（张博庭  2017-10-25  在四川省水力发电学会2017年学术交流会上的发言）      

摘要：根据能源革命的"第一步，低碳取代高碳（油气取代煤炭），第二步，无碳取代有碳（非化石能源取代化石能源）"的规律，我们应该尽快地将电力发展政策调整为："优化调整火电、积极发展水电、大力发展非水可再生能源，和安全发展核电"也就说在电力政策上，我们既要适应经济新常态的到来，又要明确体现能源革命的方向，同时还要为我国落实巴黎协定做好铺垫。即：从政策上就明确规定，在电力产能严重过剩的现实面前，化石能源不仅不能再无序发展，而且一定要进行调整（转型）。只有非化石能源才应该大力发展。这种政策调整的具体实施，也就是我们电力行业亟需的供给侧改革。

关键词：水电弃水 开发降速 无序扩张 产能过剩

一、我国水电成绩斐然 但也遭遇到了新挑战

    经过改革开放之后的快速发展，目前我国的水电建设的水平，成就，已经举世瞩目。

截止到2016年底我国水电装机已达到33207万千瓦，年发电量11748亿度。这个总量已经接近全球的水电的1/3。在水电建设的技术方面，前不久我国刚刚开工的白鹤滩水电站，不仅是目前世界上在建的最大水电站，而且还刷新了多项水电科技的世界之最。

    例如，全世界最大的百万千瓦级的水电机组将安装在白鹤滩。与此同时，由于我国的水电建设水平、技术的全面领先，目前全球一半以上的在建水电工程都是由我国的工程技术人员承建。水利水电工程建设已经成我国一带一路走出去战略的重要组成部分，也可以说是我国在国际市场占比份额最高的国家名片。

    然而，在我国水电取得了巨大的成绩的同时，我们水电的发展也遭遇到了前所未有的新问题。首先，随着我国经济新常态的到来，西南地区水电弃水的问题日趋严重。其次，由于水电的弃水严重，一些水电企业经营困难，我国的水电开发已经明显减速。

    2016年我们业内眼看着严重的水电弃水十分焦急，但社会上的媒体却只提弃风、弃光，几乎没人关注更我国严重的可再生能源的损失---弃水问题。为此我会在组织专家调研的基础上，曾给国家有关部门上书反映问题，并得到了中央领导的批示。因此，在今年3月的两会期间。不仅比弃风、弃光更严重的弃水问题被首次被披露，而且，总理还在政府工作报告中也正式提出了煤电要去产能的要求。

二、水电弃水与"西电东送"

    最近，国网的董事长舒印彪在第四届国际能源论坛上指出"超过40%的新能源弃电量是由于省间的市场壁垒造成的"。也就是说，新能源的电能质量不够好，价格过高等等诸多方面的不利因素，最多只能占弃电原因的一半左右。为何省际壁垒会造成严重的新能源弃电？因为，目前我国经济处在新常态下，各地的电力需求增长普遍落后于电力产能的增速。如果没有全国的统一规划、调度，各地方难免就会把拉动本地的GDP（即便是煤电）放在消纳外省市的清洁能源之前。可见，出现省际壁垒背后的根本原因，其实是我国电力产能的严重过剩。

    如果客观的分析一下，对于水电的弃水来说，这个"省际壁垒"的影响因素可以说是高达90%以上。因为，水电的电能质量和价格都没有什么问题，所以，在各个省的省内，自己的水电都不会被无缘无故的弃掉。只有在四川和云南这两个水电必须要送出才能平衡消纳的水电大省，才会出现非常严重的水电弃水。其实，目前的省际壁垒不但影响短期的送电、售电，也同样壁垒着新的电力通道的建设。所以，我们目前所面临的水电外送通道建设不配套的根本原因，也是由于壁垒。然而，为什么会出现壁垒？因为我国的电力产能已经普遍过剩，大家都想把有限的市场留给自己。

    我们一定还记得2010年左右的时候，由于煤价居高不下，不少煤电企业发电越多，亏损越大，所以普遍不愿意多发电，导致全国的电力供应普遍吃紧。那时候，有些省就曾通过媒体表达了对大量的西部水电送到上海的不满。别看这个市场驱动下的不经意的举动，对我国水电发展的影响却是颠覆性的。从此以后，我们西电东送的国家能源战略，开始了从政府计划向市场协商的转变。

