文/水博

　　投资体制改革是我国经济体制改革中最重要的组成部分，对引导我国的国民经济正常发展，起着举足轻重的关键作用。然而，近几年以来，我们的社会舆论甚至一些政府管理部门却始终搞不清楚我国投资体制改革的真正含义，以至于出现了一系列违背国家投资体制改革初衷的怪现象。

　　例如，2009年6月11日，国家环保部叫停金沙江中游的龙开口和鲁地拉两个水电项目，一些对国家投资体制不够了解的媒体纷纷解释说，环保部叫停的理由是“未批先建”。其实，这种“未批先建”的解释本身，就是一种违背国务院文件精神和否定国家投资体制改革的错误说法。

　　我们知道2004年-7月16日，国务院曾经颁布了一项改革我国国家投资体制的重要决定《国务院关于投资体制改革的决定（国发[2004]20号）》。国务院文件中明确指出“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。各地区、各部门要相应改进管理办法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权利。”

　　随后，新华社北京04年７月２５日电：备受社会瞩目的《国务院关于投资体制改革的决定》近日正式出台。推进投资体制改革，是中国建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措，这对当前加强和改善宏观调控有特别重要的意义。投资体制改革的六大亮点令人关注。新华社电讯所强调《决定》的最大亮点之一就是：企业不使用政府投资建设的项目一律不再实行审批。

　　根据国务院的文件和新华社电讯的明确解释，我们应该知道“企业不使用政府投资建设的项目一律不再实行审批”是国务院改革投资体制的核心结论。显而易见，既然国务院规定了企业投资已经不再需要审批，那么对于任何企业投资的项目，都不应该还存在任何“未批先建”的可能，因为国务院早就明文规定，企业所投资项目根本就不需要审批了。

　　那么，我们对于环保部叫停金沙江水电项目的行为应该如何理解呢？笔者曾写文章认为，环保部叫停金沙江水电项目的理由不是什么“未批先建”，而是“先建未批”。我们为什么要说它是“先建未批”呢？因为，虽然国家规定了“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制”，但还有“区别不同情况实行核准制和备案制”的要求和规定。而某个工程项目要达到国家核准的要求，还有一系列具体的规定。例如，工程项目的发展规划、可行性研究和环境影响评价等很多方面的工作，还需要具体的项目投资管理部门分别办理行政许可的审批手续。国家环保部是审批水电项目的环境影响评价的主管部门，它当然有权叫停尚未通过环评审批的开工项目。只不过，由于这些被叫停的金沙江水电项目，都已经拿到了国家投资管理部门准许开展前期建设工作的“路条”，所以，我们说金沙江水电项目的“先建”是经过国家有关部门同意的合法行为，而它的环评“未批”也是不容否认的事实。所以，叫停金沙江水电的理由，绝对应该是一种“先建未批”。

　　其实，笔者的这一解释，国家环保部也完全是支持的。因为，事实上在金沙江上，还有金安桥、阿海等水电站也存在着“未能经过正式核准，已经开工建设”的同样问题，但是，国家环保部并没有去叫停金安桥和阿海水电站的建设。因为金安桥和阿海水电站，已经通过了环保部的环境影响评价审批，因此，它既不存在所谓“未批先建”的问题，也不存在“先建未批”的问题。所以，国家环保部无权去叫停它的施工。

　　显然，如果我们混淆了“批准”和“核准”的根本区别，认为只要没有经过“核准”就开工建设的项目，就是属于“未批先建”的话，那么不仅我们已经违反了国务院的《国务院关于投资体制改革的决定》，而且，被叫停就不应该仅仅是“鲁地拉”和“龙开口”而应该是包括金安桥和阿海在内的全部未经核准的水电站。否则，就不能不说我们的政府监管部门有不依法行政的嫌疑。

　　因此，任何批评某工程项目“未批先建”，绝对是一种公开否定国家投资体制改革的错误说法。而出现“先建未批”的现象，则说明我们的企业以及政府管理部门之间还存在着协调和沟通不够的问题。或者是企业和个别的政府部门的依法行政意识不强，不能在合理的时间内申报和完成必要的行政审批手续。以至于出现了本不应该出现的“先建未批”现象。

　　解决这类“先建未批”的问题其实非常容易。因为，既然有关投资管理部门已经发给了企业项目建设的“路条”，那么就说明这个项目原则上不应该还存在不能被核准的可能。该项目的规划、设计、环境影响评价等一系列行政许可工作的审批，都已经不存在被根本否定的情况，最多只是某些具体的工作需要如何进一步的改进和完善的问题。甚至只是政府工作部门的办事效率问题，因此，任何所谓“先建未批”的问题，实际上都并不难处理和解决。

