———编制专家详解《水电发展"十三五"规划》

　　中国电力报 中电新闻网记者 王怡

　　11月29日，国家能源局发布 《水电发展 "十三五"规划》，提出加快构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系，进一步转变水电发展思路，是"十三五"时期我国水电发展的重要指南。近日，主要编制单位水电水利规划设计总院党委书记、副院长彭程，接受了中国电力报记者专访，就规划进行解读并答记者问。

　　问：《规划》编制的背景是怎样的？提出的水电"十三五"发展目标，是基于怎样的考虑？

　　彭程：《水电发展"十三五"规划》是在国家能源局统一领导下，由水电水利规划设计总院为主要编制单位进行编写的。在编制过程中，奉行科学开放的态度，开展了一系列专题研究；在《规划》形成的过程中，还多次向各方征求意见进行讨论，并吸纳讨论意见修改完善《规划》内容。

　　"十二五"时期，我国水电装机规模不断跃升，新增水电投产装机容量10348万千瓦，约占水电总装机容量的三分之一。到2015年底，我国水电装机容量和年发电量已分别突破3亿千瓦和1万亿千瓦时，分别占全国的20.9%和19.4%。水电工程技术居世界先进水平，形成了规划、设计、施工、装备制造、运行维护等全产业链整合能力。我国水能资源总量、投产装机容量和年发电量均居世界首位。与此同时，我国水电发展仍面临着生态环保压力不断加大、移民安置难度持续提高、水电开发经济性逐渐下降以及抽水蓄能规模亟待增加的形势。因此，提出《水电发展"十三五"规划》要遵循"坚持绿色发展，建设生态文明""坚持协调发展，确保健康有序""坚持创新发展，增强发展动力""坚持共享发展，促进脱贫致富""坚持开放发展，加强国际合作"五方面基本原则，并以此为主线贯彻到重点任务中。

　　问：在《规划》中，"坚持绿色发展，建设生态文明"被列为基本原则的首位，重点任务是如何体现这一规划要求的？

　　彭程：随着经济社会的发展和人们环保意识的提高，特别是生态文明建设，对水电开发提出了更高要求；随着水电开发的不断推进和开发规模的扩大，剩余水电开发条件相对较差，敏感因素相对较多，面临的生态环境保护压力加大。

　　《规划》提出要控制中小流域开发，可以从历史和现实的维度来看待这个问题。

　　小水电开发在历史发展中起到了很好的推动作用，但中小流域开发至今，总体上看开发强度比较高，开发管理程度相对大河来说过于松散，在环境方面所反映出来的问题比较多。因此，我们希望对中小流域开发做些适度控制。在此之前，四川、云南两省已经提出在"十三五"期间停止开发中小流域的要求。另外，从未来这个维度来看，我们也希望对于一些具有显著生态保护作用的支流或干流部分河段，划出红线不要开发。控制中小流域开发，不是说完全不让开　  发，只是要控制得更严一些，更有利于我国水电长久有效地发展。

　　实施流域生态修复和开展流域水电综合监测，是本次《规划》的新内容、新亮点，是水电坚持绿色发展的重要体现。在以往规划中，很少涉及流域生态修复的内容，而"十三五"规划则具体到对相关流域提出了试点性修复工程的安排。同时，在科技开发里，也提出将"逐步形成生态保护与修复技术体系"，希望在"十三五"期间能有一个较大的发展。

　　流域水电综合监测，是要在主要河流全面开展，使各个流域在运行期间的生态保护工作能够纳入一个科学、可监测的范围。

　　"坚持绿色发展，建设生态文明"还体现在要对环境影响评价和环境影响跟踪评价进行强化。

　　总的来说，"十三五"期间水电发展，首先是要有明确的生态优先理念，而且要尽可能释放水电的生态效应。

　　问：《规划》在"坚持协调发展，确保健康有序"原则中，并行提出了水电基地与控制性水库建设，电源结构优化与抽水蓄能发展等方面内容，这是否体现出水电的角色功能定位已经出现了明显的变化？

　　彭程：《规划》对于水电发展的综合利用价值、整体功能发挥方面的确下了很多的笔墨。

　　在基地建设方面，除了推进相关基地　  的项目建设外，更希望这个流域的综合功能得到尽可能完整的发挥。其中的核心就是要推进龙头水库的建设，由此进行大型电站和下游电站水量的均衡调节，解决河流开发运行效率不高的问题。目前，各大流域龙头水库建设普遍滞后，带来的后果是包括发电、综合利用、河流生态等整体流域功能，都可能无法得到充分发挥。但好的消息是，在"十二五"末期，我国在四川核准了两河口、双江口两大龙头水库建设，相信到"十四五"初投产时，四川不仅能获得自身弃水问题的大幅度改善，还可以发挥更多的综合功能价值。这是一个水库全面带动整个流域功能实现的非常好的案例。