三、电力"不可能三角形"与市场化改革

    现在由于经济新常态的到来，情况正好翻过来，电力供给大于需求了。各省之间的争电现象，已经变成了市场壁垒。在国家的政策要求下，省际间原来已有送电协议的水电，还能勉强执行，但是，要想新增水电送电量（包括建设新的输电线路），基本上是非常困难的。然而，我国西南地区根据原有的国家规划，已经开发建设了的水电，还正在陆续以每年上千万千瓦的速度不断投产着，所以，如果解决不了省际壁垒的问题，我国西南水电的弃水矛盾，不仅暂时无解，而且可能会越来越严重。

    从国家战略的层面上看，我国电力市场的省际壁垒，垒壁的其实是国家"西电东送"能源战略的实施。目前，我们对西电东送能源战略重要性的认识，没有任何分歧，但是，对于到底应该如何实施这一战略？则出现了较大的分歧。

    在电力体制改革开放的初期，我们在这个问题上的认识非常统一，必须要靠政府的行政力量来推动"西电东送"。电力体制改革之后，利用市场的手段实施"西电东送"无疑是未来的一个发展方向。特别是在电力紧张的时候，所出现的个别省份认为西部水电东送，对西部的发展不够公平的意见，无疑也加速了能源管理部门把西电东送的责任，移交给市场的决心和速度。

    然而，市场的作用毕竟是有限的，它主要是依靠价值规律起作用。曾有研究认为，电力行业的"供电安全"、"能源结构"和"经济效益"三个方面，存在着不可能同时获得最优的"电力不可能三角形"。因此，在我们能源电力领域内，安全、结构、和效益这个电力不可能三角形当中，单纯的依靠市场往往只能有利于效益的提高，而对安全和结构方面都不能进行有效的调控。也就是说在电力结构方面，简单的市场化很难有助于调整电力结构。例如，当前我们风能、太阳能发电的成本，还很难达到"平价"，因此，目前想依靠市场的调节，就实现西部清洁电力的东送，基本上是天方夜谈的幻想。

    当然，也并不是说市场化手段就不能用于能源结构的调整。例如，西方国家当年发明的CDM碳排放权交易制度，就是一种利用市场化的手段推进能源结构调整的具体方式。在这种机制下，西方发达国家所推行的市场经济，非但没有阻碍风能、光伏这类价格昂贵的新能源的发展，反而促使他们纷纷作出了煤电彻底退出时间表。可见，有效的市场化并非只是政府把管理的责任推给市场，而是政府要通过制定市场规则，让政府调控的目标，通过市场手段得以实现。

    我们国家的西电东送能源战略，也完全可以通过市场来实现，但是，必须要有相应的配套措施。例如，对发电企业征收碳排放税，或者对各地规定碳排放指标，一旦超过，就需要付费购买（类似CDM）等等。在没有这些配套措施的情况下，就把西电东送的国家战略简单的推给市场，这对于国家能源结构的调整来说，难免会受到过度市场化的不利影响。我国当前所出现的省际壁垒和严重的"三弃"问题，本质上都与这种市场化的冒进有关。

    尽管我们推进简政放权的市场化改革的方向一点都没有错。但是，如果我们简单地为了改革而改革，为了简政放权而下放审批权，在没有相应的配套措施出台的情况下，就急于把宏观调控的责任交给市场，难免就会造成我们电力行业当前的煤电产能严重过剩，清洁能源发展遭遇困境等等一系列的问题。

四、水电开发已降速 等待政府出手

    解决目前的这些问题，除了政府进行干预，几乎没有别的更好办法。例如，加强对全国的电力规划和"西电东送"的行政管理，直接用行政手段解决"西电东送"中的省际壁垒难题，等到我们相应的配套措施陆续出台以后，再逐步推进市场化的改革。

    去年当我们的专家上报了弃水和煤电产能过剩的问题并得到了中央领导的批示之后，发改委和国家能源局解决具体问题的方式，其实就是用的这种办法。例如，点名叫停了一批煤电项目（尽管这些项目的审批权已经下放到省）。同时还要求江西省按照原有的国家规划，继续作为"雅中直流"的落地点，接受西部雅砻江的水电（这相当于恢复用行政手段保障西电东送的战略实施）。前几天国家发改委和国家能源局还专门发出了"促进西部水电消纳"的1830号文件，开始加大消纳水电的行政管理的力度，破除"省际壁垒"的局限。

    总之，要想消除当前我国电力市场的省际壁垒，解决清洁能源的消纳难题，目前最有效的的办法就是发挥出政府在"西电东送"战略中的主导作用。在全国范围内解决清洁能源优先消纳的问题，同时还需要大力推进供给侧改革，尽快解决好各地已经过剩的煤电产能还在不增长的问题。

