者接触的多位陕西省官员和专家都认为，由于三门峡水库关系到三门峡市的命运，其中又牵涉到很多历史问题，要彻底改变三门峡水库的现状都是不可能的。
三门峡市这座被称为“黄河上漂来的城市”，自从诞生那一刻起命运就与这座大坝紧紧相连。1957年3月26日，三门峡大坝开工之前的18天，国务院批准设立地级的三门峡市。本着“服务水利枢纽工程建设”的方针，三门峡市开始发展地方工农业，开展市政建设。
三门峡建市时，张建民还只是个不到十岁的孩子，他只记得市区所在地当时大部分是农田、荒地。这个退休的铁路职工对如今三门峡市的繁华景象颇为感慨，虽然和西安、郑州等大城市不能比，但是在小城市中发展的很好，尤其是有三门峡水库周边的美丽风景和良好的微气候，这个城市特别适合居住。
不过，在一些三门峡市民眼里，说这座城市是因三门峡水库而兴并不准确，因为这座城市是在陕县老县城的一半骨架上生长起来的，至今它的扩张仍然主要是在陕县的地盘上进行的。
三门峡大坝建成蓄水之后，陕县老县城一半沉入水中，不过在三门峡市湖滨区陕州风景区，仍保留着陕县老县城的诸多遗迹。从陕州故城东城门所在地往黄河边走，能看到一座明代的陕州故城石牌坊，在其左手边是始建于唐代的宝轮寺塔，而最具标志性的则是钟鼓楼和甘棠苑。陕州风景区里正在建设三门峡市唯一一座五星级酒店，而东门外就是三门峡经济开发区，这里有三门峡曾经的第一高楼。
在陕县老县城骨架上发展起来的三门峡市，其血肉仍与三门峡大坝相连。原来在三门峡铝厂工作的龚树英告诉记者，三门峡建市之初，工业布局围绕中国水利水电第十一工程局展开，它承建了三门峡水利枢纽工程，当时总部就驻在三门峡。
“水库建成后，一批工业落地三门峡，中央的、省上的都有，都是国家安排的，甚至还有一些沿海的工业迁到这里。”随着工程、产业而迁来的是一大批像龚树英一家的移民。龚树英家本来在漯河，1958年父亲退伍转业之后，被分配在陕县一家国营企业，最终定居三门峡。这样一批工业产业和移民在陕县老县城的基础上发展成为一座新兴的城市，从这个角度看，三门峡市似乎真的离不开三门峡大坝。
但三门峡市的官员并不认同这种说法。
“没有三门峡水库，对三门峡市影响不大。”河南省政协委员、三门峡市人大常委会副主任、三门峡市科协主席马仰峡认为，黄河不是三门峡市的利益所在，反而是一种负担，需要治理。
让马仰峡恼火的是，上游不在自己身上找问题，而是经常指责三门峡，认为三门峡市是靠黄河发展。“这是只考虑地方利益、部门利益，不是从全国一盘棋角度考虑。现在发生问题后很多政府部门不是想办法解决问题，而是转嫁问题。”
而上游指责三门峡市的时候，经常从工业用水、城市生活用水、灌溉等依靠三门峡水利枢纽这些方面举例。“没了三门峡水库，三门峡市几十万人生存都是问题。”一位陕西省水利系统的官员这样认为。
“即使降低三门峡大坝水位或者炸掉大坝，对三门峡市的水源供应影响不大。”马仰峡告诉记者，三门峡的饮用水、工业、农业用水都不是直接从黄河取的。黄河水泥沙多、污染重，现在三门峡城市生活用水是从灵宝市卫家磨水库引来的山泉水；工业生产也大部分是引水，而不是从黄河取水；农业灌溉大多不直接从黄河引，而是打井取地下水。
4. 背对黄河的发展
最近三门峡的发展也是在选择背对黄河的方向。
在三门峡建市之初，陕县曾与之短暂合并，陕县建制恢复之后，县委、县政府仍在三门峡市内，后来才搬到现在的县政府所在地大营镇。在三门峡土生土长的张建民告诉记者，陕县政府搬出去之后，原来的一些机关、单位有的还留在三门峡市区，上面还挂着陕县的牌子。这给人造成一种错觉，虽然仍在三门峡市区，但周遭以陕县命名的各种建筑及路标让人以为出了市区到了陕县。
尽管滨湖地区是三门峡市比较繁华的市区，但现在三门峡的发展则是向西南方向，背离黄河而发展。三门峡市规划的新区建设不再像经济开发区那样靠近黄河，新的高铁站三门峡南站就建在规划中的新区里，这里暂时还是陕县的辖区。
关于三门峡市政府希望搬迁的说法被很多人证实，三门峡市政府一位工作人员也告诉记者，政府打算搬迁到西南方向灵宝市的大王镇。三门峡市区北面、西北面被三门峡库区包围，市区处于丘陵地带，发展空间有限。为市区西扩做准备，一批工业企业已经搬到西边。三门峡河南中原黄金机械厂的赵女士告诉记者，三门峡车管所已经搬到三门峡西站，现在厂里也在考虑往西站附近搬迁。
