我国水能资源蕴藏量世界第一，水电发展取得了举世瞩目的成就：装机容量突破3亿千瓦,年发电量突破1万亿千瓦时，均居世界首位；水电工程技术居世界领先水平，拥有三峡、溪洛渡等一批超级水电工程，具有全产业链整合能力。但与发达国家相比，我国水能资源开发程度仍有较大差距，剩余待开发水电集中在西南地区。
其中，四川、云南、西藏三省（区）是我国水资源最丰富的地区，理论蕴藏量占全国总量的2/3，技术可开发量4.25亿千瓦，占全国总量的71%。截至2016年底，三省（区）水电装机容量1.35亿千瓦，开发程度仅为31.7%（按装机计算），相比发达国家较高的水电开发度，如瑞士92%、法国88%、意大利86%、德国74%、日本73%、美国67%，我国西南水电开发潜力巨大。
具体来看，西南水电资源主要集中在金沙江、雅砻江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、大渡河等"五江一河"流域，各流域干流规划总装机约3.8亿千瓦，目前已建成项目装机7869万千瓦，在建项目装机4660万千瓦，尚有2.55亿千瓦水电未开发，待开发水电占比超过67%。
在国家"积极开发水电"方针的指引下，近年来，电力企业加大水电前期勘察和研究论证工作力度，已完成预可研、可研的水电项目达到6000万千瓦以上，预计2017—2030年西南水电新增投产1.2亿千瓦，届时西南水电装机可达到2.6亿千瓦。
加快西南水电开发具有全局性意义
习近平总书记在十九大报告中要求："推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系""优化区域开放布局，加大西部开放力度""强化举措推进西部大开发形成新格局"。而加快西南水电建设，是撬动西部大开发形成新格局的重要支点，对于加快电力转型、实现能源电力高质量发展、促进民族团结和社会稳定、点燃西部经济发展"引擎"、建设美丽中国具有重要意义。
一是促进藏区加快发展。西藏1.74亿千瓦水电持续开发，对于改善西藏生产生活水平、促进民族团结和社会稳定、推动西藏跨越式发展具有十分重要的意义。四川阿坝、甘孜未开发水电合计3700万千瓦，加快开发可显著增强四川藏区的自我发展能力。
二是促进我国能源结构优化。预计2030年西南水电装机容量将达到2.6亿千瓦、年发电量1万亿千瓦时，折合标煤约3亿吨。水电的持续发展已成为我国实现2030年非化石能源消费比重达到20%目标的重要影响因素。
三是改善东中部地区环境质量。2030年西南水电外送规模将达到1.2亿千瓦，每年可向东中部地区输送清洁电力超过5000亿千瓦时，可替代原煤2.2亿吨，减排二氧化碳4.1亿吨、二氧化硫20万吨、氮氧化物18万吨。
四是拉动经济增长。2016—2030年西南水电开发和电网建设投资约2.87万亿元，将持续拉动机械制造、土建、水泥、钢材等相关产业投资大幅增加。
五是推进与周边国家开发合作，服务"一带一路"建设。雅鲁藏布江、澜沧江、怒江、红河、伊洛瓦底江等河流，均为跨越印度、孟加拉、缅甸、泰国、柬埔寨、越南、老挝等多国的国际河流。通过合理开发利用国际河流，共享资源，共同受益，对维护我国在国际河流的正当权益、促进睦邻友好、服务"一带一路"建设具有重大意义。
西南水电开发存在多重难题
但不可否认，近年来，随着开发规模的不断扩大，西南水电开发在取得突出成绩的同时，也暴露出一些问题。
弃水问题较为突出。据统计，2016年国家四大水电基地——大渡河、雅砻江、金沙江、澜沧江20多座大型水电站有效水量利用率、有效水能利用率均不到80%，有的电站甚至不到60%。四川调峰弃水电量140亿千瓦时，云南装机弃水电量314亿千瓦时。2017年前三季度，全国弃水局面有所好转，弃水电量同比减少35亿千瓦时，西南水电水能利用率同比提高约2个百分点，但弃水问题仍然十分突出。究其原因，一是用电增幅下滑，市场消纳总量不足，"十二五"期间，四川电网新投产电源4449万千瓦，而最大负荷五年仅增长约1000万千瓦。二是水电装机比重大，自身调节能力差，四川具有季、年调节能力的水库电站装机仅占水电总装机的36%，丰枯期出力比例达到7:3。三是跨区输电通道能力不足，"十二五"期间，四川水电需要新增外送能力近3000万千瓦，而实际仅增加1520万千瓦。四是市场消纳机制不完善，部分地方电力市场交易规则明显保护当地电源，省间壁垒进一步强化。
流域统筹规划和管理薄弱。一是龙头电站造价高，梯级补偿机制缺位，导致龙头电站建设滞后，影响全流域梯级水电利用效率。二是流域统筹开发和优化调度机制不健全，全流域各电站水雨情测报、防洪、蓄水、发电计划编制、运行调度实施缺乏制度性的沟通，影响流域梯级水电站群整体经济效益。三是流域环境管理工作统筹不够，相关环境管理工作各项目单位分散组织实施，产权归属、管理责任不明晰，造成部分设施重复投入、项目批复迟缓、验收滞后等问题。
移民安置主体责任落实不到位，规划约束性不强。一是移民安置实施的主体责任不强，缺少约束、考核、监督机制。二是移民安置规划缺乏严肃性，移民安置方案调整、设计变更较为普遍。以溪洛渡、向家坝水电站建设为例，移民安置实际投资超出概算470亿元。三是移民安置资金筹措渠道单一，水电企业现金流难以覆盖还本付息、运营成本、移民补偿费用。