    目前，国家1830号文件的出台，已经解决了政府加强监管的问题，但效果如何，还有待于观察。因为，我们还面临着加速电力行业的供给侧改革的艰巨任务。面对当前我国电力产能严重过剩的困难状况，让水电开发也降速几乎是我们水电人自己唯一能做的选择。为此，从十二五规划中要求水电新开工1.2亿千瓦，到十三五的0.6亿千瓦来看，我们水电开发已经降速一倍。同时，由于水电严重弃水导致的水电企业效益下降，也让很多企业失去了开发建设新水电站的积极性和经济能力。

    不过，水电的降速也不可能解决太大的问题，因为，我们水电开发的降速作用，远远抵消不了我国煤电装机的快速增长。例如，按照我国十三五煤电控制增加2亿千瓦以内的规划，煤电的增速至少将达到每年4000万。仅此一项，我国电力产能过剩局面以及弃水、弃风、弃光等三弃的问题就很难会有好转。因此，就连我们最新颁布的1830号文件，也只能说"力争在十三五后期不再新增弃水问题"。也就是说，在十三五的前期还要增加弃水的问题，几乎是不可避免的。

    除此之外，我们还必须认识到，降低水电开发的速度，对国家长期的可持续发展将会有诸多不利的副作用。首先，这与我国要积极发展水电、大力发展可再生能源的能源政策就背道而驰。不仅水电本身就是我们当前最主要的可再生能源来源，而且，由于目前我们化学储能的技术，还非常不成熟，所以，在电网中能够很好的解决风能、太阳能等间歇性的可再生能源入网的，就是高度可调节的水电（包括抽水蓄能）。因此，如果我国的水电发展不好，肯定会在很大程度上制约我国的风、光等新能源的发展和能源转型。

五、水电开发降速的代价巨大

    要知道当前我国能源转型的任务不仅十分迫切，而且还十分艰巨。为满足联合国提出的本世纪末控制地球的温升不超过2度，各国须在2100年实现净零排放（碳源等于碳汇）的要求，我国在2014年的APAC会议前，做出了在2030年非化石能源的比重达到20% 的承诺。此后，在2016年的G20 峰会前，我国又正式宣布批准了巴黎协定。不过，这一次我国并没有再公布实现巴黎协定的具体路线图。实际上，巴黎协定的减排规定，比原来联合国的要求又提高了很多。

    从原来的本世纪控制温升2度，提高到了温升要争取控制在1.5度内。为此，协议要求各协议国在本世纪下半叶，就实现净零排放。具体来说，也就是在我国2030年非化石能源达到20%的基础上，我们需要在2050年以后的某一个时间，就达到净零排放。对此，我们电力行业似乎从来也没有考虑过如何对接巴黎协定。要知道到目前为止，世界上几乎还没有一个国家，不是把彻底关闭煤电作为实现净零排放排放的基本前提。因为，到目前为止，还没有一个国家敢把减排的"宝"押在煤电的"碳捕捉、碳封存"商业化成功上。

    如果这样反推回去，既然我国已经承诺要在本世纪下半叶（2050年后）就实现净零排放，那么是不是就意味着，在此之前我们也必须彻底关闭所有的煤电呢？虽然目前只有欧美等发达国家已经公开表态要在2025年至2050年前就彻底关闭煤电，我们还没有正式表态。但是，既然我们签署了巴黎协定，其实也就是预示着，我国也要在2050年后的某一天，彻底的关闭我国境内的所有煤电。对于这个尖锐的问题，我们的电力界，似乎从来都没有认真讨论过。但是，根据国际社会的普遍经验，我们如要想落实巴黎协定，即使最保守的估计，也必须要在2060到2090年之间，关闭境内所有的煤电。届时水电和各种可再生能源必将要承担起保障我国能源安全的历史的重任。因此，如果从长远看，我们今天为了能迁就一些无序扩张的煤电，就让我国的水电和非水可再生能源发展降速的损失和代价，实在是有点太大了。

    除此之外，我国的水资源开发程度目前还不太高，我国的水库调蓄能力与发达国家相比还有非常大的差距。以前，由于我国的电力供应紧张，水电开发的市场基本上都有保障，所以，我们采用了用市场化的水电开发带动我国水资源开发的策略。但是，如果情况本身发生变化了，水电本身已经没办法在市场化的条件自我发展下去了，那么我们国家的水资源开发建设，是关系到水资源保障和国计民生的大事，绝不应该因为水电市场的受阻而停滞不前。所以，必要的时候，我们很可能需要调整相应的政策，用水资源（水利）开发反过来带动水电的开发。

    总之，目前由于电力产能过剩问题一时难解决，我国的水电发展已经再次进入低谷期。尽管这是我们非常不原意看到的，但我们也只能无奈的接受这些现实，因为目前我们水电所面临的问题，已经不是水电界自己能解决的。