这个人口至今只有40万的城市，希望通过向西南发展扩展城市的发展空间，同时打算把灵宝市变为自己的一个区，从而扩充市区人口，并增强经济实力。中国建设银行三门峡分行公司业务部客户经理宋艳丽告诉记者，灵宝那边资源很丰富，也有很好的工业基础，这位灵宝人认为这些可能对三门峡市有较大的吸引力。
20世纪60年代中后期，三门峡市成为国家“小三线”建设的重点，先后建成一批大中型骨干企业，使三门峡形成以煤炭、冶金、纺织、机械、电力为主支柱行业的工业格局，这对三门峡市经济发展乃至城市的发展产生了深远影响。
然而，随着社会发展，这些传统的产业大都开始衰落。三门峡市发改委能源局王伟科长告诉记者，三门峡市的发展主要靠能源，但是三门峡的能源业在走下坡路，传统的“黄黑白”发展模式无法继续，“黄黑白”是指灵宝市的黄金、义马的煤炭和陕县的铝矾土资源。
现在，三门峡的煤炭资源即将枯竭，曾经发展起来的一批小火电厂纷纷关闭。而由于周边河流水位下降、断流小水电也都关停了，只剩大唐这样的大型电厂为保民生而支撑着。
至于三门峡大坝的发电效益，马仰峡告诉记者，三门峡大坝低水位运行，年发电量只有12亿~14亿千瓦时，在三门峡市的电力行业中分量很轻，这只相当于大唐三门峡发电厂半个季度的发电量，王伟也向记者证实了这一点。
随着为服务三门峡工程而布局的工业以及“小三线”建设布局的一大批工业产业的没落，这座城市与三门峡水利枢纽的联系在不断弱化。
无论从三门峡市的水利发展、工业发展还是城市发展等各个方面来看，这座因三门峡大坝而兴的城市无不在努力消除这座大坝带给自己的影响。
在2007年三门峡市的水利“十一五”规划中，可以看到为了摆脱三门峡库区影响，而做的打算。其中提到，三门峡市水利发展存在的突出矛盾和问题，首要的就是“随着经济社会的持续快速发展和三门峡水库降低水位运行，水资源供需矛盾将会更加突出”，“因三门峡水库降低水位运行造成沿黄水利工程设施报废或将面临报废”。
马仰峡多次向记者强调，三门峡市的发展不是依靠黄河，而是依靠地区间的合作交流。三门峡市“十二五”发展的目标任务中提到，三门峡市要“为打造中原经济区重要支撑、区域合作示范城市和豫晋陕黄河金三角区域中心城市奠定坚实基础”。
三门峡市委书记杨树平在接受媒体采访时表示，三门峡市的“三大战略定位”就是建设中原经济区重要支撑、区域合作示范城市、豫晋陕黄河金三角区域中心城市。
5. 谁是最大的受益者？
虽然三门峡市在努力摆脱大坝的影响，但是，因三门峡水库蓄水而产生的巨大人工湖，给这里带来不少发展的机会。
从三门峡市区到大坝，沿路随处可见农家乐的大字招牌和广告，让这段起伏不平的山路多了一份热闹和生机。而三门峡大坝风景区更是依托大坝，成为人工与自然结合的国家3A级旅游风景区。临近暑期，一些中学生三五成群来这里游玩，景区一家商店的老板告诉记者，最近来旅游的人不如平时多。
虽然三门峡市是一座工业城市，但是，“十一五”期间旅游业每年为全市GDP能做出7%以上的贡献，而且尚有潜力可挖。
在三门峡市旅游“十二五”规划中，大坝风景区是重点投资的旅游精品项目，排在28个建设项目之首，“十二五”计划投资15亿元，将这里打造成为5A级风景区。从这里到市区天鹅湖景区，是三门峡市重点打造的旅游“一核四区”中的核心——“三门峡市区旅游极核”，也是沿黄生态文化旅游经济带建设的重点。
天鹅湖景区也是因三门峡水库而产生的，每年冬天这片湿地生态区都会吸引成千上万只白天鹅从西伯利亚飞来栖息越冬。三门峡市因此被称为“天鹅之城”，白天鹅成为这座城市的象征，在其政府网站的LOGO中就有一只飞翔的天鹅。可以想象，一旦三门峡水库全年敞泄运行，或者炸掉大坝，这片天鹅湖将难以留存，这也是反对炸坝和降低水位的人经常拿来反驳的有力例证。
在以黄委会三门峡水利枢纽管理局名义发的《关于三门峡水库运用方式的认识与建议》一文中提到，如果继续降低水位运行，库区多年来形成的生态平衡将被打破，湿地面积大幅减少将会影响天鹅湖。此外，低水位下新增滩地也会被开发成为耕地和居住点，一旦水库投入防洪运用，这些返库群众的生命财产将遭受巨大损失。
