2009年6月11日，一则叫停金沙江水电项目的醒目新闻，犹如晴天霹雷，震动整个社会。国有电力企业积极落实科学发展观的举措，为什么会突然遭遇环保叫停呢？难道堂堂国有企业，会不了解国家建设程序，居然敢违规操作？ 

　　经过了解笔者认为，造成国有企业违规的的原因主要有二：1、工程建设遭遇体制、制度管理难题；2、国家基本建设管理体制改革后，关于管理的审批与核准的区别，让人产生了误解。 

　　落实科学发展观的举措

　　遭遇环保叫停尴尬 

　　据了解，此次遭遇叫停的鲁地拉、龙开口水电项目，都是属于已经通过了国家批准的金沙江中游流域规划项目。该规划被国家批准时，我国尚未实施环境评价法。但是，该流域规划的环境评价并没有缺位。因为，水电行业内部早在环境评价法实施之前十年，就已经开始把流域规划的环境评价作为规范。此后，为了保证该规划的生态环境影响符合国家发展的要求，国家环保部也已经要求具体的规划制定部门，开展金沙江流域规划环境评价专题研究，补充论证并整体上已经通过了该流域规划的环境评价。2007年，该规划中的鲁地拉、龙开口这两个项目也都得到了有关政府部门开展前期工作的“路条”。并且，他们也按照有关项目环评的法律要求开展了必要的环境评价。然而，环境评价的结果，虽然都已经经过了环保部环境评价中心的审查，却迟迟得不到有关部门的正式批准。 

　　以鲁地拉电站为例，笔者可以在网上百度搜索到该电站2007年3月5日发布的一则招商广告。内容中明确写道该项目正处于“环境影响评价公示阶段”，同时，项目书还介绍说“工程施工总工期85个月，其中施工准备期16个月、主体工程施工期50个月、完建期19个月。” 

　　按照正常的水电项目管理，项目开工后必须严格地按照工期进度进展，否则，不仅可能会推迟正常的发电时间，造成巨大的能源损失。而且还很可能会因为施工进度与洪水高峰期的错位，造成严重的施工事故。然而，让人难以理解的却是，在项目前期施工开始后，我国的水电建设却莫名其妙的遭遇了全行业的暂停。整个2008年除了三峡的项目和抽水蓄能项目，全国居然没有一个大型水电项目被国务院核准建设。这种国家政策和管理态度上的意外变化，确实让实际担负国家发展建设任务的国有企业，处于非常尴尬的境地。一方面按照国家的规划、进度，保质保量地完成建设任务是国有企业义不容辞的责任。另一方面，不说打乱工程的施工进度后，可能会造成的事故有多么严重，单单就是被叫停的这两个水电站推迟一年发电的清洁能源损失，就相当于900万吨左右的煤炭。这个数字将大大超过我国目前全部风电和太阳能发电节能的总和。也就是说开发鲁地拉、龙开口项目的电力企业，一旦延误工期后给国家所造成的损失，足以让全国人民多年来全部投入风电和太阳能发电所获得的可再生能源全部付之东流。显然，国家管理制度与企业社会责任之间的剧烈冲突，迫使我们的国有企业必须在两者之间做出艰难的选择。

　　国家项目管理体制

　　的改革措施迷惑了国有企业

　　近年来，我国建设项目的“违规建设”之所以司空见惯，是有具体原因的。早在上次亚洲金融风暴期间，我国中央政府曾严格控制各种电力项目的审批建设。然而，某个省级政府却私自进行了一些违规的电力建设。但是，接下来的经济复苏使全国都陷入了严重的缺电状态，而全国只有那个省的电力供应没有出现大的问题。这次事件似乎突然让人们认识到，政府的行政管理也会出现某种失误。也许是为了避免今后再出现这种政府管理制约经济发展的现象，2004年国家发改委发文把以前的电力建设项目审批制度改为核准制，明显地放松了政府部门对电力建设的监管力度。社会各界普遍认为，这也是我国计划经济向市场经济转轨后的必然趋势。 