六、误导宣传是煤电无序扩张的推手

    笔者认为：当前我们电力界的一系列问题，既有管理部门在条件还不够成熟的情况下，就把电力的发展和规划推向了市场的操之过急，更有我们对能源革命和电力转型的认识上的缺位。对于前一个问题，因为已经有了1830号文件，可以说已经得到了一定程度的解决。目前所欠缺的是我们能源革命意识的觉醒。

    在我国，由于历史的原因，目前我国的煤电无论从量上，还是质上都是我们当前最重要的电力安全保障。所以，我国电力行业的人士在观念上最重视、甚至最推崇煤电是必然的，也是可以理解的。不过，我们也要认识到，我们当前的能源革命电力转型，要改变的恰恰是某些传统的观念。去年由多国能源部长在我国苏州的会议上达成的关于能源转型的"苏州共识"非常明确的强调，能源革命电力转型的核心，就是"主体能源的变更"。这是不是在告诉我们：越是今天的主体能源，越要面临着转型？这才是能源革命的关键意义所在。

    当然，能源革命也是要分步骤、分阶段的。针对我国具体情况，在能源革命的初期，煤碳的清洁高效利用确实也是我们一项非常重要的任务。但是，在能源领域内，煤碳的清洁高效利用的作用毕竟是有限的，不可能解决所有的问题。否则，多国的能源部长们也就不需要达成一个主体能源必须变更的"苏州共识"。然而，当前我们行业内的一种倾向，就是过分的夸大煤炭清洁高效利用的阶段性作用，甚至以此来否定、抗拒主体能源必须变更的能源革命。例如，我们对煤电超低排放改造的一些过度宣传。

    我国煤电的超低排放改造，的确非常重要，因为我国的煤电量非常大，所造成的污染也非常严重。所以，我们的环保部门对煤电排放中的三项最严重的污染物，采用了天然气发电的排放指标，绝对是有利于我国环境污染治理的好事。但是，遗憾的是，我们的一些宣传，却喜欢鱼目混珠的宣传说"我国的煤电排放已经先进到了比天然气还要低"的地步。以至于我们常常把超低排放的煤电，当作比天然气还清洁的能源，而理直气壮地大力发展。

    事实上，我们所谓的煤电的超低排放，只是对我国环保部所规定的"粉尘、硫和氮"这三项污染物，理论上能做到比天然气发电的排放还要低。但是，实际上煤电排放的污染物种类多达十几种，其中有些污染物虽然我们也知道其危害很大，但是，目前我们还没办法进行处理（例如，汞以及国际社会极为关注的二氧化碳等）。发达国家为何几乎都会作出最终要关闭煤电的决定呢？就是因为他们知道煤电的污染和排放，在技术上是无法彻底解决的难题。

其实，我们国家的环境部门也是非常清楚这一点的，否则，为什么会要求北京地区的大气治理，一定要严格的实行"煤改气"？如果我们煤电的超低排放，真的能比天然气还低，我们是不是应该反过来要求"气改煤"才对呢？

    2015年在澳门召开的第四届国际清洁能源论坛上，一位资深的煤炭学者曾分析指出："煤炭是多份子聚合物，一旦简单的燃烧后，各种氧化物的成分十分复杂，不可能再去一一治理好。所以，煤炭清洁高效利用的根本出路，在于由'燃料'变成'原料'。需要用分子级的煤化工技术先对煤炭进行化学处理。打断其大分子链，分别提取之后，煤炭成分复杂劣势将转变为优势。它将是最丰富的化工原料，其产值将比目前的简单燃烧，高出数百倍"。所以，他大声疾呼大量的煤炭被当作燃料简单的烧掉，不仅根本无法治理好各种污染和排放，而且还是极其严重的浪费。

    同样，我们煤电的超低排放改造，只不过是我们在当前还不得不大量的利用煤电的情况下的，一种减少部分污染的补救措施，不可能改变煤炭不宜作为燃料的根本缺陷。对于当前所提倡的煤电超低排放改造，笔者也并不否认其改造本身的正确性和重要性，只是想提醒我们对这一政策的宣传不过度。不要让社会产生煤电是比天然气的排放还要低的清洁能源的误解。

