作者：张博庭

引言

我国的水电资源非常丰富，并且由于是近代才开始大规模开发的，明显的具有后发优势。因此，目前中国水电的开发技术、水平和成就，都在国际上已处于领先地位，但在开发利用的程度上，中国还与发达国家有较大的差距。因此，我国还存在着一系列的水资源和能源安全问题，需要通过加速水电的开发来解决。为此，本文将从中国的水电开发的资源、作用、现状，以及存在的问题和解决的建议等方面进行探讨。

一、水电开发的作用和特点

1.1、能源利用是人类的标志

从动物进化到人，最重要分水岭就是使用火。人类文明不仅从能源开始，而且使用能源的方式，一直是人类文明不同发展阶段的最重要标志。工业化以来，根据有关学者的分类，人类社会经文明历有：第一次工业革命来自工业印刷技术和使用煤炭的蒸汽机的结合；第二次工业革命则是电信技术和使用燃油的内燃机带来的。当前我们正处在第三次工业革命的前夜，通说认为这场革命将是信息网络和可再生能源结合的产物。

可持续发展需要的可再生的能源。地球上的化石能源都是几亿年来动植物的躯体积累构成的，它们在漫长的生长过程中吸收了大量的太阳能，逐步形成了化石能源。但是，当人们学会使用化石能源之后，这种能源的消耗速度，就远远大于它的积累速度了。煤炭、石油、天然气、页岩气、可燃冰。所有这些能源都加起来，相对于人类社会未来的需求，绝对是杯水车薪。

在人类的工业化之前，人们还没有能力大规模开采煤炭、石油。因此，人类活动对地球碳循环的影响是极其有限的。但当我们学会了开采利用煤炭、石油等化石能源之后，大量的化石能源被燃烧，不断排放出二氧化碳和其它温室气体。使得原来沉积在地下的碳元素，大量地被释放到空气中去。这必然会导致地球大气中的二氧化碳等温室气体含量急剧升高，带来强烈的温室效应，最终可能会产生冰山融化、海水上涨、淹没大陆、气候环境变化异常等一系列可怕的后果。当前，过量的温室气体排放，已经成为当前人类社会可持续发展的最大生态难题。

如何解决这一生态难题？同样是尽可能的开发和利用可再生的能源，不要让几亿年来沉积在地下的化石能源中的碳元素，重新释放到大气层中去。因此，以人类可持续发展为标志的第三次工业革命中的一个重要特点，就是利用可再生能源。

1.2、水电是全球替代化能源的第一主力

工业化以来，全球水电的开发应用是减少世界温室气体排放的最大功臣。尽管目前各种媒体所宣传的可再生能源，大都以风能、太阳能和生物质能为主。但是，事实上由于受到技术水平和能量密度的局限，水电仍然是当前最有效率、最起作用的可再生能源。据统计目前在全球的可再生能源发电领域内水电的比重高达80%，在中国这一比例，更是接近85%。水电是当前最成熟，效率最高、最重要的可再生能源，这就是世界的现实。[1]

当然，由于可开发的水电资源总量是有限的，未来随着人们科技的进步，太阳能的直接利用，会逐渐将成为最主要的可再生能源形式。但是在目前，全球可以利用的其它所有形式的可再生能源量的总和，恐怕还要与水电的减排作用相差很多。不仅如此，由于具有调节性水库的水电站通常具有很好的可调节性，往往能够很好的解决风能、太阳能发电入网的间歇性的矛盾。此外，一些专门修建的抽水蓄能水电站，是目前最高效、最经济的储能调峰手段，因此，可以说水电的开发，是人类开发和利用其它可再生能源的基础和保障。按照技术水平和开发顺序，水电、风电、太阳能应该是人类开发利用可再生能源的三部曲。

1.3、 水电开发的作用并不局限于能源

水电开发的一个重要特点就是往往需要和水资源开发同时完成。自然界中的水资源量总是随着时空不断的变化着的，然而，人们对水资源的要求则是非常苛刻的，太多了不行（产生洪水泛滥），太少了同样也不行（干旱少雨，甚至危及生命）。