　　然而，目前不仅我国被叫停金沙江水电项目“先建未批”的问题，仍然迟迟得不到处理和解决，而且，还有很多重大的水电工程项目也都存在着在合理的工期内“迟迟得不到核准”让企业无所适从的问题。笔者认为，出现这些问题的根源在于我们国家的体制改革方面存在着制度设计上的严重缺陷。

　　按照国家法律的规定，我国的各级政府要实行行政首长负责制。这种制度在原来的工程建设项目的行政审批制度是不会出现矛盾的，因为，政府的审批制就可以是行政首长的审批。所以，在任何情况下行政首长的意见都不会与行政审批发生冲突。但是，对于改革后的项目核准制和行政首长负责制，则有可能会出现一系列的矛盾问题。因为，行政首长负责制的本质，其实是一种注重保障效率的“人治”的表现；而核准制则明显的是属于一种提倡公平的“法制”的管理方式。

　　在某一工程项目未被核准之前，各个相关的政府部门只能按照各种行政许可的法律规定，进行审查和管理。但是，一旦出现了各种具体政府部门的审查都通过，并颁发了相应的行政许可的命令之后，而最负责决策的行政首长不同意核准的情况，就有可能让现行核准制陷入一种非常尴尬的境地。因为，核准制比审批制的根本进步之处就在于依法行政，可以避免个别人的个人意见影响政府的科学决策。企业也可以根据相关的法律的规定，预知到自己所申请的结果。如果，有哪一方面工作还不符合法律规定的要求，企业完全可以在法律的框架内加以改进和修正。但是，如果一旦出现了企业所申请项目已经满足所有的法律规定，而就是负责决策的行政领导仍然还不同意核准的情况，就必然会陷入一种项目制度管理上的僵局。

　　一方面，行政领导不大可能提出特别具体的修改意见，也不可能与申请项目的企业直接对话；另一方面，具体的政府部门认为企业的申请已经符合国家相关法律的规定，只是决策的领导不同意，因此，也无法正面答复被申请而迟迟得不到核准的企业。目前，我国的特大型水电项目的审批就遭遇到了这种困境。

　　造成这种局面的的根源首先是我们国家的经济体制改革还有制度设计上的漏洞，不能协调处理好行政首长负责制与项目管理核准制所出现的矛盾。其次就是国内外的极端环保组织成功的利用了我们制度上的缺陷，通过编造谣言误导社会舆论，甚至直接给领导人写信欺骗政府官员等一系列手段，干扰了政府的正确决策。例如，金沙江水电被叫停的原因之一，就是我们的行政首长也认为它是“跑马圈水”和“未批先建”的产物。

　　不能否认最近很长一段时间以来，批评我国水电“跑马圈水”和“未批先建”的声音充斥着整个社会，几乎已经到了任何人都习以为常的认为“跑马圈水”和“未批先建”是我国水电建设所存在的问题。在这种情况下，政府的行政领导也被误导的情况的确很难避免。但是，实际上“跑马圈水”和“未批先建”不仅不是我国水电建设的罪过，反而都是我们改革开放的目标和巨大成果。本文的前面我们已经分析了批评“未批先建”的理由根本就不成立，下面我们再看看批评“跑马圈水”的可笑之处。

　　2002年国家为了打破我国电力行业长期被政府垄断的发展缓慢的瓶颈，决定把电力部（国家电力公司）拆分成几个互相竞争的电力公司进行电力体制市场化改革。由于引进了竞争机制，新成立的各大电力企业集团纷纷加大了力求把自己做大作强的基本建设投资力度，也大大的带动了社会各界投资电力建设的积极性。自从电力体制改革之后，我国的电力工业的发展受到投资制约的局面就被一举打破，很快就在全国的范围内形成了竞相开发建设电厂的热潮。由于水电的长期效益较好，更是社会各界竞相争夺投资的热点。很快就出现了所谓的“跑马圈水”的热潮。

　　所谓“跑马圈水”的实质，不过是企业根据国家的号召表达出开发水电的积极性，任何水电资源的开发，最终的决定权都是在政府。因此，“跑马圈水”并不会让国家失去控制权，它只不过是一种把水电开发的主动权，交给国家控制的成功改革。事实也正是如此。几年来“跑马圈水”的竞争，不仅大大加速了我国水电开发的速度，而且也让全国各地区有限的水电资源有了优化配置的选择。自从电力体制改革之后，无论是我国水电建设的质量、速度和水平都有了显著的提高。短短的几年以来，我国已经成为当之无愧的世界水电强国。无论在设计、建设还是制造方面，我国都已经在国际市场上占据了无人可取代的重要地位。

