中国水电与水资源开发（下）--中国水力发电工程学会

中国水电与水资源开发（下）

2016/2/6 8:36:04 新闻来源：第四届国际清洁能源论坛蓝皮书

（续上）

五、如何落实国家积极发展水电政策

5.1、从可持续发展的高度，控制煤电的增长

我们应该认识到，经济新常态的到来是我国电力结构调整的最有利契机。应引导各发电企业在新常态下的竞争从规模转向效益，从投资驱动转向创新驱动。宏观上避免过剩的发电产能继续增加，下决心严格控制煤电机组的增长，逐渐压缩我国煤电机组的比重，给国家大力扶持的可再生能源和清洁能源留下必要的发展空间。

目前发达国家的平均年人均用电水平为5000到9000kWh。这里既包括有些国家已经达到了用电量的峰值，有些已经度过了最高峰并且开始下降的情况。如果按照接近上限的人均8000 kWh用电量估计，我国达到能源消耗顶点时，人口约14亿计算，总共也就是11.2万亿kWh的电量。同时为了实现我国2030年非化石能源达到20%的承诺，我国2030年的电力构成中，至少要有40%以上的非化石能源。

然而，目前我国已建成，核准在建和获得路条即将建设的火电机组总量，已经超过了13亿。如果以年运行6000小时计算，年发电量可达8万亿左右。已经超过总电力需求11.2万亿的70%。也就是说，如果我国目前的煤电建设项目全部投产后，即使我们从此再也不设任何火电站，我国的煤电产能也将远远超过我国用电最高峰时的需要。所以说，我国目前的煤电产能过剩，早已是绝对的过剩。

鉴于我国的现行体制，关停现存的煤电企业的难度极大，但如果采取措施控制新增的煤电机组的建设，应该还是可以办到的。如果我们不能控制住我国新增煤电的增速，那么在今后相当长的一段时间内，将极大的阻碍甚至封杀我国非化石能源的发展空间。

按照我国在2030年前后达到能源消耗的顶峰的预计，今后我国的每年的社会用电总量的增速最多也就每年2000多亿 kWh。这个增量与我国目前积极发展的水电、风电和太阳能发电以及核电的发电能力的增长已经大体相当，加上一些今后必须要建设的热电联产和解决电网调峰的燃气火电机组，可以说我国目前已经具备了不再增加燃煤发电机组的客观条件。

然而，从另一方面看，在诸多煤炭利用的方式中，用燃煤发电代替煤炭的直接燃烧是一个清洁高效利用煤炭的重要内容。由此，很多人就自然而然的得出了，发展高效清洁的燃煤发电，也是我国能源结构调整的一个方向的结论。我们并不否认燃煤发电比直接燃烧煤炭的效率更高、排放更低，确实也应该是我国能源结构调整中的一项内容。但是，要知道电能替代是一个比用燃煤发电代替直接燃煤的，更广泛、更重要的概念。随着人类社会现代文明程度的提高，社会的电能替代的程度总是会不断的提高。不过一个国家的电能替代程度，到底能达到什么样的水平，是由这个国家的综合发展水平决定的，而绝不是取决于这个国家多建了多少燃煤发电的电站。因为，当代提供电能的方式有很多，所以，在今天全球都在致力于减少温室气体排放的大趋势下，我们不仅要强调用燃煤发电，替代直接燃煤，同时更要强调用非化石的清洁能源发电，替代煤炭发电以至于最终替代煤炭的燃烧。因此，我们对于我国煤炭的高效清洁利用，并不能做简单的扩大理解。更何况我国目前的电能替代水平，在全世界范围内早已经算是比较高的，我国的电力在能源消耗中的比重已经高于很多发达国家。

为此，笔者认为，国家对于火电建设，不仅要进行严格的控制，而还非常需要进行政策调整。相应的产业政策应该从"优化发展火电"改变为"优化调整火电"。因为，在我国的电力能源行业中火电一直是绝对的主力，火电派也一直是电力行业中绝对的强势。所以，在前几年的现实中，所谓的"优化发展火电"，其实一直是在优先发展。因此，火电早已经提前填满了所有的发展空间（超过了我国能耗最高峰2030年的需求）。不仅如此，由于火电的快速发展，导致我国的能源结构过度依赖煤炭，这已经与世界各国都在积极的想办法减少煤炭的消耗，形成鲜明的反差。以至于我国以全球1/5的人口，却消耗了全球一半以上的煤炭。此时此刻，我们只有及时的提出"优化调整"而不再发展煤电的政策，才能与国际社会积极的关停煤电厂的大趋势，不会产生更大的矛盾和冲突。[10]