到目前为止，受到人类的科技水平的局限，人为大规模蓄水的方式只有建造水库这样一个方式，所以，水库的建设就是现代人类社会文明，必不可少的内容。在古代，由于社会的人口密度低，同时每个对水资源的需求量也不大，所以，水资源的时空矛盾，没有像现代这么尖锐。但是，进入现代社会以来，天然水资源的时空分布不均，已经成为人类文明发展最主要矛盾。

因此，水电开发的另外一个潜在的，没有被社会舆论充分重视的作用是，储水设施（大水库）的建设。进入现代社会以来，由于人口的增长和生活用水量的大幅度增加，天然水资源的时空分布不均，已经成为人类文明发展最主要矛盾。过去以洪涝灾害为主要威胁的农耕社会，已经向洪涝与干旱交替出现，近年来由水资源短缺造成的干旱正在成为威胁人类生存和发展的主要矛盾。为此，我们特别需要强调和重视在水电开发的同时完成的水资源开发的重要性。

1.4、社会的文明程度与水资源开发成正比

从2006年起，联合国每三年发布一次的《世界水资源报告》几乎都要强调"世界的水资源本来是够用的，只不过由于设施不足、管理不善"而造成了水资源的危机。也就是说，水资源的时空分布不均，已经成为人类水资源问题的最主要矛盾之一。而目前我们人类解决水资源时空分布不均矛盾的手段，除了建设水库大坝（调蓄水资源）之外，还没有别的办法。

根据联合国有关机构的一个调查结论。人类发展指数（一个包括GDP和教育、医疗等方面的综合评价指标）为一介于0和1之间的数，数值越接近于1表示人类发展水平越高。通过对全球50余个国家2007年的人类发展指数与大坝水库发展数据计算结果显示：HDI大于0.9的国家，人均库容为3184立方米，HDI介于0.7~0.8的国家，人均库容量541，HDI介于0.5~0.6的国家，人均库容量仅为125。可见，储水蓄水能力与可持续发展的关系之密切。[2]

不过，由于水电开发的经济回报往往比水资源开发更容易体现出来，所以，各国几乎都是以水电开发带动大型水库的建设。因此， 对于经济落后的发展中国家，由于经济能力的局限不仅水电开发程度不高，而且水资源的调控能力也往往是不足的。

1.5、调控水资源的水库建设与水电开发密不可分

为了让世界各国注重水资源开发与水电开发之间的紧密联系，2014年联合国确定的世界水日的主题就是"水与能源"。根据中国的经验，强调这一关系十分重要。例如，中国的三峡不仅是全球最大的水电站，同时还是中国最重要的水资源调控水库。一般来说，一个国家的水电开发与水资源 的开发（水库储水能力与水资源量之比）往往是同步的。中国目前的水电开发程度是39%，水资源开发程度大约是30%。而美国的水电开发率为70%左右，水资源开发率约为60%。所以，相对于中国，美国的水库往往能储存更多的洪水，抵御更大的干旱。未来当中国水电开发程度接近80%时，中国的水库蓄水能力也将与美国相当。洪涝和干旱经常交替出现的水资源矛盾，也将得到解决。

水库大坝的建设与水电开发往往是密不可分的。因为大型的水库在泄水的时候，将产生巨大能量。这种能量如果不能有效的加以控制、消除，将会对水库大坝的安全构成巨大的威胁。与此同时，迫于现代社会对于能源的需求，现代的社会几乎不可能不去利用水库泄水所产生的这一巨大能量发电。所以，目前水电开发往往是一种更科学、更高效的水库大坝建设方式。

总之，一个国家水电开发的重要性，不仅在于能够提供可再生的清洁能源，更在于在水电开发的同时为社会的生存和发展提供必要的水资源保障。

二、中国的水电资源和开发现状

2.1、中国的水电资源

根据2003年全国水力资源复查成果，我国2006年正式颁布的水能资源理论蕴藏年电量6.08万亿kWh，可装机容量6.94亿kW；技术可开发年发电量2.47万亿kWh，装机容量5.42亿kW；经济可开发年发电量1.75万亿kWh，装机容量4.02亿kW。这次资源复查的范围是我国大陆境内河流装机容量1万kW及以上的3886条河流，和单站不小于500千瓦的水电站。[3]