　　由此可见，“跑马圈水”和“未批先建”分明都是我们国家体制改革的目标和成果，然而，却被一些极端环保组织的欺骗宣传完全误导。社会上一些不了解情况或者是对改革开放不满的人，批评“跑马圈水”和“未批先建”我们倒也可以理解，不过，作为国务院的行政首长也要批评企业的“跑马圈水”和“未批先建”行为，就有点让人摸不着头脑了。因为，这些都是国务院体制改革文件所要求企业参与市场化运作的必然结果。如果，认为“跑马圈水”和“未批先建”确实有问题，那么国务院直接宣布体制改革失败，撤回相应的体制改革文件，恢复电力建设的国家垄断开发，就立刻可以解决所有的问题。

　　遗憾的是我们国家现有的现行体制，似乎还没有一种切实可行的纠错机制。一旦负责决策的行政首长的思想被误导，就无法避免错误的决策。而某些国内外的极端环保组织，也就是利用我们制度上的这一缺陷，总是下大力气编造谎言，控制舆论，甚至通过收买和鼓动一些伪专家不断给领导人写信的方式，达到了蒙骗领导破坏国家发展的目的。例如，一位自称是干了一辈子水利的老同志就曾经写信给温总理，希望不要开发怒江。然而，今年的西南特大干旱，才让我整个社会认识到我国云南等省份的水资源开发程度只有 百分之六点几。而在此之前，就是这个所谓的老专家，曾经成功的配合极端环保编造我国水资源开发已经远远超过国际警戒线，四川和云南的一些河流水资源开发程度已经达到百分之百的谎言。

　　在极端环保组织编造的各种谎言的误导和欺骗下，我国目前的水电开发建设遭遇到了前所未有的困难。怒江水电开发已经被搁置8年，按照国家“十一五”规划开工建设的金沙江水电，也突然被以根本就不能成立的理由叫停，而且至今迟迟不做结论。除此之外，我国还有一大批按照规划本应在“十一五”期间开工建设的大型水电项目，被莫名其妙的置之不理。让一大批对国有资产负有保值增值责任的国有企业，无所适从，无法做决断。与此同时，我们的国家正在蒙受着能源、经济和生态环境的重大损失。

　　目前，我国的水电建设严重滞后，已经严重的制约了我国的发展。正是由于我国的水电在经济发展的腾飞时期严重受阻，所以，我们的水电开发利用程度远远不能适应我国的经济发展水平。最近几年在全球的发达国家都积极地致力于温室气体减排的时候，我们却以每年2、3亿吨绝对增量的煤炭开采，不断刷新着人类温室气体排放强度的新纪录。大量的煤炭开采和燃烧不仅引发了我国一系列严重的社会、经济和生态环境问题，同时也让我们在GDP还远低于美国的情况下，温室气体的排放量就已经成为世界第一。

　　历史的看，中国水电发展的严重滞后有多种原因。有旧中国的战乱；新中国初期的蛮干；也有电力体制改革前的官僚体制和市场化改革之后的极端环保的捣乱。其中，尤其以近年来极端环捣乱对我国水电的伤害最大。以前由于受到经济能力的局限，我国水电的建设虽然进展缓慢。但是，那种由于整体经济能力不足无能开发利用水电的情况在全世界非常普遍。同时也是由于经济发展水平不高，能源需求量也限，因此，水电开发程度低的现象在欠发展国家中，似乎也并不会造成太大的问题。但是，当一个国家的经济腾飞以后，如果仍然不能及时地开发利用水电和其它清洁能源，那么其快速增长的能源需求，必然要靠燃烧更多的化石能源来解决。难免会带来一系列严重的生态环境问题。

　　最近，我们国家已经向全世界做出承诺，要在2020年把单位GDP能耗降低40%到45%，让我国非化石能源的比重达到15%。几乎没有一个了解中国国情专家学者，会否完要成这一国际承诺，我们就必须要改变目前水电开发受到社会严重误解和阻碍的局面。然而，由于我们国家的体制缺陷，至今几乎没有人敢直接向做出错误决策的国家领导人，指出这一问题的严重性。