除了三门峡大坝周边的三门峡市、平陆县和芮城县，还有一家机构也被认为是因大坝而受益，这就是黄河水利委员会。
三门峡大坝二次改建之后，陆续加装了5台总装机容量25万千瓦的低水头发电机组，上世纪90年代又加装了2台发电机组，总装机容量达到41万千瓦，年发电量12~14亿千瓦时。
发电效益都到哪去了？这不得不提1983年成立的黄河水利委员会三门峡水利枢纽管理局。1996年5月根据水利部建立现代企业制度试点单位要求，三门峡水利枢纽管理局整体改制成立的国有独资公司——三门峡黄河明珠(集团)有限公司，主要负责三门峡和故县两座水利枢纽的管理和运行维护，承担黄河防洪、防凌、灌溉、供水、调水调沙、发电等任务。
每年三门峡发电的收入约为两亿元，这是三门峡水利枢纽局主要的收入来源，这些收益主要归黄委会并用于解决三门峡水利枢纽运行成本。在“以水保电，以电养水”的运用管理模式下，三门峡水利枢纽管理局1989年起尝试汛期发电，突破了汛期不能发电的禁区。
当然，三门峡水利枢纽更大的受益者是下游地区。在三门峡大坝的防洪、防凌保障下，曾经饱受黄河泛滥之灾的下游地区实现了半个世纪的安澜。
6. 流域治理的困局
在陕西方面来看，下游享受了半个世纪的安澜，而且还在不断向黄河索取利益，而陕西省则是三门峡水利枢纽的最大受害者。陕西省一些官员和专家的看法是，小浪底水库建成之后，三门峡水库的防洪作用已经不太重要，而且多年来黄河上下建了很多大坝，这条河已经成为梯级河流，黄河下游的洪水威胁远远不如从前。因此，三门峡水库应停止发电和蓄水，以利于减轻对渭河淤积的影响。而反对者认为，只有当小浪底、三门峡、故县、陆浑四库联合调度时，黄河下游才能达到千年一遇的防洪标准，三门峡水库的重要地位不可动摇。
不过，渭河的淤积导致下游“小水大灾”不断，这一直威胁着华阴、华县等三门峡库区几十万百姓的生命财产安全，也困扰着渭南地区的发展。
由于工业产业不敢在这里投资、布局，渭南市在关中城市群的发展中一直拖后腿。而在西安，虽在关中-天水经济区和建设第三个国际化大都市政策的刺激下这几年快速发展，但渭河水灾无法根除，始终是这个城市发展的潜在威胁。
记者就三门峡大坝的话题致电陕西省水利厅时，一位负责人表示，这一话题不便多说，因为说多了别人会认为陕西方面不顾大局。至于渭河水患问题，陕西省正在通过实行渭河全线综合整治来寻求解决之道。
今年2月，总投资607亿元的渭河陕西段综合整治开始，计划用5年时间治理好渭河。其重点在渭河下游的防治，疏通河道、加固堤防。对于渭河下游二华(华阴市、华县)夹槽地区重点治理，根治十几条南山支流在二华地区入渭不畅、形成悬河网的问题。
同时，为解决渭河泥沙淤积问题，计划在渭河支流泥沙最多的泾河上建设东庄水库，进行调水调沙，冲刷渭河河道，减轻淤积情况。此外，从汉江引水到渭河的“引汉济渭”工程，除向关中地区城镇、工农业供水之外，还将向渭河调水，配合东庄水库进行联合调水调沙。
不过，中国工程院院士、长安大学教授李佩成告诉记者，这样做并不能根治渭河，要真正解决问题最终还是要从三门峡大坝入手。他认为，水利工程具有两面性，对过去的水利建设，特别是重大的工程建设，要根据认识的提高和技术进步，重新研究评价。今年5月份，他在为黄委会培训班所作的一次报告中，建议黄委会不但要从技术上，还要从理论上对三门峡工程重新进行总结。
要彻底解决三门峡大坝面临的尴尬，需上下游各方冷静思考，并坐下来研究如何解决。然而在记者采访中，无论是上游还是下游谈到这个问题都免不了情绪化。马仰峡在接受记者采访时反问道，为什么要再次挑起有关三门峡大坝争议，上游为什么不把自己的事情做好，而整天指责三门峡，为什么不去指责山西。而陕西省一些官员谈到渭河问题，恨不得要炸掉三门峡大坝。
作为流域管理机构，黄委会应该协调解决这个问题。但是，三门峡大坝由于牵涉到黄委会的部分利益，再加上它坐落于河南省郑州市，这一直被沿线省份私下指责为，在对待黄河治理问题中，存在所谓“屁股决定脑袋”的倾向，由其出面协调的效用不得不打上折扣。