5.2、从国家层面加大龙头电站水库的开发力度

加大流域龙头水电站的开发建设力度。需要从体制、机制方面审视我国水电开发市场化所带来的某些负面作用。美国、法国这些最强调市场的国家，对具有龙头水库的大型水电的开发建设几乎都无一例外由政府主导而不搞市场竞争。只有强调和重视我国大型龙头水库开发建设的社会公益性，才能从根本上解决大型龙头水库和电站建设中的移民和环保难题。

在国际上，美国的水利水电开发非常成功。其经验之一，就是大江大河上所有的骨干水电站的开发，完全是政府的行为。我国的三峡、小浪底也是大水库成功建设的典范。小浪底的成功，是国家直接投资建设的结果。三峡的成功实际上也是相当于国家通过三峡基金投资建设了三峡水库，同时通过市场化的运作，由企业建成了三峡的电站。然后滚动开发上游和金沙江。事实证明，水资源的开发有极强的社会公益性，往往需要由政府投入，才能进行有效合理的开发。

由于青藏高原的存在，我国一些河流的水电开发项目的经济效益非常高，所以，自从2002年我国的电力体制改革以来，我国的大型水电开发就成功的引进了市场化的机制。由原来的电力部拆分的几大电力集团，鼓励他们积极投入各流域的水电开发和竞争。

几年来，尽管我国的水电建设的市场化改革，已经取得了突出的成绩，但是，较之以往由政府主导开发的水利水电工程项目相比，在市场化的水电开发中水库建设的社会公益性，也受到了一定的局限。

三峡、小浪底它们在我国都被划归为水利枢纽，并且由国家投资进行成功的开发建设。这一方面是由于它们的水资源调节作用非常强，另一方面也是由于它们的发电效益，还不足以高到能负担起整个大水库的建设成本。而我国的虎跳峡（龙蟠）、龙滩（包括二期），虽然也都是具有上百亿库容的重要的水资源调节工程，但是，它们都不叫水利枢纽，而被归类为水电项目。这并不是因为他们的水资源调节作用不够大，而是由于它们的发电效益太好了，已经具备用市场化的手段通过水力发电，就负担起水库建设成本的可能性。所以，在我国这些发电效益特别好的水利工程，都被划为了水电项目，要求有关企业必须使用市场化的手段开发。

然而，我国目前的矛盾是，由于这种行业的划分，却使得我国水资源作用大、经济效益不够好的项目，已经得到了开发，而水资源作用同样巨大，发电经济效益又特别好的项目，反而得不到开发了。目前，这种局面已经严重的影响着我国的水安全和能源安全。

例如，早在我国"十一五"的规划中，金沙江中游流域首先要开发的应该是虎跳峡的"龙蟠"水电站。因为，虎跳峡的巨大调节库容，对整个金沙江，乃至整个长江，甚至说整个中国都是至关重要的。然而，我国"十一五"、"十二五"规划的执行到今天的结果却是，金沙江中游规划的"一库八级"水电站，几乎都已经接近开发完毕，但虎跳峡（龙蟠）水电站的开发建设，不仅仍然是遥遥无期，而且最后还可能会夭折。

出现这种局面，与我国水电的市场化开发竞争体制不无关系。早在上个世纪，我国的水利水电开发完全是国家行为的时候，虎跳峡开发的迫切性和重要性曾经与长江三峡不相上下。我国三峡水库的总库容393亿，调节库容221亿，移民120万。而虎跳峡当水位达到2012高程时，虎跳峡总库容为374亿立方米（比三峡略小），但调蓄库容最高可达284亿立方米，这时虎跳峡的淹没耕地仅为16万亩，迁移人口也就大约10万人。

一个是移民120万，调节库容221亿，另一个是调节库容284亿，移民十万人。这其实就是当年很多水电专家，坚持反对首先上三峡的重要原因之一。当然，移民和淹没的损失，并不能作为水利水电开发顺序的唯一指标。三峡的水资源调控总量，虽然不及虎跳峡，但是，由于它更接近长江中下游的一些重要城市，所以，其防洪、供水、航运的作用更为直接和迫切。所以，国家最终选择了先上三峡，也是有道理的。然而，当我国水利水电开发的方式从国家直接开发，转变为市场化开发了之后，一个比建设条件比三峡优越近十倍的工程，却得不到开发了，就不能不引起我们的反思了。