此后，水利部门又组织了对小水电的资源的普查，可装机资源量略有增加。2012年，根据水利部门对小水电的普查和2007年对雅鲁藏布江下游河段现场考察和初步规划情况，有关部门在正式出版的《中国水电科技发展报告》中，对中国的水能资源蕴藏量进行了部分的修正。修正后的中国水电技术可开发装机容量6.04亿kW，年发电量2.72万亿kWh。[3]

2.2、大量的工程实践，使得我国多项水电技术领先

由于我国的水电资源极其丰富，而且大多数工程都是最近一二十年进行开发的，大量的利用了近代的新技术、新材料，具有明显的后发优势。因此，我国在水电建设的设计、施工、和机组制造等很多方面，都走在了世界的前列。

列如，在水电站的泄洪消能技术方面，我国取得了多项的创新和发展。泄洪消能工的坝体型：有窄缝式消能工、宽尾墩消能工、宽尾墩+挑流/底流/戽流溢流面台阶消能工、高低坎碰撞消能、洞内消能工、水平旋流消能、竖井旋流消能等等。这使得我国水电站的泄洪流量，从每秒数千提高至数万立方米。泄洪的高速水流：从20m/s、30m/s， 40m/s逐渐提高 50m/s。与此同时，掺气减蚀和耐磨材料技术的研究及其应用，也使得我国的水电站泄洪消能水平，得到了极大的提高。无论是理论科研还是工程实践，都处于世界绝对领先的地位。

在复杂地质环境的地下工程技术方面，我国的高边墙大跨度地下洞室技术；深埋大断面长隧洞工程技术；高压钢筋混凝土岔管技术；高水头气垫式调压井技术，都实现了巨大的突破。例如，在水电站高边坡的安全处理方面，我国的龙滩水电站左岸进水口高边坡，高度达435m。锦屏一级水电站左岸坝肩边坡，高度530m，而小湾水电站左岸坝前堆积体高边坡，高度已经达700m。

在大型机组制造安装技术方面，不仅世界上的单机容量70万kW的巨型机组，绝大多数都安装在中国。而且我国的向家坝水电站首次研发和使用了单机容量80万kW的水电机组。我国的白鹤滩水电的单机 100万kW的巨型机组也已经在设计和制造中。

总之，由于我国的水电站设计、施工、建设以及设备制造和安装方面技术的全面领先，当前很多世界级的水电工程难题，只有中国有能力或者说有经验解决。因此，目前在国际水利水电建设的市场上，中国已经占有绝对的优势。我国的水电承包商遍布世界各地，中国企业目前至少在80多个国家承担了300多个海外水电和大坝建设项目。中国的先进水电技术，正在为全球的水利水电开发和节能减排做贡献。[3]

2.3、我国水电建设举世瞩目，创造了多项世界之最

很多人都知道，世界上最大装机的水电站是装机2250万kW的中国的长江三峡水电站。但是，一般人可能并不清楚，世界上最长、最大的引水隧洞的水电站，是我国雅砻江上的锦屏二级水电站。该电站的引水隧洞长度达到17公里。世界上最高混凝土双曲拱坝，是中国305米高的锦屏一级大坝；世界上最高的碾压混凝土坝，是我国红水河上的广西龙滩水电站；世界上最高的面板堆石坝是我国湖北清江上233米高的水布亚水电站。这些水电和大坝建设方面的世界记录，都是在最近一些年，由中国水电工作者刷新的。支撑这些世界之最的，是我国在水电设计、施工、建设方面大量的科研投入和工程实践。

三、中国水电与水资源开发的某些特点

3.1、水电是中国能源中最大的资源优势

首先，我国各种能源资源储量往往绝对数量较大，但由于人口基数大人均能源资源相对不足。一般仅为世界平均水平的二分之一。其次，水能是我国能源的重要组成部分。人均占有量为世界的平均水平的81%，是我国各类能源中最接近世界平均水平的资源。水能资源丰富是中国能源的最大优势。非常幸运的是，水能资源是一种可再生的能源，只要有效的加以开发利用，将会永不枯竭。然而，水能可再生资源的另一个显著特点就是，不能保存。如不开发利用，将随着时间流逝。总之，水能资源的特点是开发利用，无穷无尽，不开发利用，就等于没有。