税费政策和管理制度不尽合理。一是水电企业承担的税负过高，国家对水电即征即退的优惠政策到期后，水电行业增值税实际税负将恢复到约16.5%，远高于风电、光伏发电8%左右的水平。二是水电项目未享受国家可再生能源优惠政策，未被纳入可再生能源电力配额制和绿色证书交易机制。三是各地电力市场交易规则中，未考虑水电企业公益性、政策性收费等刚性成本，水电与煤电同等参与市场竞争，部分水电企业亏损程度加大。
后续水电开发成本提高，水电建设步伐明显放缓。一是随着后续水电开发难度的不断加大，水电建设成本大幅提高，加之电站公益性、政策性成本不断攀升，水电竞争力逐步下降。澜沧江上游梯级电站平均电价达到0.386元/千瓦时，送到广东后基本没有竞争力。二是现行政策难以保障水电的合理收益，企业开发建设水电的积极性受到较大影响，水电建设步伐放缓。"十三五"期间，我国水电年均增速不到3%。三是部分流域电站未列入国家能源发展规划，项目前期工作难以推进。
总体来说，西南水电开发条件较为复杂，生态环境保护压力大，移民安置难度高，经济负担和建设成本持续上升。因而，需要充分认识西南水电开发过程中的"不平衡不充分"问题，统筹研究，促进西南水电高质量发展。
促进西南水电发展的建议
西南水电发展存在的问题，已经引起国家有关部门高度重视。近期，国家发展改革委、国家能源局相继出台《关于促进西南地区水电消纳的通知》《解决弃水弃风弃光问题实施方案》，对促进西南水电科学发展作出了一系列部署。在此基础上，提出如下建议：
加强统一规划和统筹协调，实现水电在更大范围内消纳。西南三省（区）普遍存在水电开发规模大、自身用电负荷小的问题，需要统筹考虑就地消纳和电力外送，在满足本地区用电需求基础上，实施"西电东送"。
东中部地区是我国用电负荷中心，用电需求仍有较大增长空间，预计2017—2030年增加的市场空间将达到2.91亿千瓦，西南水电新增外送规模仅占24%，统筹考虑东中部地区新增的核电、新能源发电以及"热电联产"项目，东中部地区具备接纳西南水电新增外送规模的能力。
四川"十三五"期间将建设雅中特高压直流工程，送电1000万千瓦，"十四五"初期建成白鹤滩特高压直流工程，送电1600万千瓦，2030年外送规模将超过5000万千瓦；云南"十三五"期间将建设滇西北特高压直流工程，送电500万千瓦，建设乌东德电站直流工程，送电800万千瓦，2030年外送规模近4000万千瓦；2030年前，藏东南水电开发3000万千瓦，可全部外送。2030年后，重点开发雅鲁藏布江"大拐弯"的大型水电，部分送电东中部，部分作为四川、云南和贵州西电东送接续电源。西南水电消纳空间充裕，但需要科学规划，有序送出。
一是加强统一规划，做好各类电源、电源与电网发展的合理衔接，确保水电开发与外送通道同步规划；尽快核准建设水电基地外送通道。二是加强电网互联互通和水火互济输电通道规划和建设，优化同步电网格局，加强西南、西北电网联网；大力推进与东南亚电网互联互通项目。三是完善市场交易协调机制，按照全国电力统一优化配置原则，采取"计划+市场"的交易模式，落实西南水电消纳市场；理顺电价形成机制，加大执行丰枯、峰谷分时电价、两部制电价力度，提高各类电源综合利用效率。
加强水电流域统筹规划建设，提高流域整体效益。一是建立水电站调节补偿机制，通过增配发电量指标或提取水库调节基金等方式，补贴龙头水库电站，鼓励龙头电站建设，优化流域梯级电站蓄放水次序，推动水电高效利用。二是整合流域各企业，组建流域公司或进行资产置换，实现流域电站统一管理，组织制定水利、电力联合优化调度运行规程和技术标准，实现流域优化调度。三是立足流域或区域生态保护，进行统筹规划，明确水库产权归属，强化流域环境管理。
强化移民管理，切实落实水电移民安置。一是制定移民安置条例实施细则，进一步明确各方责权利，建立移民工作国家跟进审计机制，制定移民工作目标责任考核办法。二是制定库区和移民安置发展规划，强化规划实施的刚性和权威性。三是创新管理模式，探索水电移民与水电资源捆绑建设的新模式，研究跨省区移民外迁安置方式，建立移民保障性机制，多渠道解决移民安置。
完善水电税费政策，促进水电企业健康发展。一是水电行业增值税超过8%的部分，继续采用"即征即返"的优惠政策，作为国家支持水电开发的长期性政策。二是对水电站免收水资源费。三是将水电纳入可再生能源电力配额制和绿证交易范畴。
加大金融政策支持力度，加快西南水电建设。一是给予藏区水电金融政策支持，西藏、川藏、滇藏段各流域梯级电站，建议参照西藏内需项目政策，列入中央预算内投资补助范畴。二是借鉴三峡基金经验，调剂部分基金用于西南贫困地区、少数民族地区水电开发。三是抓住当前电力供需缓和的有利时机，开工建设一批大中型水电站。四是将怒江流域开发纳入能源电力发展规划，与其他流域电站统筹推进。
西南水电开发的问题，是能源电力领域发展"不平衡不充分"问题的一个突出表现，需要有关各方从经济社会发展全局高度，加强政策支持，加强统筹协调，处理好中央与地方之间、水电的送端与受端省份之间、政府与企业之间、发电企业与电力用户之间的关系，加快电力市场机制和输送通道建设，促进西南水电更大范围消纳，实现可持续发展。
（作者系中国电力企业联合会党组书记、常务副理事长）