笔者认为，三峡的"上比不上好，早上比晚上好"的结论非常重要，然而，虎跳峡等经济效益更好的水电站、龙头大水库则更应该有"上比不上好，早上比晚上好"的特点。

我国的虎跳峡，可增加长江流域二百多亿的调节库容，我国的龙滩二期也可以增加珠江流域上百亿的调节库容。如此巨大的水资源效益，却因为它发电的效益巨大，被划为了水电项目，反而被搁置至今。不仅如此，如果不能改变这种只能由市场化开发的思路，再长期拖下去，这些作用巨大，效益极好的资源，甚至可能会彻底的夭折。

如果真有那么一天，想一想我国未来的几百年、上千年，在全球都可能遭受严重的水资源危机的局面下，我国的长江将要减少200亿的水资源战略储备，珠江将减少100多亿的水资源战略储备，将会是多么大的损失。而造成这一切的原因，不是别的，恰恰就是因为这些水资源项目的开发条件太优越了。如果那样的话，我们该怎么向我们的后代解释？

5.3、从水资源开发的大局出发移民环保都不是难题

大型龙头水库建设的主要难点在于移民和环保。非常值得庆幸的是，我们国家当年依靠的社会主义制度的优势。已经成功的建成了世界上移民难度最大的三峡。然而，当实施了水电开发的市场化改革之后，我们水资源调控效益更高的虎跳峡水利枢纽的建设，却遭遇到了巨大的困难。这里的差别就在于建水库、管水库的是政府，还是企业。

我国当初开发三峡时决策者就非常清楚，这么大的一个水库靠企业不仅建设难，而且就是建设起来了也管不好。所以我国的三峡水库实际上是相当于国家投资（三峡建设基金），国家建设、国家管理（三峡建设委员会）。实际上，所有的特大水库都有类似的矛盾，一个企业没有执法权、没有管理权，怎么可能管好一个与周边社会有千丝万缕联系的巨型大水库。尽管没有明确的总结过经验，但事实上，我国三峡开发的成功，已经探索出了一条市场化开发大型水电的成功路子。走市场化开发路的水电开发企业，只需要建设和管理水电站（枢纽大坝电站）就行了，为什么非要拥有整个水库的所有权、使用权和管理权？假如我们能明确的要求，特大型的水库需要由国家（或地方政府）来建设和管理，发电企业只需要通过支付必要的水资源费（或者投资入股）等方式来承担相应的成本，那么所有的移民、环保等方面的问题，就都应该是政府的，而与企业无关了。

在我国现行的水电开发体制下，企业开发，政府配合，当然也不是不能做好移民工作，但总存在一个能否紧密配合的问题。一旦配合不够好，就会出现很大的问题。三峡是由国家开发的，政府把移民的组织、实施和舆论宣传都当做自己的职责，所以，非常的成功。大渡河上的瀑布沟，是由企业开发的。各级政府虽然也非常支持、配合，但由于一些小企业主，买通了个别县政府的官员挑拨移民阻碍开发。最后就造成了大规模的群体事件，以至于工程推迟了一两年，也造成了巨大的损失。

目前，由企业开发的水电项目的水库移民，真是非常、非常的困难。他们不仅要照顾到每个移民的诉求、还要满足各级地方政府的各种条件，同时还要应付好国内外各种极端组织挑拨离间、造谣中伤。所以，目前我国的大型龙头水库的市场化开发，移民问题是一个巨大的障碍。如果政府能担任建水库、管水库主角，不仅水库移民的问题容更易解决好，而且还可以把水库移民和社会主义新农村的建设以及当地的城镇化和经济发展紧密联系起来。真正实现受惠于经济发展的不仅仅是水库移民，而是整个地区的所有民众的社会公平。实际上，不管我们承认与否，目前我国的水电开发体制，早已经有了"给移民的补偿越多，越加剧社会不公"的倾向。

所以，要解决我国大型水库的移民难和开发成本高的问题，需要从根本上转变思路，由政府承担起相应的责任，从解决我国水安全和能源安全的大局出发，加快龙头水库的建设。最好直接由政府负责开发建设和管理水库，开发商只负责水电站枢纽的投资和建设。这样一方面，地方政府可以在建设大水库的同时，配合移民完成好建设新农村和城镇化的任务，另一方面，还可以在水库建成后通过收取合理的水资源费的方式，由受益的相关发电企业合理的分摊成本。这样我国就不会再出现效益越好的水资源项目，越得不到开发利用的怪事了。

