10年间电力规划缺失主要导致了哪些问题？根源何在？
2015/7/1 12:41:25 新闻来源：中国能源报
——专访原电力工业部规划计划司司长王信茂
编者按
虽已缺失多年，但电力规划一直备受关注。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发〔2015〕9号)》指出，2002年电力体制改革实施以来，我国电力行业存在"政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善"等问题，表现为"各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大"。为此，9号文要求"进一步强化电力统筹规划"。那么，过去10年间规划缺失主要导致了哪些问题?根源何在?前车之鉴，"电力统筹规划"又该如何强化?带着这些问题，《中国能源报》记者日前专访了原电力工业部规划计划司司长王信茂。
规划缺失问题突出
中国能源报：2002年电改启动时，我国电力总装机容量为3.57亿千瓦，2014年达到了13.6亿千瓦，净增12亿千瓦。可以说，取得突出成绩。但同时也有观点认为，2002年的电改存在一个很大问题，即在厂网分开后电力工业整体怎样健康发展。
王信茂:5号文的确有这样一个弱点。在厂网分开后，电力发展规划这一机制该怎么加强呢?5号文没有涉及这个问题，是一个空缺。在后来成立的11个投资主体中，只是在国家电网公司组建章程和国务院批复文件里提到，受国家主管部门委托，国家电网公司可以编制电网规划。所以，在过去10多年里，电力规划方面出的问题比较多。
5号文更注重市场化和电力行业如何拆分的问题，但作为一个整体行业来讲，电力规划对于电力行业统一、协调、有序发展是非常重要的。
中国能源报：规划问题主要表现在哪些方面?
王信茂:主要表现在国家电力发展总体规划的缺失，具体表现一是电源和电网发展不协调，二是部分省(区)电源发展规模远超国家电源规划，而国家电源规划目标也随意调整。
例如，从"十一五"开始，风电、太阳能发电发展迅速。由于电力统一规划机制的缺失，使得新能源发电和传统能源发电发展不协调，新能源发电与电网发展不协调。部分地区的电力发展规模，与中央制定的相关规划不衔接。
中国能源报：那应该由谁来制作这个规划?
王信茂:规划是政府的职能。在5号文推动的改革、转型中，政府自己的转型不到位、没有担负起责任。在出现的问题中，政府主管部门往往不够严于律己，却把责任推给了企业。
例如，"十一五"、"十二五"都没有公布电力发展规划。期间，国家制定了能源发展规划，电力作为其中一部分，只有非常粗线条的概述，在电力发展上起不到指导作用。上述厂网不协调问题根源也在于此。
另外，在规划实施上也比较落后，不是一个全面系统的管理方式，而是头疼医头、脚疼医脚。这里出了问题，就在这打个补丁，那里出了问题，就在那打个补丁，主管部门为此手忙脚乱。
中国能源报：新能源遇到的弃风、弃光问题，与规划有多大联系?
王信茂:当初新能源发电与常规能源发电和电网发展都不协调，主要也是由电力发展总体规划不足引起的。
例如，风电、太阳能都是各自行业做一个规划。开始都是仅以资源论规划，在风电方面，一开始就搞了几个大风电基地，但究竟电力市场在哪儿?怎么上网、消纳?对于这些问题却考虑较少。实际上，如果风电基地所在地不能消纳，就需要在更大范围消纳;如果省内消納不了，就必然出现跨省甚至垮区域的问题，进而必然涉及电网规划问题。所以，这是整个电力规划问题，没有把风电纳入统一的电力发展总体规划，没有在统一的电力系统中把能源资源、上网、消纳问题研究清楚。
主管部门转型不到位是根源所在
中国能源报：为何电力规划这么多年都推不出来?
王信茂:这与国家发改委、能源局的内部职能分工有很大关系。国家能源局内部司局并立，分工明确、各自为战、缺少协调。例如，风电和太阳能发电规划主要由新能源司制定，而电网规划在电力司。风电和光伏的发展目标提高了，但电网建设滞后。
主管部门精力主要放在了具体项目核准上，而不是整体规划的管理上。所以，出现这些重大问题，与缺少统一规划的机制有关，即主要还是政府部门的转型不到位。
中国能源报：十八大强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在电改中，政府如何更好发挥作用?
