"当前，我国西南部水电弃水严重，云南一省一年的弃水量达300亿度，其中，华能澜沧江水电公司一家弃水就达100多亿度。这实际上是资源的巨大浪费。而已建成20多年的二滩水电站，弃水问题至今也仍未得到合理解决，这是中国水电行业需要深刻思考的问题。"12月15日，中国水力发电工程学会副秘书长、风险管理专委会主任陈东平在"2016年全国大中型水电站风险管理年会暨水电安全与项目管理论坛峰会"上直言。

但据记者了解，上述问题只是中国水电行业发展困境的冰山一角。

文丨 贾科华

中国能源报资深记者

原文发表于12月19日《中国能源报》1 版

控不住的征地移民成本

12月15日，中电联发布"2016年1-11月份电力工业运行简况"，截至11月底，全国6000千瓦及以上水电装机2.9亿千瓦，同比增加1000万千瓦。而截至2015年底，我国全口径水电装机容量已达3.2亿千瓦，约占全球水电装机总量30%，连年稳居世界第一。同时，在稍早前公布的《电力发展"十三五"规划》中，"积极发展水电"位列18项重点任务之首。根据规划，"十三五"期间，常规水电将新增投产约4000万千瓦，开工6000万千瓦以上，到2020年常规水电装机达到3.4亿千瓦。

"但理性地看，在光鲜背后，当今中国水电开发仍存在诸多问题，乱象丛生。"国家开发投资公司总裁助理、雅砻江水电开发公司董事长陈云华在会上表示。

据了解，经过三峡、锦屏等一系列大型、高施工难度水电站的建设，工程技术、项目管理已不再是困扰我国水电行业发展的难题。事实上，我国大江大河上未开发项目中，已少有大得过三峡、难得过锦屏的水电站项目。

"虽然技术、管理已不成问题。但征地移民、与地方的关系等问题日益凸显。近年来，水电站征地移民成本出现了不合理的高速增长。"陈云华表示，征地移民的责任主体是地方政府，但其领导班子尤其是县级领导换届频繁，往往只注重短期目标，很难将水电站视为基础设施项目，并从长期角度来看待水电站。

"他们很少关心水电项目的经济承受能力到底有多大，进而在税费方面提出了非常苛刻、不合理的要求，导致水电工程概算在国家批准的基础上一增再增。事实上，这还将涉及工程审核问题。例如，二滩工程已建成20多年，但其移民概算至今未完成。其他项目也存在此类情况。这些问题无疑将增加今后高坝大库水电项目建设的难度。"

另外，陈云华表示，"当前很多水电央企与地方政府关系极不正常。在地方政府召集的某些会议上，很多领导干部对水电企业工作人员态度恶劣。这跟改革开放初期水电开发环境大不一样。"陈云华说，"虽然水电行业有其光鲜的一面，但我们在一线工作的人，感受到的痛苦也非常深刻。"

模糊的市场

另外，记者在采访中了解到，新一轮电改中某些具体推进措施，也引起了发电企业的不满。

陈云华表示，电改的目的是理顺生产关系，使得整个电力行业、系统实现市场化。但当前水电行业中"除了个别企业不受冲击外，大部分企业面临的只是降电价，看不到任何市场的影子"。

"另外，水电企业因降价被划走的利益，实际上很多最终给了应该淘汰的落后产能行业、企业。这对国家的能源结构调整和经济转型起了消极作用。"他说，"当前电改'莫名其妙'地拿走了原本属于水电企业的利益。虽然雅砻江公司目前经营情况还可以，但如果当前状况持续下去，许多发电企业的日子将不再好过。换言之，电改目前唯一看到的只是降价，降低了清洁能源的价格。"

据陈东平介绍，目前云南有的水电站电价已经降至度电7分钱。

国家能源局副局长李仰哲12月10日在"2016年能源大转型高层论坛"上也指出，市场化改革是为了发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源的配置效率，这也是能源改革必须坚持的目标和方向，但市场化要防止一味降价。"对于目前大用户直供电力市场，各方议论较多。有人认为，该市场建设值得反思，因为目前的市场是一味降电价，这不应该是市场的方向。"

在影响水电健康发展的外部因素中，除了上述几点外，"官员法律意识淡薄对项目建设造成的影响"同样值得关注。

据陈云华介绍，有的水电项目在封库令或者停业令下发后，库区中仍然存在大批临时搭建等现象，这对正常推进造成了严重影响。"例如，抢种、抢建问题在两河口、牙根水电站附近大规模出现。如果处理不好，尤其是在少数民族地区，很容易产生敏感问题。事实上，各流域都有类似情况发生，严重干扰了行业正常运作。"

乱"开口子"

据记者了解，中国水电行业自身存在的问题同样突出。

"企业在执行国家政策时标准不一，是水电行业重要的自身问题之一。"陈云华说，在国家法律法规面前，"个别水电企业并不严格遵守执行，总是'开口子'，有的数目不止一两亿元，甚至是数十亿元，影响恶劣。因为这类企业会成为其他项目处理类似问题的'标杆'，让其他企业很被动。所以，水电企业尤其是大型企业一定要慎言慎行，起到表率作用。"