问题似乎就此陷入死结。但是，如果说，三门峡大坝建成后的改建和运用方式的调整是对以前错误的水利思想反思，现在它还需要在流域治理思路与策略上的反思。
顺着黄河从三门峡市往东北走约15公里就是三门峡水利枢纽，这是新中国第一个大型水利工程。在被风雨侵蚀了半个世纪的大坝上，发电孔上方刷着的“黄河安澜”字迹已经难以辨认，隐约可见泄洪孔上方的四个大字——“国泰民安”。
上世纪五十年代，人们对1938年黄河花园口决堤后的惨状记忆犹新。1952年，毛泽东第一次出京视察就是从徐州沿黄河而上，经开封、郑州、新乡等地，沿途考察黄河。离开开封时，毛泽东留下一句话——“要把黄河的事情办好”，这成为后来治理黄河的号召，三门峡水利枢纽工程就在这个背景下被提上议事日程。
然而，当1955年中央通过黄河规划和修建三门峡水利枢纽的决定之后，围绕三门峡水利枢纽的争论就一直没有停息过。
当时的争论主要是在相关专家之间，他们的分歧集中在拦沙还是排沙的问题上，这也是水利思想之争。后人回忆这段历史时，都把目光放在专家之争上，而忽略了当时的地方利益之争。由于修建三门峡水库要淹没陕西省大片良田和土地，移民任务最为繁重，陕西省方面从一开始就反对，但是在“全国一盘棋”的思想引导下，最终不得不“舍小家顾大家”。
三门峡水库从1960年开始拦沙蓄水不到2年时间，库区泥沙淤积就已经相当严重，而且渭河的淤积也开始迅速向上游发展，直接威胁到西安的安全。由此，三门峡水利枢纽经过两次改建，多次调整运用方式，从拦沙蓄水改为蓄清排浑，水库水位也不断降低。但是，2003年渭南一场大洪灾又点燃了这个争议话题，三门峡水利枢纽的运用方式乃至去留问题被重新摆上桌面。
这一次争议的主角除了被认为受害最大的陕西省和受益较大的河南省之外，还涉及到山西省、山东省和黄河水利委员会，而一个被认为因大坝而兴的城市——三门峡，从它产生的那一刻起，与大坝一起，就再也没有能够摆脱被追问的命运。这些主角也成为了当下黄河治理困局中博弈各方的典型代表。
今天，2003年的这场争议已从公开的舆论中消失，而考虑到各方的利益之争并未解决，围绕这个大型水利工程的争论只是暂时被搁置，但从来没消失。随着陕西“渭河图治”的规划启动，包括黄河水权分配在内的黄河治理中的敏感问题，已是一触即发。
1. 黄河变清成泡影
1960年三门峡水利枢纽开始蓄水，拦沙蓄水不到2年时间，库区就快淤满了。从三门峡大坝一直到潼关渭河河口的河床被抬高了，潼关高程上升6米，这对渭河以及关中地区带来致命的影响。
三门峡大坝争议再起：一个城市与黄河流域治理的困局
渭河是一条多泥沙河流，每年输送到黄河的泥沙量占到黄河含沙量的近1/3。渭河的最大支流泾河含沙量是世界之冠，陕西省水利厅东庄水库办公室主任、陕西省水利建设管理局局长雷春荣告诉记者，泾河“平均每方水含沙量146公斤”。
渭河泥沙不能及时排到黄河中，就在河床上不断淤积，从渭南一直淤到西安、咸阳。而1958年在三门峡工程施工现场召开的会议上，周恩来总理明确表示，三门峡工程应该以“确保西安，确保下游”为原则。
对于三门峡水库蓄水可能导致渭河淤积的状况，修建时并非没有考虑过。1958年6月水利电力部党组在关于黄河规划和三门峡工程问题的报告中曾提到人们的疑问，“三门峡水库是否会很快淤死？……三门峡的淤积是否会引起渭河的严重淤积？渭河的淤积是否会造成严重的回水影响？”但是，当时对这些问题的考虑过于乐观，尤其是对水土保持考虑的过于乐观。
中国工程院院士、长安大学教授李佩成告诉记者，新中国成立之后，全国上下沉浸在胜利的喜悦中，人们在对待水利工程时也怀着这种情绪。而1957年的大跃进更让这种情绪空前高涨，在上述水利部的报告中提到，“去冬以来的大跃进形势，特别是社会主义建设总路线的提出……解决了水土保持的速度问题。”
1957年6月水利部组织的70名专家讨论会上，就在“拦沙”与“排沙”之间出现分歧，但最终，主张“拦沙”的声音压倒了少数主张“排沙”的声音。
