文/张博庭  

摘要：

根据《长江保护法》为了保护长江的健康，对长江流域不符合生态环保要求的小水电进行清理、整顿，甚至拆除，是法律赋予当地县级政府的权力。但是，我们决不能据此就认定，小水电就是破坏生态环境的。因为，关于小水电对人类社会生态保护的重要作用和评价，我国的《可再生能源法》以及国际社会（联合国）都有明确的阐述。因此，我们可以断言：那些简单地以违反保护区条例的理由，一刀切的拆除小水电的行政行为，一定都是违法、违规的。

最近，如何按期实现我国对国际社会的“碳达峰”、“碳中和”（下称：“两碳”）的承诺，已经成为全社会最关注的焦点。然而，对实现“两碳”承诺具有非常重要保证作用的小水电，却屡屡爆出遭受不公正对待的新闻。甚至个别地区还居然出现了一刀切关停小水电的奇怪现象。据笔者了解，产生这些问题的原因，大都是由于某些地方在自然保护区与水电站的相互关系上，存在着严重的认识误区。直白的说就是，不知道如何正确处理已经建在各种自然保护区内的小水电？

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。”的规定。

以往的各级环保督察对保护区的督察结论，基本上都会依法对自然保护区内的小水电，按照电站所在的位置，给出不同的处理意见。要求处于核心区、缓冲区的小水电站，必须退出、拆除；只有处于保护区试验区内的小水电，才有可能得以保留。然而，各地政府在落实这些环保督察意见时，却往往十分困难，矛盾重重。个别已经积极的执行了环保（拆除小水电站）督察意见的地区，甚至还遭遇到了大量的行政诉讼和经济赔偿。（如当年《中国能源报》曾公开报道过的安徽省岳西县）

笔者认为：从法律上看，环保督察意见和法院的行政诉讼判决，无论从内容上、还是程序上看，都是符合法律规定的。而问题产生的根源在于，我国很多地方自然保护区的设立和划定，不够规范，留下了很多矛盾和问题。特别需要说明的是，这不仅是笔者个人的看法，而且也是国家有关政府部门的明确结论。

2020年3月，自然资源部、国家林业和草原局发布了一份名为《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》的文件（自然资函〔2020〕71号）。指出由于一些自然保护区的设立不规范，存在着“（二）历史遗留问题突出。”和“（三）现实矛盾冲突尖锐。”等严重的问题。

文件还非常具体地强调：“经初步统计，仅国家级自然保护区内就有城市建成区29个（2个位于核心区），建制乡镇建成区 531个（72个位于核心区），人口约400万（核心区约40万人），耕地146万公顷（核心区17.9万公顷），其中永久基本农田92.8万公顷（核心区8.3万公顷），永久基本农田与生态保护红线交叉重叠，原住居民生产生活与保护管理矛盾突出。”。以及“目前，仅国家级自然保护区内就有探矿权1855个，重叠面积约69107平方公里；采矿权782个，重叠面积2421平方公里，矿产资源开发与自然保护区管理冲突明显。国家和地方一些重大基础设施建设项目，如高速公路、铁路、水利工程建设，自然保护区内原有交通干线道路升级改造、防洪设施建设和维护，边境地区各族群众守土守边修筑设施，以及军事设施建设等受到限制。一些自然保护区内航道航运等水域活动，与水生动物活动区域交叉重叠，管理难度加大。”

不仅指出了问题，该文件还在第四部分 “完善功能分区”的章节中，非常明确提出了解决这些历史遗留问题的具体方式。具体的文字表述是：“（三）自然保护区原核心区和原缓冲区有以下情况，可调整为一般控制区：自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施；历史文化名村、少数民族特色村寨和重要人文景观合法建筑，包括有历史文化价值的遗址遗迹、寺庙、名人故居、纪念馆等有纪念意义的场所。”

可以看出，国土资源部文件所给出的解决方式，才是解决保护区与小水电矛盾正确的方法。此前，环保督察组根据自然保护区条例，发现核心区、缓冲区内居然建设有水电站，从而给出拆除的意见，无论从现象和处理结果上看，当然是合规合法的。大家要知道，根据保护区条例，自然保护区的核心区域，是严格禁止任何人员进入的，甚至包括想去开展科学调研的人员。就连保护区的缓冲区，也只能容许经过申报请和批准的有关科研人员进入，其他人员一律不得进入。显然，根据条例，建立在自然保护区核心区和缓冲区范围内的水电站，是不能容许电站的任何工作人员进入操作的。因此，根据法规即使电站不被拆除掉，也是根本无法运行的。所以说，环保督察所做出依法拆除的督察意见，不仅完全合法，而且也非常合理。

但当各级法院在审理这一类行政诉讼案件时，则必须按照“法律不溯及以往”的法律原则，承认在自然保护区设立之前就已经存在的小水电的合法性。所以，认定强制拆除小水电的行政行为违法，并判处一定的经济赔偿，也是非常正常的。

综上所述，我们可以明确的看出，国土资源部的文件（自然资函〔2020〕71号）已经明确指出，在保护区设立之前就已经建立的小水电与保护区所存在的矛盾，责任不在于小水电，而在于后设立的保护区的范围划定，不科学、不规范。同时该法规文件也明确了解决这一历史遗留矛盾的具体办法。那就是：要求保留水利水电设施，重新调整保护区的区划，从而使现存于保护区内的小水电合法合规。

至此，我们可以非常明确地断言：凡是以违反自然保护区条例的理由，一刀切的拆除小水电的举措，都是违法、违规的行政行为。事实上目前我国所有违背保护区条例的小水电，几乎都是早于保护区建设的。因为，在保护区设立了以后，想要在核心区、缓冲区的范围内，合法建成水电站的可能性，几乎为零。

总之，尽管清理整顿小水电是必要的、应该的。特别是在我国的长江保护法正式实施之后，为了保护长江的健康，对长江流域不符合生态环保要求的小水电进行清理整顿，甚至必要的拆除、退出，都是法律赋予各县级政府的权力。但是，即便如此，我们也不能据此就认定小水电都是破坏生态环境的。因为，关于小水电对人类社会的生态环境保护作用和评价，我国的《可再生能源法》以及国际社会（联合国）都有明确的文件规定。据此，我们可以明确的判定：那些简单地以违反保护区条例的理由，一刀切的拆除小水电的鲁莽举措，一定是违法、违规的行政行为。