　　好在我们新一代的领导班子都非常注重体察民情、视倾听民意，所以，笔者非常希望通过网络媒体的广泛传播，能让我们国务院的行政首长温家宝总理注意到这一严肃的问题。同时也非常希望有社会责任感的专家、记者和政府官员能协助向温总理反映这一情况。非常期待温总理在百忙之中能抽时间过问和解决这一问题，尽快结束我国水电受到不正常的压制的危险局面。最后，本文还特地附上一篇最近某媒体有关某水电工程因为核准审批问题而陷入困局的新闻报道。供大家参考。

附参考文章：华能水电开发被疑违规 深陷未批先建困局

http://www.sina.com.cn  2010年04月17日   中国经营报

作者：何勇

　　澜沧江糯扎渡水电站主体工程未经核准已开工

　　严重的旱情丝毫不影响糯扎渡水电站工程的进展。

　　在位于云南省普洱市和澜沧县交界的糯扎渡，华能集团在这里开发的糯扎渡水电站的施工现场是一幅热火朝天的画面。

　　然而，《中国经营报》记者近日获得的线索是，糯扎渡水电站的工程并未获得国家发改委的核准，但该水电站的主体工程已经拔地而起。

　　同样是水电站建设，去年6月华能集团开发的龙开口水电站因环保问题被国家环保部紧急叫停。一年以后，华能集团的糯扎渡水电站又将成为一个备受争议的工程。

华能集团的水电建设为何“屡教不改”？为此，《中国经营报》记者深入糯扎渡水电站工程现场一探究竟。

　　未批先建？

　　连续数月的干旱，已经使得澜沧江水位下降了数米。

　　《中国经营报》记者在现场看到，大坝正在填土筑坝，坝顶的横截面至少有两个足球场那么大，拉料石的大型载重车鱼贯进入坝顶施工现场填倒料石，几台大型碾压车正在来回不停地整齐地碾压着碎石。据现场施工工人介绍，大坝在2007年已经截流了，规划总高260多米，目前已经筑到100多米，部分机组已经装进去了，导流渠和泄洪区都已经建好。

　　经记者了解，记者眼前的一切正是该水电站的主体工程。

　　根据华能集团官方信息显示，糯扎渡水电站2004年4月开始筹建，2006年主体工程开工，2007年11月就对大江进行截流，按照华能的规划是，到2012年要实现首台机组开始发电，2015年工程全部完工。

　　但事实上，《中国经营报》记者获得线索显示，糯扎渡电站仅仅是获得了国家发改委允许其先展开先期工作的“路条”(获得发改委前期工作批准函，包括“三通一平”工程)，而像电站截流筑坝等主体工程的建设许可却没有得到国家发改委的核准。

　　但这丝毫不影响该水电站的建设速度。

　　对于糯扎渡水电站未批先建的现象，一位不愿具名的专家认为，这应该引起国家的重视。“由于水电建设项目影响面较广，涉及环评、水保、土地预审、移民安置等多项审批，如果环保措施、设计、管理滞后或缺失，都会对上下游水生生态及社会经济生活产生不利影响。”上述专家说。

　　环保部2009年6月叫停鲁地拉水电站和华能龙开口水电站时，就曾要求妥善处理“未批先建”违法问题；配合有关部门对全流域水电开发进行补充论证，作出科学的结论和方案。待结论明确后再按规定程序重新申报审批项目环评，环境影响评价文件批复前，项目不得开工建设。

而据云南华能澜沧江水电有限公司人士称，实际上，在被叫停的项目里华能龙开口水电站是停的最规范、最坚决的。“由于近一年没能复工，已投入的40亿元的工程至今一直干耗在那里，损失的不仅仅是企业，国家也遭受巨大损失”。

　　3次上报未核准

　　糯扎渡水电站是否“未批先建”？《中国经营报》记者在向云南华能澜沧江水电有限公司求证时，一位不愿意透露姓名的相关负责人承认，“尽管有前期工作开展的‘路条’，但电站工程确实没有得到发改委的核准”。

　　据这位负责人称，有关糯扎渡水电站工程的核准问题，仅在国务院常务工作会上就报了3次。

　　他表示，糯扎渡水电站从2007年到现在总共3次上报国务院常务办公会，但直到现在仍没有核准。最近一次上会时，包括华能水电站在内，当时一起报批的有5个电站，糯扎渡排在第3个，但由于第1个位于丽江的金安桥电站没能得到通过，导致最后整个5个电站都没通过，“因此我们项目的核准也只有往后推了”。

　　“但‘路条’我们是获得了，因此不存在‘未批先建’的违规行为”，这位负责人进一步解释说，工程开工前期，他们确实拿到了国家发改委的“路条”，而拿到了“路条”他们才敢开始前期包括“三通一平”工程的施工。