但短时间内出现的严重淤积情况，使得打算通过拦沙蓄水使黄河变清的希望变成泡影。潼关高程抬高，在渭河河口形成“拦门沙”，使得渭河淤积迅速向上游延伸，直接威胁到西安、咸阳工业基地。1962年3月，国务院决定将三门峡水库的运用方式由“蓄水拦沙”改为低水位“滞洪排沙”，水位由一度最高的332米降到防凌蓄水最高水位不超过326米。
由于淤积导致的库容损失，原设计的防洪效益和兴利效益都受到影响。库区的淤积导致主槽行洪能力削弱，滩地淤高，洪水位也抬高了。而由于不能蓄水发电，原计划的三门峡水电站设置被撤销，计划灌溉面积6500亩和维持下游航运水深不小于1米等效益也无法全部实现。
然而，由于原设计的12个深孔泄流能力不足，三门峡水库运用方式的调整并未有效遏制淤积加剧的势头，工程改建被提上议事日程。
2. 陕西的心病
就在国务院作出调整三门峡水库运用方式决定之后的一个月，一直对三门峡水库有意见的陕西省，在当年全国二届人大三次会议上提交一份提案，要求三门峡工程增建泄洪排沙设施，减轻库区淤积。
到了1964年，渭河淤积情况更加严重，渭河淤积影响已经到了距西安30多公里的耿镇附近。陕西省的意见很大，反映到毛泽东那里之后，毛泽东表示，不行就炸掉大坝。
12月份，国务院在北京召开治黄会议，讨论三门峡工程改建问题。这次会议气氛很活跃，各种治黄思想大交流、大论争，希望保持现状不同意改建的“不动派”，主张炸坝的“炸坝派”，主张以拦为主辅之以排的“拦泥派”，以及主张干支流引洪放淤，以积极态度吃掉黄河水和泥沙的“放淤派”，四派争论激烈，而争论主要在“拦泥派”和“放淤派”之间。
在听取各方意见，尤其是“拦泥派”和“放淤派”的意见之后，周恩来认为，泥沙淤积“是燃眉之急，不能等”。他提出三门峡水利枢纽工程应立即改建，“要下决心，要开始动工，不然泥沙问题更不好解决。”
最终确定了“两洞四管”的改建方案，在左岸山西一侧增建两条泄流排沙隧洞，改建坝身四条发电引水钢管为泄流排沙钢管。1965年1月，国家计委、水利电力部批准这一方案，并责成施工单位立即施工，直到1968年8月改建工程才全部完工。
这次改建使得三门峡大坝的泄洪能力增大了一倍，坝前水位315米时，下泄流量由原来的3080m3/s提高到6102m3/s。水库排沙比由原来的55%增加到80.5%。这虽然对减轻库区淤积起到一定效果，但是不能从根本上解决问题，潼关淤积仍在增加，一旦发生特大洪水，将造成渭河较严重的淤积，从而影响西安。
改建完成之后的第二年，河南、陕西、山西、山东在三门峡召开四省治黄会议讨论第二次改建问题和黄河近期治理问题。决定在“确保下游，确保西安”的前提下，合理防洪排沙，并进行低水头径流发电。此后耗时四年，第二次改建打开8个原来被堵死的导流底孔，将5个发电进水口降低了13米。这次改建将315米水位的泄流能力由6102m3/s提高到9311m3/s，潼关高程下降了1.8米左右，库区淤积得到控制。
第二次改建之后，三门峡库区的严重淤积大大缓和，水库的运用方式也由“滞洪排沙”改为“蓄清排浑”。三门峡水利枢纽终于可以在继续承担防洪、防凌功能之外，进行低水头径流发电，并进行少量蓄水春灌。
1984年三门峡水利枢纽泄流工程二期改建会议召开，1990年打开9、10号导流底孔，1999年、2000年分别打开11、12号底孔，至此12个导流底孔全部打开。直至2006年，三门峡大坝蓄水运用46年后，二期改建工程才完成，断断续续进行了41年的改建工作总算画下句号。
经过改建和改变运用方式之后，三门峡水利枢纽发挥的作用，已经和当初设计的相去甚远，被称为“一个接近失败的工程”就这样继续存活下来。两次改建仍未彻底改变三门峡库区淤积情况，尤其是潼关高程居高不下，导致渭河下游小水大灾不断，这成为陕西的一块心病。
3. 因坝而兴的城市？
2003年渭河下游的渭南地区发生大洪灾，陕西省提出要求三门峡水利枢纽实现全年空库敞泄运行。这得到中国科学院院士、中国工程院院士张光斗和中国工程院院士、原水利部部长钱正英的支持，他们呼吁三门峡水库放弃发电、停止蓄水。
然而，这种呼声最后还是沉寂下去，三门峡水库依然波澜不惊。
记者接触的多位陕西省官员和专家都认为，由于三门峡水库关系到三门峡市的命运，其中又牵涉到很多历史问题，要彻底改变三门峡水库的现状都是不可能的。