　　在优化结构和布局方面，《规划》重点强调了两方面工作。一方面是开展水能资源调查工作，对已建或在建区域的水能资源进行重新评价，评价起点发生了一些改变，不仅要看电站自身发电功能，还要看其调节能力，能否实现与风电、光电的很好互补，形成多能互补、适应负荷的格局。另一方面，是抽水蓄能电站的建设步伐要大大加快。从发展目标上看，"十三五"抽水蓄能电站新增投产容量虽然只有1697万千瓦，但是开工规模安排了6000万千瓦，也体现出对推动抽水蓄能电站建设的理念。目前电力系统整体调节能力不足，引起风电、光电等可再生能源进入系统后部分电量不能消纳。

　　可见，水电的功能定位已经由单纯的提供电量，向为风电和光电发展做好服务进行角色转变。由此，相关流域的水电站无论从运行规则还是更新改造规模来看，可以再增加一部分容量，更好地为更多的风光发展做好服务。用1亿千瓦的水电来支撑1亿千瓦的风电和光电配合运行，在理论上是一个很好的组合，也能够很好地保证质量。我国已经开发了3亿多千瓦水电，仅这一块就可以使风电和光电得到更快的发展，解决目前的发展障碍及发展过程中的不足。

　　问：在"十三五"时期，我国水电发展所面对的政策及市场环境是怎样的？"十三五"抽水蓄能电站发展的有利条件有哪些？

　　彭程：多重因素推动水电行业进行科学有序地发展。

　　在需求方面，为推动实现2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%，2030年达到20%的目标，改善雾霾严重的环境现状，新能源、核电等能源项目建设得到大力发展，而这两方面建设均需要系统中有与之相配合的调节电站。抽水蓄能电站可调性强，利于配合节能减排、多能互补的需要，其开发建设的必要性和重要性日益凸显。

　　在政策方面，随着国务院鼓励社会资本投资水电建设相关规定出台，抽水蓄能电站的开发热情和开发积极性很高。国家能源局出台了一些有关抽水蓄能建设管理体制和电价机制等相关政策，为抽水蓄能的加快开发奠定较好基础。

　　在可能性方面，"十三五"期间开工6000万千瓦抽水蓄能电站建设，确是市场所需，也是可能实现的。但毕竟数据只是目标，与实际开工难免有所出入。

　　问：能否对《规划》的落实前景给予评价？

　　彭程：总体来说，"十三五"规划任务非常重，而且不可避免地会遇到不小的阻力，包括开发工程推动中的阻力，也会遇到在体制机制调整过程中的阻力。水电发展涉及内容多，涉及利益主体多，涉及问题相对比较复杂，需要各方利益关系的调整，但也只有这样去做才能使水电发展走向更好、更健康的道路。我们希望通过《规划》能凝聚政府、企业、社会的共识，按照五大发展理念总体要求做好水电发展统筹工作，大家凝心聚力共同推动相关工作的进行。

　　首先是体制机制创新，涉及到市场化改革与政府协调监管的有机结合。水电是一种特殊的产品，但不管怎么特殊，都要沿着市场化的道路去思考体制机制创新。同时也缺少不了政府的协调和监管，这里面包括电价形成机制的改革。作为水电来说，经济性在下降，市场竞争力在下降。但水电也是一种可再生能源，其电价形成机制应体现出政府对可再生能源事业的支持，也要体现水电参与市场竞争的要求。电价形成机制应该说是"十三五"水电运行管理中一个非常重大的课题，其中也包括抽水蓄能的电价形成机制。如今备受关注的抽水蓄能电站，发展节奏仍然跟不上，最核心的问题就是电价形成机制问题。

　　另一方面体制机制创新，就是移民、扶贫的要求。移民的利益诉求包括扶贫政策如何通过政策安排得到友好的体现，都是非常复杂的一些问题。但是不管多复杂，我们都希望能够正面去面对解决。  值得一提的是，建设与运营管理并重是《规划》中一个重要的创新点。之前的规划思路将更多的关注点放到了水电建设上，主要涉及布局和规模。但"十三五"规划从编制之初，便统一了一个基本思想，就是建设与管理并重。比如《规划》中大篇幅提到整个流域的管理，包括全流域安全管理、环境监测与环境管理及流域的梯级调度等方面的要求。把这些做好以后，水电站效益是能够得到更大发挥，起到事半功倍的效果。

　　水电是能源可持续发展、大气环境治理、流域治理及维护流域健康生态的一个重要力量。西方发达国家相对发展中国家已经远远走到了前列，我们要坚定信心，用行动来回应社会各方面的关切，推动水电的可持续发展。