他建议，行业企业应该贯彻党中央"四个全面"的战略部署，依法依规推动水电开发建设。"业主单位一定要对灰色地带、不合理不合法的诉求说不，不能擅自乱'开口子'，不给不合理诉求可乘之机。"

施工资源"家天下"

另据记者了解，根据上一轮电改"主辅分离"要求所组建的工程建设集团，也成为制约水电行业发展的重要因素。

中国水力发电工程学会副秘书长张博庭指出，目前形成的中国能建和中国电建集团，成为我国电力项目主要的设计、施工、监理单位。在竞标过程中，如果同一个集团的两家公司竞标，很可能出现本次老大中标，下次老二中标的现象。"这也容易理解，毕竟是同一家集团的子公司，都需要有活干。但这对电力行业工程建设产生的市场影响，可想而知。"

陈云华认为，"施工资源高度集中，导致水电业主工程管理难度加大、造价控制能力减弱。国家在整合施工资源时，本是为了'走出去'，让施工集团在国外形成'一个拳头'，提升竞争力。但在国内，却使得水电项目的施工、监理、设计常常属于同一家集团，这导致各自应有作用难以发挥，对行业日常管理工作形成了巨大冲击。换言之，虽然组建两大集团的初衷是好的，但是一线人员的感受并没那么好。"

据介绍，设计是水电项目的龙头，也是投资成本控制的源头。对设计进行优化，从源头上降低水电成本，需要设计单位做大量工作。但如果不做优化，项目很可能因为经济性差而夭折。所以，水电业主应更加重视项目设计。

"项目设计单位应高度重视设计优化所具备的降本作用。例如，根据原先设计，雅砻江卡拉水电站上网电价高达0.4元/度，这一电价无论是落地到其他地区还是在四川当地，都不具备竞争力。所以，我们跟华东院沟通，使成本一再降低，最终降至3毛/度。这个鲜活的例子说明，在设计上降低成本还是有空间的。"陈云华说。

正在分化的共识

据记者了解，国家能源局此前制定《水电发展"十三五"规划(征求意见稿)》明确指出，我国对水电开发的认识正在分化。具体来讲，我国待开发水电主要集中在大江大河上游和少数民族地区，生态环境相对脆弱，移民安置问题较为复杂，加之缺乏科学系统的评价体系和评价标准，多年来水电开发争议不断。

同时，水电开发经济性也在下降。《征求意见稿》显示，我国大江大河上游河段水电工程地处偏远，制约因素多，交通条件差，输电距离远，造成水电建设和输电成本高，加之移民和环保投入不断加大，水电开发的经济性差，市场竞争力明显下降。

"整个西南水电竞争力正在下降，但国家在政策上的支持不足。"陈云华说，未来水电建设主要在藏区，地形地貌环境条件都更加复杂，考虑到未来远距离输送和消纳，项目建设难度明显加大，会对水电价格产生影响。"所以，项目本身就需要财税、金融上的支持。换言之，环境问题如此突出之时，国家应对水电重新定位，该给予什么样的政策支持，应得到全社会的关注。"

"当前几大水电公司日子还过得去，无非是利润有高有低而已。随着人们对环保的认识逐步提高，水电作为清洁能源，即使是电价高一点，也完全不用担心其进一步发展的前途。所以，企业一定要形成向市场化推进的概念。"陈云华说。

只盯"一亩三分地"

另据记者了解，在水电经济性下降和缺乏利益协调机制，且送出通道有限的情况下，西南水电已连续多年发生严重弃水现象，且有愈演愈烈之势。这直接影响了新建水电的建设节奏——当前已有西南水电项目因此推迟开工日期，流域开发也放慢了建设节奏。

"我们很少看到资料显示，火电厂建成后接入系统未落实，送出通道未解决的。但很多水电项目存在这种情况。例如，二滩建成20多年了，送出问题至今都未解决。所以，陈云华说，"当前我们水电人视野、工作台面不够开阔，总是盯着自己的'一亩三分地'。水电项目一定要与电网统一规划、同步核准、同步建设、同期建成，甚至要统一调度，一定要做到电源与电网统筹兼顾，当前水电一线这方面工作做得不够。"

陈东平表示，"网源不协调是电力行业的突出问题。虽然电力规模已是全球第一，但我国电力系统仍是一个非常不理想的系统,缺乏统筹和结构性矛盾突出。这些不合理的生产关系、封闭性的管理制约了水电行业的健康发展。"

另据介绍，很多地方特别不重视环保，也妨碍了水电发展和国家战略实施。"目前我国环境问题严重，如何合理消纳清洁能源显得尤为重要，但当前水电等消纳问题仍然突出。"陈云华说，"在'十三五'电力规划中，有一条输电线路叫雅中直流，是四川电网第四回特高压直流工程。去年底经过电规总院研究，落地点选择了江西，但由于江西计划大规模建设火电项目，所以当地政府明确向国家能源局行文，提出不愿意接受四川水电。这一环境效益巨大的项目遭到拒绝，值得引起进一步思考。"