5.4、从国家层面，保障西电东送能源战略的实施

西电东送是根据我国的资源禀赋做出的国家战略。实现可持续的发展依靠可再生的能源是我们国家的"必由之路"。这个"必由之路"明显具有紧迫性和全局性的特点。紧迫是因为，我们人类的化石能源资源是有限的，最多也只能支撑我们再使用一、二百年的时间。在此期间，如果我们多烧一点，就会给我们的后代少留一点。本来如果我们不去考虑后代的生存和死活，是可以把这资源枯竭的难题留给后人的，但现在燃烧化石能源的过量温室气体排放，已经对整个人类构成了严重的威胁。所以，国际社会一致要求我们必须从现在起就尽可能的减少化石能源的使用，尽可能的利用在再生的能源。"必由之路"全局性的特点在于，我国当前最主要的可再生能源水电的80%都在西部，而我国主要的用电负荷都在东部。要想充分利用西部的水电，必须实施全局性的西电东送的能源战略。

不知道应该算是幸运，还是不幸，我国负责气候谈判的官员和专家们，成功的把国际社会要求我们承担法定减排义务的要求拒之门外。以至于我们很多国人至今都还感受不到走"必由之路"的紧迫性。与此同时，一些只需要对本地当前的发展负责地方官员，如果没有上级明确的要求，当然也不会主动去考虑全局性的国家能源战略。因此，西电东送的国家战略实施，必须依靠中央政府来推进。

本届政府的审批权下放地方之后，原来通过国家统一审批项目来促进水电"西电东送"的方式已经不复存在。在经济不景气，煤价下跌的现实面前，各地为了拉动本地的GDP都在积极的开建自己的燃煤电厂。在这种缺乏国家统一规划、协调的情况下，我国的云南、四川、西藏等水电资源大省，只能无奈的大量弃水并降低新建水电的开发速度。其原因很清楚，不实施西电东送，我国西部的水电资源就不能开发太快，因为就是开发出来，肯定也用不了。而西电东送战略的实施，又离不开国家层面的统一协调、规划。当然，一旦我们国家接受了国际社会碳减排的法定义务，东部省份很可能会为了减少碳排放的高额付费，主动要求接纳西部的水电。不过，即使到了那时候，我国西部的水电开发也需要有5到10年建设滞后期。因此，最明智的办法就是，在接受强制减排指标之前就做好准备。坚持实施我国西电东送的能源战略，保障西部水电的开发不降速。不过，这件事情目前看来并不乐观，只能寄希望于国家有关部门早点意识到问题的严重性，并统一组织、协调西电东送的战略实施，保障我国西部的水电开发不再因为市场的局限，而被迫减速。

六、研究和落实支持水电发展的政策立法
　　当前的电力体制改革，是我国能源领域内的一场深刻的革命。在这场重要的变革中，也应该研究和落实支持水电发展的相关政策和立法，完善保障水电优先上网的机制，建立市场与电网能接纳、发电企业能承受、水电发展有后劲的可再生能源发展模式。

我国的《可再生能源法》第二条规定"本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。"

水力发电属于可再生能源，但又不能适用《可再生能源法》。关于这一问题，笔者曾和参与该立法的人大委员们进行过交流。立法委员会认为，水能虽然也是可再生能源，但是，由于其开发技术已经成熟，不像风能、太阳能等发电技术还在探索阶段，国家如果不给于财力上的支持，根本就发展不起来。所以，水电开发并不需要用可再生能源法进行具体的调整。但同时法律已经明确的规定，水电属于可再生能源，发展水电完全符合可再生能源法的"第一条　为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展，制定本法。"的立法目的。所以，另行规定了"水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准"。

不过，有点令人遗憾的是，我国的可在再生能源法已经颁布实施了近10年，但水力发电到底该如何适用可再生能源法的具体规定？至今还没有出来。近十年来，我国的风电和太阳能发电都获得了长足的发展，然而，我国的水电发展，虽然也取得了巨大的成绩，但总的来看，却并不那么尽如人意。例如，我国"十一五"和"十二五"规划中所制定的，对水电的实际发展影响最大的，新建水电项目开工的计划，不仅都没有完成任务，而且差距还非常之大（高达50%）。近十年来，在我国新建的水电项目只完成了一半的情况下，我国水电的年发电量从3000多亿（千瓦时）增长到了一万亿。据此我们可以估算，如果我国的"十一五"和"十二五"的新建水电发展规划，全都如期完成，我国水电年发电量的增量，至少应该再增加5000亿左右。要知道这5000亿，并不需要国家拿出任何财力的资助，而只需要有一个类似《可再生能源法》那样真正支持水电发展的法律政策。而与此同时，在我们的可再生能源法的政策支持和引导下，我国风电和太阳能发电的能力，已经从零增长到了1800亿。不过这是需要我们国家每年付出几百亿，甚至是上千亿电价补贴后换来的结果。