今后随着世界化石能源资源的日益减少，我国能源紧缺的局面将会越来越严峻，而解决这一矛盾的根本出路，恐怕就在于更多的应用可资生能源。在目前的科技水平下，开发利用水电是目前我们最现实、最可行、最主要的一个解决方式。

此外，水电的可调节性（包括抽水蓄能电站），还可以为其它可再生能源的大规模开发利用提供支撑和保障。只有尽可能多的利用各种可再生能源，我们才能够把尽可能多的不可再生资源留给后代。实现可持续发展。

上述这些特点，使得水电的开发利用不仅在中国能源的构成，而且在结构调整中也处于举足轻重的关键地位。

3.2、巨大建设成就掩盖下的开发程度不高

由于有世界第三级(青藏高原)的存在，所以同样的河流、同样的水量，在中国能得到高于国外几倍的水能。毫无疑问，这是我国一个巨大的优势，正是因为这个原因，才使得我国的水能资源储量全球第一，资源量的比重高达全球的15%。但这种优势也在某种程度上掩盖了中国目前的水电资源开发程度还不高，以及相应的水资源调控能力还不够强的弱点。

截止2014年底，中国水电装机3.018亿kW，年发电量10661亿kWh。这个数字大约已经占到了全球已开发水电总量的30%，与其他国家相比，我国的水电装机和发电量，大约是排在全球第二位的国家的3倍左右。但是要说到水电的开发程度，我国与世界上的发达国家，却还有较大的差距。目前发达国家的水电开发程度，普遍都在60%到95%之间。而我国到2014年底水电的开发程度仅为技术可开发（发电量）的39%。

3.3、水电开发程度不高影响了水资源的开发

中国的河流坡降大的特点，不仅使得中国水电开发总量虽然已经很大，但是开发程度却还不高。同时也影响着中国水资源的开发程度。前不久，中国水资源专家工程院王浩院士介绍说"表示一个国家水库蓄水能力与河流径流量之比的库容系数，欧洲国家通常是0.9以上，美国是0.66，而我们中国目前还不足0.3"。

这种情况几乎是很多人想象不到的。因为很多人都知道中国已建的各种大坝有9万多座，是当之无愧的世界第一。按照一般的理解，水库大坝建设得多，拦蓄水资源的能力当然也应该更强。但是，由于中国的河流的坡降普遍很大，所以，我国的水库所能拦蓄的水量普遍相对较少。因此，迄今为止中国的水库蓄水量，与社会发展的正常需要还有着巨大的差距。库容系数低的直接后果，就是调控水资源时空分布矛盾的能力不足，导致水多、水少的矛盾同时存在，洪涝和干旱灾害经常交替出现。

中国的国土面积和水资源总量都与美国相近，但中国的水库蓄水能力，尤其水库的总有效库容，还不足美国的一半。相对与中国的人口基数，中国与美国的人均水库库容更是差距巨大。相比之下，美国的绿水青山，自然灾害少，很大程度上就是由于他们的库容大，可以吸纳更多的洪水，抵御更大的干旱。我国生态环境上的巨大差距，恰恰体现在水库的蓄水能力上。例如：美国胡佛水坝基本上不泄洪。我国三峡每年都要泄洪多次。泄洪的根本原因就是水库库容不够，不泄的话，随后到来的洪水很可能会形成灾害。水库库容大了之后，洪水就是资源、是财富。但如果水库库容不够，洪水就是危险，是灾害。与此同时，也只有水库的库容大了，抗旱的能力才会增强。

由于水库蓄水能力上的差距，同样的洪水在美国则能够被存在水库里，而到了中国则需要疲于奔命的排到海里，稍有不慎就会造成洪涝灾害。作为减灾存在水库里的洪水，到了枯水季节就变成了宝贵的水资源。事实上，中国和一些欠发达目前所谓的水资源短缺，在很大程度上并不是真正的短缺，而是水库的调蓄能力的不足。