王信茂:首先，我认为中央文件的提法是全面的。不能一提市场化改革就完全否定了政府作用，也不能强调宏观调控就把市场化扔到一边。电力行业还是应该在这两方面结合，尤其是在水电、核电和电网方面，政府的作用可能要更大一些，因为涉及到很多国计民生的重大问题，企业处理不当，会对社会造成很大负面影响。
电改是一项系统性工程，要在各方达成共识的基础上有序、有效、稳妥推进，同时还要在抓紧能源电力结构调整、保证安全可靠供电的条件下进行，这就需要政府主管部门周密部署、试点先行、总结试点经验、扩大试点、修改完善相关法律法规，进而全面推广。
改革只有进行时没有完成时。电改也是一个不断推进的过程，需要"稳步走、不停步"，切忌一下子全面放开。如果其他配套措施跟不上，全面放开并不利于行业平稳发展。其实电改每走一步都不容易，不要奢望电改立竿见影、一步到位。欲速则不达，政府主管部门要把握好节奏。
中国能源报：9号文强调"进一步强化电力统筹规划"，这是不是个积极信号?
王信茂:是的。但在这方面存在两个重要问题，需要解决好，否则就会落空。一是国家能源局内部体制机制问题，如果各司职能分工还是维持老样子，就无法解决各司之间规划工作的衔接问题。二是注意改革的方向，例如，投资项目核准权下放是为了提高审批效率。现在来看，效率提高并不明显。另外，有的项目是省里批，有的是中央批，尤其是电网项目，不同电压等级在不同层级上核准，这本身就造成了割裂，跨区域输电项目的具体落实就非常困难。这些事情本来可以靠市场机制解决。现在只是将上级政府的权力下放到下级政府，投资决策权仍在政府手里，企业没有自主权。所以，改革没有往市场化方向走。仅仅完成了国务院决定的下放任务，实质问题没有得到解决。
另外，此前在电网项目审批方面，国家能源局与企业的想法不一致，主管部门不主动出来协调、也不进行充分论证，让时间白白过去了。因此，本轮电改，重点还是应该放在政府转型上。上面不转，下面无论怎么改，都很难办。
"电力规划关键是比选"
中国能源报：那如何推动规划的科学制定?
王信茂:9号文件指出："政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大。"是电力行业发展中的主要问题之一，亟需通过改革，更好发挥政府作用，进一步强化电力统筹规划，以求打造一个新型的电力工业体系。在这个重大问题上，新电改方案相对于上一轮改革来讲是一个创新。
要做好电力统筹规划，具体来讲需要主管部门加强三个方面的工作，即理清并建立科学的电力规划体系、加强电力规划管理体制机制建设、加强在电力规划制定和实施中的协调职能。
中国能源报：简单来讲，主要涉及哪些内容?
王信茂:就电力规划体系来讲，本轮电改要重点解决电力规划"碎片化"问题，要理清各个专项规划与电力总体规划的关系。
例如，各类电源规划与电力发展总体规划的关系，是"母子规划"的关系，或称总体规划与专项规划的关系，而不是平行并列的关系。各类电源规划更不应该独立于电力发展总体规划之外。如果某种能源发电规划没有纳入电力发展总体规划，就会在电力系统中出现发展不协调的现象。如上面提及的风电开发前期仅根据风能资源就设想了风电基地规模和开发进度的问题。
中国能源报：怎么解决上面提到的国家能源局内部各司局协调问题?
王信茂:国家能源局必须加强内部的协调职能，处理好综合规划司与各专业司的关系。或者成立规划制定协调小组，把各司组织编制的规划提升为国家规划，并纳入统一的电力发展规划。
另外，值得注意的是，我国政府管理能源电力的职能分布在不同的机构，如：国家发改委(规划司、价格司、经济运行局)、国家能源局、国资委等。因此，单靠国家能源局组织协调电力规划的编制和实施就存在很大的难度。应通过本轮改革，把国家管理能源电力的部门尽可能集中在国家能源局，统一组织电力规划的制定和实施。
中国能源报：您曾说过"电力规划关键是比选"。这应该属于电力规划管理体制机制范畴吧?