    一方面，煤电超低排放解决的的仅仅是众多污染物中三项而已。另一方面，即便就这三项"超低排放"的参照物也只是指标，而不是实际。例如，据查北京某燃气电厂的氮氧化物实际排放只有10到15毫克/立方米（其它两项粉尘和二氧化硫的排放几乎为零），然而我们国家气电的氮氧化物排放指标则是50毫克。在很多宣传中，我们超低排放的燃煤电厂，对比的参照物都是燃气发电的指标，而不是气电厂的实际排放。因此，确切地说，所谓"超低排放的煤电比燃气排放还要低"的说法，只是一种利用指标参数的炒作，在现实当中基本上是难以实现的。

    实际上，煤电的污染和排放，还是要比天然气发电严重的多（尤其是二氧化碳）。因此，所谓煤电的超低排放技术，不可能改变能源革命的（第一步，油气取代煤炭）方向。我们要认识到，发达国家几乎一致实施关闭煤电的能源策略，即不是因为他们的煤炭资源不如我们丰富，也不是由于他们的煤电技术不如我们先进，而是他们尊重科学、尊重事实所作出来的必然选择。

    同时，我们也应该相信地方政府的执政能力和水平，如果我们告诉他们真实、准确的煤电信息。 他们中的大多数一定会做出明智的选择。笔者认为：如果我们的误导宣传没有让一些地方的决策部门，误以为他们拉动GDP所要发展的煤电,是比天然气还优质的清洁能源，完全符合能源革命的方向的误解，恐怕就不会出现，我们不断的发文件也控制不住各地煤电的无序增长。总之，客观地分析，我国当前各地的煤电建设无序扩张、屡禁不止的最根本原因之一，就是我们行对煤电的一些误导宣传。

    大家也可以想想，如果煤电经过超低排放的改造就变成清洁能源了，那么，我们整个人类社会还有能源革命、电力转型的必要吗？

七、正视电力产能的过剩 推进供给侧改革

    一般来说，我们作为水电工作者，似乎不应该去过多的评论煤电产能过剩的问题。不过，此时此刻，笔者则认为，即便我们水电工作者已经把该做的事情都做了（例如，忍受弃水损失，降低发展速度），但如果电力行业产能严重过剩的根本问题不解决，我们水电的困局，仍然是无解。

    不幸的是，目前在我们电力行业内部，还有不少人为了让煤电的无序扩张合法化，至今还不肯承认电力产能已经过剩。 例如，对于李克强总理在今年《政府工作报告》中"要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，优化能源结构，为清洁能源发展腾空间。"的明确指示，还有人在振振有词的解释说"我国的电力产能，还并不存在着过剩。你看，连总理也仅仅说是'风险'嘛"。

    实际上，我国电力行业的产能过剩已经相当严重。在严重的"三弃"同时，我国煤电机组的平均利用小时已经降到了4100多。按照设计的5500小时所核定的电价中，含有6%到8%的企业利润计算（同时假定占成本70%的煤炭价格保持不变），如果运行小时降到了4100多，煤电企业的亏损应该是必然的。除非是煤价的成本降低了或者是上网电价提高了。所以，目前我国煤电企业的大面积亏损，是否有煤价过高的原因？还真不一定。但是，利用小时过低（产能过剩）导致亏损的因素，则是毫无疑义的。所以，我国煤电的去产能要解决的不仅是"三弃"的问题，更是要解决煤电本身的难题。也可以说我们电力行业的供给侧改革，已经迫在眉睫。

    为了推进供给侧的改革，笔者认为：我们的电力政策也需要有所调整。以往我们国家的电力能源政策是"优化发展火电、积极发展水电、大力发展非水可再生能源，安全发展核电"。这个政策在我国的经济腾飞期，在我们签署巴黎协定之前，的确是非常正确的。但是，今天看来这个政策不仅没有体现出能源革命电力转型的方向，而且，在我们进入经济新常态之后，如果各种电力仍然还都不断地去发展，那么产能过剩的矛盾，只能会越来越尖锐。与此同时，这种没有区别的全部都"发展"，那么显然供给侧改革也无从谈起其。所以，进入新常态之后，我国以往要全面发展各种电力的政策，迫切需要进行调整。

结语

   笔者以为：根据能源革命的"第一步，低碳取代高碳（油气取代煤炭），第二步，无碳取代有碳（非化石能源取代化石能源）"的规律，我们应该尽快地将电力发展政策调整为：

"优化调整火电、积极发展水电、大力发展非水可再生能源，和安全发展核电"也就说在电力政策上，我们既要适应经济新常态的到来，又要明确体现能源革命的方向，同时还要为我国落实巴黎协定做好铺垫。

    即：从政策上就明确规定，在电力产能严重过剩的现实面前，化石能源不仅不能再无序发展，而且一定要进行调整（转型）。只有非化石能源才应该大力发展。这种政策调整的具体实施，也就是我们电力行业亟需的供给侧改革。