三门峡市这座被称为“黄河上漂来的城市”，自从诞生那一刻起命运就与这座大坝紧紧相连。1957年3月26日，三门峡大坝开工之前的18天，国务院批准设立地级的三门峡市。本着“服务水利枢纽工程建设”的方针，三门峡市开始发展地方工农业，开展市政建设。
三门峡建市时，张建民还只是个不到十岁的孩子，他只记得市区所在地当时大部分是农田、荒地。这个退休的铁路职工对如今三门峡市的繁华景象颇为感慨，虽然和西安、郑州等大城市不能比，但是在小城市中发展的很好，尤其是有三门峡水库周边的美丽风景和良好的微气候，这个城市特别适合居住。
不过，在一些三门峡市民眼里，说这座城市是因三门峡水库而兴并不准确，因为这座城市是在陕县老县城的一半骨架上生长起来的，至今它的扩张仍然主要是在陕县的地盘上进行的。
三门峡大坝建成蓄水之后，陕县老县城一半沉入水中，不过在三门峡市湖滨区陕州风景区，仍保留着陕县老县城的诸多遗迹。从陕州故城东城门所在地往黄河边走，能看到一座明代的陕州故城石牌坊，在其左手边是始建于唐代的宝轮寺塔，而最具标志性的则是钟鼓楼和甘棠苑。陕州风景区里正在建设三门峡市唯一一座五星级酒店，而东门外就是三门峡经济开发区，这里有三门峡曾经的第一高楼。
在陕县老县城骨架上发展起来的三门峡市，其血肉仍与三门峡大坝相连。原来在三门峡铝厂工作的龚树英告诉记者，三门峡建市之初，工业布局围绕中国水利水电第十一工程局展开，它承建了三门峡水利枢纽工程，当时总部就驻在三门峡。
“水库建成后，一批工业落地三门峡，中央的、省上的都有，都是国家安排的，甚至还有一些沿海的工业迁到这里。”随着工程、产业而迁来的是一大批像龚树英一家的移民。龚树英家本来在漯河，1958年父亲退伍转业之后，被分配在陕县一家国营企业，最终定居三门峡。这样一批工业产业和移民在陕县老县城的基础上发展成为一座新兴的城市，从这个角度看，三门峡市似乎真的离不开三门峡大坝。
但三门峡市的官员并不认同这种说法。
“没有三门峡水库，对三门峡市影响不大。”河南省政协委员、三门峡市人大常委会副主任、三门峡市科协主席马仰峡认为，黄河不是三门峡市的利益所在，反而是一种负担，需要治理。
让马仰峡恼火的是，上游不在自己身上找问题，而是经常指责三门峡，认为三门峡市是靠黄河发展。“这是只考虑地方利益、部门利益，不是从全国一盘棋角度考虑。现在发生问题后很多政府部门不是想办法解决问题，而是转嫁问题。”
而上游指责三门峡市的时候，经常从工业用水、城市生活用水、灌溉等依靠三门峡水利枢纽这些方面举例。“没了三门峡水库，三门峡市几十万人生存都是问题。”一位陕西省水利系统的官员这样认为。
“即使降低三门峡大坝水位或者炸掉大坝，对三门峡市的水源供应影响不大。”马仰峡告诉记者，三门峡的饮用水、工业、农业用水都不是直接从黄河取的。黄河水泥沙多、污染重，现在三门峡城市生活用水是从灵宝市卫家磨水库引来的山泉水；工业生产也大部分是引水，而不是从黄河取水；农业灌溉大多不直接从黄河引，而是打井取地下水。
4. 背对黄河的发展
最近三门峡的发展也是在选择背对黄河的方向。
在三门峡建市之初，陕县曾与之短暂合并，陕县建制恢复之后，县委、县政府仍在三门峡市内，后来才搬到现在的县政府所在地大营镇。在三门峡土生土长的张建民告诉记者，陕县政府搬出去之后，原来的一些机关、单位有的还留在三门峡市区，上面还挂着陕县的牌子。这给人造成一种错觉，虽然仍在三门峡市区，但周遭以陕县命名的各种建筑及路标让人以为出了市区到了陕县。
尽管滨湖地区是三门峡市比较繁华的市区，但现在三门峡的发展则是向西南方向，背离黄河而发展。三门峡市规划的新区建设不再像经济开发区那样靠近黄河，新的高铁站三门峡南站就建在规划中的新区里，这里暂时还是陕县的辖区。
关于三门峡市政府希望搬迁的说法被很多人证实，三门峡市政府一位工作人员也告诉记者，政府打算搬迁到西南方向灵宝市的大王镇。三门峡市区北面、西北面被三门峡库区包围，市区处于丘陵地带，发展空间有限。为市区西扩做准备，一批工业企业已经搬到西边。三门峡河南中原黄金机械厂的赵女士告诉记者，三门峡车管所已经搬到三门峡西站，现在厂里也在考虑往西站附近搬迁。