这也是联合国的《世界水资源报告》经常要强调"世界的水资源本来是够用的，只不过由于设施不足、管理不善，而造成了水资源的危机"的重要理由。

3 4、 发展的看待中国水电的潜力

目前很多人都喜欢以可装机量与已装机量之比，来计算中国的水电开发程度。按照可装机容量计算，中国的水电开发程度已经近50%，似乎已经没有多大的发展潜力了。但是，如果按照国际通用的发电量之比来计算，中国的水电开发程度还不到40%，还有较大的开发潜力。国外之所以都不采用可装机容量这个概念，就是因为这个概念有时候难以反映出真实状况。特别是我国今后还有大量龙头水库需要建设，每个龙头水库一旦建成之后，将大幅度的增加下游已建成的梯级电站的补偿发电能力。据测算，我国的水电开发，如能按照规划达到国外发达国家的平均程度，我国的水电发电量，至少还能比目前增加一倍以上。

与此同时，今后随着我国水电开发程度的提高，具有龙头水库的电站的建成和投产，我国水电应对季节性的峰枯矛盾的能力大幅度增加。如我国的雅砻江，一旦具有调节能力的两河口水电站都投运以后，整个雅砻江水电站群的枯期发电量将超过汛期。这种情况在很多流域，都不同程度的存在。目前欧洲一些国家之所以能够较大规模的应用风能、太阳能发电，就是因为他们的水电开发程度非常高，因此，水电的电能质量非常好，水电成为他们调节和吸纳间歇性的可再生能源的重要保障。

四、中国水电发展所面临的问题和制约因素

4.1、龙头水库的建设滞后，亟待加速开发

众所周知，水电开发的实际难点在于移民和环保。因此，越是具有大水库的水电站的开发难度就越大。改革开放以来，我国的电力体制改革虽然取得了巨大的成绩，但也带来某些市场化开发的负面作用。比如，大型水电的水资源开发社会公益性往往被其市场竞争所掩盖，所影响。电力体制改革以前，电力部门到地方去开发水电，其受欢迎程度与目前的铁路、水利项目几乎一样。但是，自从水电开发引进了市场竞争机制，由于有多家代表中央政府的国有独资企业，纷纷到地方上去竞争水电项目，其结果导致水电项目的社会公益性被淡化。地方政府现在更习惯把开发水电的央企，看成是来赚取利润的开发商。与此同时，具有重大的社会公益的龙头水库建设，也往往被看成了是开发商逐利行为的一部分。地方政府这种心态上的变化，已经导致我国水电开发中的移民和环保成本，不断的上升。这样几年下来的实际结果就是，我国各流域具有调节作用的龙头水电站的建设，普遍开发滞后（如，刚刚开始建设的两河口、双江口工程），有些甚至最后可能会导致夭折（如虎跳峡、龙摊二期工程）。

目前，由于我国各流域的梯级水电建设中龙头水库的建设普遍滞后，下游各梯级电站的丰枯调剂能力严重不足。以至于很多水电站的丰枯出力严重不均，汛期大量弃水，枯期又因为缺水而发电能力不足，必须依靠火电帮忙。水电本应该是电网中最优质的电源，但是，由于受我国的水电开发程度不高、龙头水库建设滞后的影响，水电在一些地区变成了必须靠天吃饭，必须要靠电网"照顾"的劣质能源。

目前我国一些地区这种大量径流式水电的投产，不仅给当地的电网造成很大负担，而且也影响国家西电东送战略的实施。季节性的电力不仅在东部的受电地区不受欢迎，同时，由于送电效率不高，电网企业为其建设输电线路的积极性也会受到影响。

总之，我国当前的水电电能质量不高，主要原因是由于各流域的开发程度还不够高，龙头水库建设普遍滞后。水库的调节能力不足，不仅影响一个国家的水安全，同样也极大影响着水力发电的电能质量（和能源安全）。我国规划中的乌江、澜沧江各个梯级水电站都已经基本建成，所以目前我国的乌江、澜沧江等水电的电能质量都相对较高。可见，我国水电的电能质量不高的问题，只是开发程度不高的暂时结果。如果能按照国家的规划，完成好各个流域梯级水电站的建设，我国水电的电能质量完全是有保障的。