　　既然是电力项目建设不再需要批准，而只需要进行核准，那么作为独立承担风险的市场投资主体的一些电力企业，似乎就有理由认为，在某些特殊情况下，先开工再审请核准也没有什么不可以的。否则，这种把批准改成核准的改革就完全失去了意义。当然，这种国家基本建设项目管理市场化的改革，尽管可以避免政府管理部门的决策失误对社会经济发展的不利影响，同时也可能会带来投资过热，重复建设和规模失控等一系列社会问题。最近几年，我国电力项目特别是一些火电项目先开工、再核准的现象非常严重。 

　　6月12日新京报记者采访某违规电力企业的新闻报道也提到过：“电力项目先开工，再审批的现象在业界一直就有，这次环保部门出手相当严厉，停止了两大电力集团所有其他项目的审批，很可能是另有原因”。不管是不是真的另有原因，笔者认为，前一阶段政府管理体制的改革措施，确实对电力建设企业产生了一种迷惑作用。

　　让人感到疑惑不解的还有许多。环保部新闻发言人在解释叫停工程的理由时也强调“水电在中国占有重要地位，在常规能源中，水能资源仅次于煤炭。西南地区集中了中国75%以上的水能资源，因此《可再生能源法》中确定，水能是可再生能源，国家鼓励和支持开发利用。但是，水资源的开发利用，必须在保护生态基础上有序开发，杜绝大、小公司‘跑马圈水’、‘遍地开花’和干支流‘齐头并进’的现象”。 

　　这样的解释，虽然肯定了国家支持水电的政策没有变，但还是让人有点摸不着头脑。显然，如果违反了“水资源的开发利用，必须在保护生态基础上有序开发”，出现了“大、小公司‘跑马圈水’、‘遍地开花’和干支流‘齐头并进’的现象”的水电规划就不应该得到国家的批准，其项目更不应该得到前期施工“路条”。此外，如果国家真的鼓励支持水电开发，似乎就不应该明知道已经正式开展前期建设工作之后，又不考虑工程施工的工期限制，莫名其妙的停滞环境评价的审批程序。 

　　总之，国有企业实际上相当于政府的打工者，一般来说在项目管理问题上，只要政府部门发出的政策指令明确，国有企业的管理者是完全没有必要去违规操作的。但是，在具体工作中，如何判别是个别政府部门甚至是个别工作人员的工作失职，还是国家政策或者政府的意图发生了变化，对于企业管理者来说确实有一定的难度。此次所出现的国有企业违规建设被叫停的问题，应该说主要是我们国家政策和管理体制上的冲突所造成的。 不过，社会各界也普遍认为叫停这几个工程也有某种积极的意义。客观地说在我国的电力建设上，最近几年确实出现了总体规模失控的现象。然而，尽管我国的电力建设总体规模过大，但是，我国水电建设的规模不仅不能说失控，反而应该说受到了压制。我们希望此次环保部的重拳出击，能够一举改变我国电力能源结构不断恶化的趋势，保证能源电力行业的科学发展。 

　　目前有关政府部门已经派出督察组，监督解决违规建设问题。它至少可以结束目前名义上我国政策大力支持的水电开发项目，被无休止地拖下去的局面。既然已经被叫停，政府管理部门必然就会拿出明确的处理意见，不会再让企业管理者和全国的民众总是在无休止地猜测了。从这一点上看，即使被叫停的金沙江中游的水电项目，比起至今还让人摸不着头脑的怒江的水电开发，应该还算是幸运的。我们相信，通过这次事件的处理，将会推进我们国家的体制的改革，有助于解决好国家科学发展与政府管理体制的矛盾。

　　历史上的今天

　　1996年1月24日：国务院副总理邹家华在听取了湖北省关于清江流域水电滚动开发的汇报后指出：“电力发展是‘九五’计划中的一个重点，而发展电力必须加快水电开发。清江第二梯级高坝洲水电站要抓紧实施，尽快按程序办，早一点上马。”邹家华最后希望清江流域水电开发要按照“流域、梯级、滚动、综合”8字方针走出一条路子，作出样板来。