这个人口至今只有40万的城市，希望通过向西南发展扩展城市的发展空间，同时打算把灵宝市变为自己的一个区，从而扩充市区人口，并增强经济实力。中国建设银行三门峡分行公司业务部客户经理宋艳丽告诉记者，灵宝那边资源很丰富，也有很好的工业基础，这位灵宝人认为这些可能对三门峡市有较大的吸引力。
20世纪60年代中后期，三门峡市成为国家“小三线”建设的重点，先后建成一批大中型骨干企业，使三门峡形成以煤炭、冶金、纺织、机械、电力为主支柱行业的工业格局，这对三门峡市经济发展乃至城市的发展产生了深远影响。
然而，随着社会发展，这些传统的产业大都开始衰落。三门峡市发改委能源局王伟科长告诉记者，三门峡市的发展主要靠能源，但是三门峡的能源业在走下坡路，传统的“黄黑白”发展模式无法继续，“黄黑白”是指灵宝市的黄金、义马的煤炭和陕县的铝矾土资源。
现在，三门峡的煤炭资源即将枯竭，曾经发展起来的一批小火电厂纷纷关闭。而由于周边河流水位下降、断流小水电也都关停了，只剩大唐这样的大型电厂为保民生而支撑着。
至于三门峡大坝的发电效益，马仰峡告诉记者，三门峡大坝低水位运行，年发电量只有12亿~14亿千瓦时，在三门峡市的电力行业中分量很轻，这只相当于大唐三门峡发电厂半个季度的发电量，王伟也向记者证实了这一点。
随着为服务三门峡工程而布局的工业以及“小三线”建设布局的一大批工业产业的没落，这座城市与三门峡水利枢纽的联系在不断弱化。
无论从三门峡市的水利发展、工业发展还是城市发展等各个方面来看，这座因三门峡大坝而兴的城市无不在努力消除这座大坝带给自己的影响。
在2007年三门峡市的水利“十一五”规划中，可以看到为了摆脱三门峡库区影响，而做的打算。其中提到，三门峡市水利发展存在的突出矛盾和问题，首要的就是“随着经济社会的持续快速发展和三门峡水库降低水位运行，水资源供需矛盾将会更加突出”，“因三门峡水库降低水位运行造成沿黄水利工程设施报废或将面临报废”。
马仰峡多次向记者强调，三门峡市的发展不是依靠黄河，而是依靠地区间的合作交流。三门峡市“十二五”发展的目标任务中提到，三门峡市要“为打造中原经济区重要支撑、区域合作示范城市和豫晋陕黄河金三角区域中心城市奠定坚实基础”。
三门峡市委书记杨树平在接受媒体采访时表示，三门峡市的“三大战略定位”就是建设中原经济区重要支撑、区域合作示范城市、豫晋陕黄河金三角区域中心城市。
5. 谁是最大的受益者？
虽然三门峡市在努力摆脱大坝的影响，但是，因三门峡水库蓄水而产生的巨大人工湖，给这里带来不少发展的机会。
从三门峡市区到大坝，沿路随处可见农家乐的大字招牌和广告，让这段起伏不平的山路多了一份热闹和生机。而三门峡大坝风景区更是依托大坝，成为人工与自然结合的国家3A级旅游风景区。临近暑期，一些中学生三五成群来这里游玩，景区一家商店的老板告诉记者，最近来旅游的人不如平时多。
虽然三门峡市是一座工业城市，但是，“十一五”期间旅游业每年为全市GDP能做出7%以上的贡献，而且尚有潜力可挖。
在三门峡市旅游“十二五”规划中，大坝风景区是重点投资的旅游精品项目，排在28个建设项目之首，“十二五”计划投资15亿元，将这里打造成为5A级风景区。从这里到市区天鹅湖景区，是三门峡市重点打造的旅游“一核四区”中的核心——“三门峡市区旅游极核”，也是沿黄生态文化旅游经济带建设的重点。
天鹅湖景区也是因三门峡水库而产生的，每年冬天这片湿地生态区都会吸引成千上万只白天鹅从西伯利亚飞来栖息越冬。三门峡市因此被称为“天鹅之城”，白天鹅成为这座城市的象征，在其政府网站的LOGO中就有一只飞翔的天鹅。可以想象，一旦三门峡水库全年敞泄运行，或者炸掉大坝，这片天鹅湖将难以留存，这也是反对炸坝和降低水位的人经常拿来反驳的有力例证。
在以黄委会三门峡水利枢纽管理局名义发的《关于三门峡水库运用方式的认识与建议》一文中提到，如果继续降低水位运行，库区多年来形成的生态平衡将被打破，湿地面积大幅减少将会影响天鹅湖。此外，低水位下新增滩地也会被开发成为耕地和居住点，一旦水库投入防洪运用，这些返库群众的生命财产将遭受巨大损失。