4.2、汛期弃水严重，挫伤水电开发积极性

开发水电能源的特点就是建设周期长和输送距离远。这经常会使得在经济腾飞时期上马的大批水电项目，在正式投产的时候遭遇市场饱和、难以消纳和输电线路建设不同步的困境。以四川省为例，该省是国家西电东送的重要水电基地。进入"十二五"以来，随着大渡河、雅砻江、金沙江三大流域大型水电机组的陆续投产，配套建设的外送通道也越来越紧张。由于外送通道和水电机组投产时序的不同步，以及受受端电网制约等原因，一些地方水电的实际外送能力和方式都存在着较大的矛盾，弃水问题十分严重。除此之外，我国另一个水电大省——云南的汛期水电弃水不仅同样存在，而且更加严重。

以2014年为例，根据电网部门的统计，四川电网弃水（电量）97亿（千瓦时），云南电网弃水170亿。而根据两省内的大型水电企业的统计，实际弃水损失都比电网公布的数字几乎高出一倍。 [4]

从表面上看，大量弃水的原因似乎是由于水电的集中投产、电力外送通道不足。实质上造成弃水的深层次原因，是因为在我国经济新常态下，我国整个电力行业正在接受产能过剩和市场疲软的严峻挑战。

4.3、煤电严重过剩，挤压水电的市场空间

在经历过去30年"大干快上"之后，截止到2014年底，我国发电装机容量已达13.6亿千瓦，稳居世界第一。但同时我国也出现了发电小时数急速下降、社会用电增速放缓的情况。在这种新常态下，遭遇到发展难题的绝不仅是水电，而是整个发电行业。

2014年，全国6000千瓦及以上电厂平均发电小时数仅为4286(再创历史新低)，同比减少235小时。其中，火电4706小时，同比减少314小时；核电7489小时，同比减少385小时；并网风电1905小时，同比减少120小时。相比之下我国的水电还算是最幸运的，得益于国家节能优化调度政策和水电的低电价，同时也由于2014年各流域的来水普遍较好，水电的平均利用小时数为3653小时，同比增加了293小时。然而，现实当中很多水电企业仍然是汛期大量弃水，损失惨重。虽然还没有出现大面积的行业亏损，但已经严重影响了水电企业投资新建水电项目的信心和积极性。[5]

应该指出，我国电力产能过剩主要是燃煤电厂的数量巨大，绝不存在任何可再生能源发电能力的过剩。众所周知，我国目前的电力结构主要以煤电为主，因此还面临着相当艰巨的能源结构调整的任务。具体的调整目标就是把以煤炭为主的化石能源发电的比重尽可能地降下来。所以在这种情况下，我国的可再生能源，无论是水电、风电还是光伏发电的发展都应该是多多益善。不过，我国燃煤电厂的产能过剩却与我国可再生能源的电能质量普遍不高，不能保障供电的安全可靠性紧密相关。

大家总有种印象：水电是靠天吃饭的，风电、光伏更是不可依靠的"垃圾电"，要想保障供电的安全，必须有可靠的火电机组作为后盾。结果使得很多人认为火电厂多建一些没有什么不好。所以，我国火电产能的过剩，已经不是一天两天的事了。

2014年我国火电新增装机增长了8.7%，是电力消费增长的两倍多。截至2014年底，全国火电装机容量约9.2亿千瓦，火电设备利用小时数为4706小时，如以正常的5500小时计算，全国火电机组过剩1.3亿千瓦，以更高效率的6000小时算，全国火电机组过剩超过2亿千瓦。2014年我国全社会用电量约为5.5万亿千瓦时，如果按照9.2亿千瓦火电装机，运行6000小时计算，我国的火电机组基本上可以包揽我国全部的用电需求，挤占了所有的清洁能源和可再生能源的市场空间。[6]

4.4、行政审批权下放、国家西电东送战略受阻

新一届政府的行政审批制度改革后，火电核准权限已下放至地方，基于发展惯性和本位主义，很多地方政府仍存在扩张建电厂的投资冲动。面对我国煤电产能严重过剩的现实，很多地方不但未能主动调整建设节奏，反而加快核准速度。最近不少省份出现了火电集中开工和投产的情况，加剧了过剩矛盾。例如，此前几年一直未能获得国家有关部门批准的蒙西煤电送山东的项目，在中央审批权下放之后，立即就得到了各个地方的核准。据统计在我国煤电产能已经严重过剩的情况下，我国目前已核准在建的火电装机已高达1.9亿，已经发路条的还大约有2亿kW。[7]