　　据他介绍，去年华能的龙开口水电站被环保部叫停确实是因为我们没有获得环评批文，但是这个环评文件他们上报了两年半，就在等批文时，环保部发现他们开始截流，于是最后做出了停工的处罚。

　　而在云南华能澜沧江水电有限公司的官方网站上，记者也看到以下相关信息，1998年5月相关部门审查通过了《澜沧江糯扎渡水电站预可行性研究报告》，2003年10月，受国家发展和改革委员会委托，国家水电水利规划设计总院会同云南省政府在北京主持审查通过了《云南省澜沧江糯扎渡水电站可行性研究报告》。

　　“这些可研报告获得审查，再有了‘路条’是可以进行前期工程筹建的，但电站整个项目也只有经过国家发改委核准后才能进行截流和筑坝等主体工程。”一位业内人士指出。

　　为此，记者以举报人的身份致电发改委项目稽查办，稽查办一工作人员对记者说，“要看是不是前期的土地、征地、环评的手续都有，之后具体情况要看发改委的批文具体是怎样的。不过一般情况是，不会只批某一部分，比如说像基础建设批了，但是主体工程不批，一般不会有这种状况。”

随后，记者又发采访函给国家发改委新闻处，遗憾的是到本报发稿前也未获得发改委的回应。

　　两种审批制度冲撞

　　“现在的水电建设，存在很多这种情况，但我认为这并不能叫做未批先建，而是先建未批。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭在接受《中国经营报》记者采访时表示，“而造成这种现实的原因与我国水电审批的管理体制有关”。

　　据他介绍，2004年发改委颁布《关于投资体制改革的决定》(下称《决定》)，规定企业投资项目的审批制度为核准制和备案制，而该《决定》颁布前投资项目则实行审批制。

　　记者了解到，核准制是审批制的一种，实际上是审批制放权的一种表现，但审批制只适用于政府投资项目，而核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。

　　另外，从审核程序来看，审批制一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准制只有“项目申请报告”一个环节。

　　对水电来讲，审批制时期，整个项目只有通过审批了才能施工，把审批制改成核准制和备案制后，新的电力项目的建设，事先不再需要经过国家的审批，只需要企业先建设，到最后国家核准就行。“实行核准制，就是先给你个‘路条’批准你先开展前期工作，但对于电站主体工程的审批却很严格，只有核准后才可以建，并且什么时候核准也要等有关部门综合各种因素给予审批。”张博庭说。

　　“就电站建设来讲，实行核准制当时是有原因的”，张博庭介绍说，2000年左右，由于国家不批火电站项目，但山东不管，上马了很多火电，当国家还没来得及处理它时，就遇到了2002年和2003年全国电荒。当时全国都缺电但唯有山东不缺，这也就给发改委提了个醒，审批制是计划经济的管理方式，但计划管理适应不了市场发展，所以当时不但没处理山东，反而开始实行更符合市场经济发展的核准制。“但这个问题在于，核准到底有多大的硬性约束，这个是很多企业摸不准、搞不清楚的地方，也是很多电站都出现了先建设后核准的状况。”

　　对此，上述云南华能澜沧江水电相关负责人也表示，实际上企业获得“路条”也就默许企业可以开工了。但另一方面，电站主体项目又要最后核准，什么时候核准又是个未知数，获得“路条”而开工的前期工程投入巨大，而从政策上来讲，没核准就不能进行主体工程建设，“这样一方面企业既不能停工，而在没有获得最终核准时，后续工程的推动又提心吊胆，所以企业存在着很大的风险。”

　　据这位负责人称，当时国家出台这个规定，是想跟国际接轨，但在管理上又跟不上，所以就造成了这种现状，“问题就在于核准制要不要分两个阶段。第一个阶段给你发了‘路条’就意味着可以让你先搞前期工程，但后续工程怎么办？水电的建设特点就是‘开弓没有回头箭’，前期干了，后期就得跟上，再比如明年要开工的事情，而招标工作肯定要提前做好。”

　　而据记者了解，整个糯扎渡水电站投资350亿~400亿元，目前已经投入了近100亿元，已经远远超过该电站筹建期的40亿元投资规模，即使要停也是骑虎难下。

本报实习记者粱宵对本文亦有重要贡献

　　资料链接：

　　糯扎渡水电站位于澜沧江下游云南思茅市，是澜沧江下游水电核心工程，由华能公司建设开发，糯扎渡水电站属于大型水电站，总装机容量585万千瓦，比葛洲坝水电站的总装机容量还要大(葛洲坝271.5万千瓦)，是我国在建和已建十大水电站之一。