除了三门峡大坝周边的三门峡市、平陆县和芮城县，还有一家机构也被认为是因大坝而受益，这就是黄河水利委员会。
三门峡大坝二次改建之后，陆续加装了5台总装机容量25万千瓦的低水头发电机组，上世纪90年代又加装了2台发电机组，总装机容量达到41万千瓦，年发电量12~14亿千瓦时。
发电效益都到哪去了？这不得不提1983年成立的黄河水利委员会三门峡水利枢纽管理局。1996年5月根据水利部建立现代企业制度试点单位要求，三门峡水利枢纽管理局整体改制成立的国有独资公司——三门峡黄河明珠(集团)有限公司，主要负责三门峡和故县两座水利枢纽的管理和运行维护，承担黄河防洪、防凌、灌溉、供水、调水调沙、发电等任务。
每年三门峡发电的收入约为两亿元，这是三门峡水利枢纽局主要的收入来源，这些收益主要归黄委会并用于解决三门峡水利枢纽运行成本。在“以水保电，以电养水”的运用管理模式下，三门峡水利枢纽管理局1989年起尝试汛期发电，突破了汛期不能发电的禁区。
当然，三门峡水利枢纽更大的受益者是下游地区。在三门峡大坝的防洪、防凌保障下，曾经饱受黄河泛滥之灾的下游地区实现了半个世纪的安澜。
6. 流域治理的困局
在陕西方面来看，下游享受了半个世纪的安澜，而且还在不断向黄河索取利益，而陕西省则是三门峡水利枢纽的最大受害者。陕西省一些官员和专家的看法是，小浪底水库建成之后，三门峡水库的防洪作用已经不太重要，而且多年来黄河上下建了很多大坝，这条河已经成为梯级河流，黄河下游的洪水威胁远远不如从前。因此，三门峡水库应停止发电和蓄水，以利于减轻对渭河淤积的影响。而反对者认为，只有当小浪底、三门峡、故县、陆浑四库联合调度时，黄河下游才能达到千年一遇的防洪标准，三门峡水库的重要地位不可动摇。
不过，渭河的淤积导致下游“小水大灾”不断，这一直威胁着华阴、华县等三门峡库区几十万百姓的生命财产安全，也困扰着渭南地区的发展。
由于工业产业不敢在这里投资、布局，渭南市在关中城市群的发展中一直拖后腿。而在西安，虽在关中-天水经济区和建设第三个国际化大都市政策的刺激下这几年快速发展，但渭河水灾无法根除，始终是这个城市发展的潜在威胁。
记者就三门峡大坝的话题致电陕西省水利厅时，一位负责人表示，这一话题不便多说，因为说多了别人会认为陕西方面不顾大局。至于渭河水患问题，陕西省正在通过实行渭河全线综合整治来寻求解决之道。
今年2月，总投资607亿元的渭河陕西段综合整治开始，计划用5年时间治理好渭河。其重点在渭河下游的防治，疏通河道、加固堤防。对于渭河下游二华(华阴市、华县)夹槽地区重点治理，根治十几条南山支流在二华地区入渭不畅、形成悬河网的问题。
同时，为解决渭河泥沙淤积问题，计划在渭河支流泥沙最多的泾河上建设东庄水库，进行调水调沙，冲刷渭河河道，减轻淤积情况。此外，从汉江引水到渭河的“引汉济渭”工程，除向关中地区城镇、工农业供水之外，还将向渭河调水，配合东庄水库进行联合调水调沙。
不过，中国工程院院士、长安大学教授李佩成告诉记者，这样做并不能根治渭河，要真正解决问题最终还是要从三门峡大坝入手。他认为，水利工程具有两面性，对过去的水利建设，特别是重大的工程建设，要根据认识的提高和技术进步，重新研究评价。今年5月份，他在为黄委会培训班所作的一次报告中，建议黄委会不但要从技术上，还要从理论上对三门峡工程重新进行总结。
要彻底解决三门峡大坝面临的尴尬，需上下游各方冷静思考，并坐下来研究如何解决。然而在记者采访中，无论是上游还是下游谈到这个问题都免不了情绪化。马仰峡在接受记者采访时反问道，为什么要再次挑起有关三门峡大坝争议，上游为什么不把自己的事情做好，而整天指责三门峡，为什么不去指责山西。而陕西省一些官员谈到渭河问题，恨不得要炸掉三门峡大坝。
作为流域管理机构，黄委会应该协调解决这个问题。但是，三门峡大坝由于牵涉到黄委会的部分利益，再加上它坐落于河南省郑州市，这一直被沿线省份私下指责为，在对待黄河治理问题中，存在所谓“屁股决定脑袋”的倾向，由其出面协调的效用不得不打上折扣。
问题似乎就此陷入死结。但是，如果说，三门峡大坝建成后的改建和运用方式的调整是对以前错误的水利思想反思，现在它还需要在流域治理思路与策略上的反思。