对此新情况，国家还没有建立起相应的调控机制，也缺乏有效的制衡手段。如果任其发展，各地都从自己的局部考虑，将对国家的西部水电东送的总体战略，构成较大的威胁。遗憾的是，在我国的行政审批权下放之后，我们至今还没有找到一种有效的监管办法。从理论上看，市场经济本应该能够通过市场实现资源的优化配置。在正常的市场经济环境下，燃煤电厂建多了，煤电机组的利用率下降，经济效益不好，无疑将导致企业的亏损甚至破产，从而也会减少企业对新建煤电的投资积极性。但是由于我国的社会主义市场经济的一大特点是，参与市场竞争的几乎都是国有企业，他们背后的老板其实都是各级政府。所以，即使目前的煤电产能已经严重过剩，也必须要通过消减其它可在再生能源发电的份额（或者收入）来保障这些燃煤电厂，都不能因为没有活干而引发社会矛盾。显然，市场经济的优胜略汰作用对于我国的发电行业已经失灵。

这种不管产能是否过剩，只要建好了电厂就能赚到钱的负反馈，使得我国的很多国有企业，虽然明知我国的火电产能已经严重过剩，但至今投资火电的热情不减。所以，在中国特色的市场经济环境下，我国的政府监管，必须要能够起到弥补市场失灵的作用。过去我们由国家发改委严格控制的新建电源项目的行政审批，实际上就起到了这样一种作用。但在审批权下放之后，我们暂时似乎还没有找到一种能够弥补市场失灵的监管方式。按照国家能源局有关下放审批权的文件精神，目前我们的火电审批权下放，显然已经做到了"在放权上求实效"，但还没有找到"在监管上求创新，在服务上求提升"的具体方式。

4.5、我国水电投资持续下降，开工严重不足

前不久中电联发布2015年一季度全国电力供需形势分析预测报告中指出，我国水电投资已经连续3年同比下降，目前已经不足2012年同期的一半。事实上，不仅我国新建的水电站受影响，就连一些已经开工在建的电站，也因为一旦投产就将加剧水电弃水，甚至使企业背上亏损的帽子，而不得不故意放慢了建设的速度。[8]

在市场、政策和电价等多重因素的影响下，我国水电开发企业的投资积极性受到了严重的影响，新建水电的开工规模正在急剧的萎缩。目前看来，我国"十二五"规划要求开工的水电项目，很可能连一半都完成不了。

与"十一五"期间水电项目主要受阻于审批难的原因不同，目前水电的困境除了有审批困难之外，上网电价被封顶也是另一个巨大的瓶颈。2014年1月发改委出台了"以电力消纳地平均上网电价"核定水电上网电价的通知。社会舆论还以为水电的电价偏低，因而此通知的出台是对水电企业的重大利好。但实际上，真正上网电价偏低的，只是过去建设的老水电，而现实中由于移民、环保成本的快速上升以及远离用电负荷区等因素，新建的水电站的电价，早已超过一般的火电。据有关部门测算，2013年我国新建水电站的平均预算成本，已超过每千瓦1.5万元。而电价改革通知的适用范围，则明确说明只针对新建的电站。因此，每一个具体的水电开发企业几乎都不会误读这一政策的实际作用。[9]

有舆论分析，我国云南、四川等地水电投资降温背后，是近年来水电整体业绩下滑、亏损面增加，尤其是地调的小水电。起初省调及国调的水电效益相对要好一些，但是一些后来投资的国调大型水电站也相继开始出现亏损。其原因是，新的水电站投资成本普遍较高，市场又没有保障，导致一些电站投产后发电赚的钱还不够还银行利息。

一旦业主对水电投资做出概算后，认为亏损的可能性很大，难免会对投资持观望态度。有时候即使项目拿到了批文，也不敢轻易动工。不仅如此，西南地区一些已经开工建设的水电站，由于本地的电力市场有限，水电西电东送的新通道又明显缺乏，开发商已经不得不有意放慢建设速度，以减少投产后的弃水损失。显然，目前我国的水电投资和建设已经明显缺乏推动力。如不进行调整，国家积极发展水电的政策将成为一句空话。目前，如何调动起社会各界开发水电的积极性，加速水电开发是一个不容忽视的紧迫问题。

（作者为中国水力发电工程学会副秘书长）