两者一对比，我们就不难发现，世界上各个发达国家，开发利用可再生能源几乎无一例外的遵循：水电、风电、太阳能这样的三部曲的原因何在？因为所有的发达国家，开发利用可再生能源的目的，都是要以最小成本获得尽可能多的可再生能源，以便完成他们的减排指标。而我们国家似乎有所不同，由于我们至今还没有承担法定的减排义务，所以，我们更关注的似乎是碳减排的形式，而不是实际的结果。目前，国际上的发达国家，水电资源大都已经开发殆尽，所以，现阶段各国在可再生能源的发展主要关注的是风能和太阳能。我们似乎为了能显示出，在发展可再生能源方面的，我们所做的一切不比任何国家差。所以，我们立法、我们投入，我们的风能和太阳能的发展，也取得了让世界刮目相看的好成绩。

然而这一切努力，却并没有改变我们国家的在2012年的煤炭消耗，超过了全球的一半；在2013年，我国的碳排放达到了全球的28%，总量超过美国加欧盟之和，人均碳排放也超过了欧盟的命运。其原因何在？笔者认为，也许是因为我们在可再生能源的发展的顺序上出了问题。[11]

对于我们国家，最好的结果应该是:不需要财政补贴水电优先发展、同时也下大力气支持风能和太阳的发展。最差的情况是，既不支持水电的优先发展，也不资助风能和太阳能的开发和利用。在这中间，还有支持优先发展水电，而不资助风能、太阳能的开发利用；和不支持优先发展水电，但资助风能和太阳能的开发利用两种不同的选项。非常遗憾的是，我们很不明智的选择了后者。

由于至今我国最重要的、最应该优先发展的可再生能源--水电，一直没有得到我国可再生能源法的支持和保障。所以，十年来我们失掉了大约（5000亿/年）的水电可再生能源。尽管，通过法律的支持和国家的巨额投入，我们也获得了（1800亿/年）的风能和太阳能可再生能源收益。对此，有国外的专家认为，这是因为我们国家没有承担法定的减排义务，没有实际的减排压力，所以，我们发展可再生能源的努力，作秀的成分大于对实际结果的需求。笔者也比较认同这一看法。设想如果从十年前起，我们就有法定的减排压力的话，我们怎么可能会去选择一条"捡了花高价的芝麻，却丢了不花钱的西瓜"的可再生能源发展道路呢？

好在至今我们国家还没有法定的减排指标，也可以说在发展可再生能源的问题上，我们还有"亡羊补牢"为时不算太晚的余地。如何亡羊补牢？当然是尽快完善国家支持水电优先发展的可再生能源立法。不要再让可再生能源法中的"水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。"的法律要求，十年之久，居然都没有音信。总之，在发展可在再生能源的问题上，我们一定要尊重科学，尊重各国发展水电、风电、太阳能三部曲的客观规律，优先发展水电。

结语

最后，在呼吁尽快完善我国可再生能源的立法的同时，笔者认为，我国的电力能源政策应该尽快的调整为：优先发展水电、积极发展非水可再生能源、安全发展核电和优化调整火电。笔者预言：无论有关部门对本调整建议的态度如何？一但我们国家承担了法定的碳减排义务，必然就会去选择这样一条优先发展水电的科学发展之路。更何况当前我国的水资源开发，也迫切的需要能通过加速发展水电，来解决我国水安全的难题。

参考文献：

[1] 2014年我国电力工业统计数据分析 [EB/OL] (2015-01-26)[2015-11-01]

http://www.chinabgao.com/stat/stats/40124.html

[2] 贾金生; 马静; 郑璀莹变化世界中的大坝与水电发展 [J] 水力发电 2011-04

[3] 中国水力发电科学技术发展报告(2012年版) [R]中国电力出版社 2013-01-01

[4] 能源局披露四川水电弃水情况及成因 [J/OL] 电力决策与舆情参考 (2015-06-15)

http://www.cpnn.com.cn/yq_2/yqzz/201506/t20150615_807057.html

[5] 2014年全国6000千瓦及以上电厂发电设备平均利用小时情况 [EB/OL]

(2015-01-21) 国家能源局 http://www.nea.gov.cn/2015-01/21/c_133936073.htm

[6] 张博庭电力产能过剩的深层次原因是能源结构恶化[J] 中国经济周刊2015-32

[7] 何勇健 "十三五"电力规划应强调系统优化 [N] 中国能源报 2015-08-03

[8] 中电联发布2015年一季度全国电力供需形势分析预测报告[EB/OL] (2015-04-29)