王信茂:是的。不管是电源规划还是电网规划，都要在几个规划方案中进行比选，根据各个方案的经济性、可行性及与电力行业总体规划的适应性，确定最终推荐方案。当前很多电力发展规划通常只有一个方案，这个问题需要高度重视，尽快予以解决。
电力规划制定是个复杂的系统工程，需要权威、独立、客观、公正的规划研究机构，同时需要充分发挥行业协会、电网企业、大型发电企业以及科研设计院等规划研究力量，充分吸取专家、学者和社会公众意见。
需要明确的是，进一步强化电力统筹规划的责任主体是政府，加强电力统筹规划的快慢、力度取决于政府转型的快慢、力度。换言之，政府自我革命加快转型才是进一步强化电力统筹规划的决定性因素。
编者按
虽已缺失多年，但电力规划一直备受关注。《关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发〔2015〕9号)》指出，2002年电力体制改革实施以来，我国电力行业存在"政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善"等问题，表现为"各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大"。为此，9号文要求"进一步强化电力统筹规划"。那么，过去10年间规划缺失主要导致了哪些问题?根源何在?前车之鉴，"电力统筹规划"又该如何强化?带着这些问题，《中国能源报》记者日前专访了原电力工业部规划计划司司长王信茂。
规划缺失问题突出
中国能源报：2002年电改启动时，我国电力总装机容量为3.57亿千瓦，2014年达到了13.6亿千瓦，净增12亿千瓦。可以说，取得突出成绩。但同时也有观点认为，2002年的电改存在一个很大问题，即在厂网分开后电力工业整体怎样健康发展。
王信茂:5号文的确有这样一个弱点。在厂网分开后，电力发展规划这一机制该怎么加强呢?5号文没有涉及这个问题，是一个空缺。在后来成立的11个投资主体中，只是在国家电网公司组建章程和国务院批复文件里提到，受国家主管部门委托，国家电网公司可以编制电网规划。所以，在过去10多年里，电力规划方面出的问题比较多。
5号文更注重市场化和电力行业如何拆分的问题，但作为一个整体行业来讲，电力规划对于电力行业统一、协调、有序发展是非常重要的。
中国能源报：规划问题主要表现在哪些方面?
王信茂:主要表现在国家电力发展总体规划的缺失，具体表现一是电源和电网发展不协调，二是部分省(区)电源发展规模远超国家电源规划，而国家电源规划目标也随意调整。
例如，从"十一五"开始，风电、太阳能发电发展迅速。由于电力统一规划机制的缺失，使得新能源发电和传统能源发电发展不协调，新能源发电与电网发展不协调。部分地区的电力发展规模，与中央制定的相关规划不衔接。
中国能源报：那应该由谁来制作这个规划?
王信茂:规划是政府的职能。在5号文推动的改革、转型中，政府自己的转型不到位、没有担负起责任。在出现的问题中，政府主管部门往往不够严于律己，却把责任推给了企业。
例如，"十一五"、"十二五"都没有公布电力发展规划。期间，国家制定了能源发展规划，电力作为其中一部分，只有非常粗线条的概述，在电力发展上起不到指导作用。上述厂网不协调问题根源也在于此。
另外，在规划实施上也比较落后，不是一个全面系统的管理方式，而是头疼医头、脚疼医脚。这里出了问题，就在这打个补丁，那里出了问题，就在那打个补丁，主管部门为此手忙脚乱。
中国能源报：新能源遇到的弃风、弃光问题，与规划有多大联系?
王信茂:当初新能源发电与常规能源发电和电网发展都不协调，主要也是由电力发展总体规划不足引起的。
例如，风电、太阳能都是各自行业做一个规划。开始都是仅以资源论规划，在风电方面，一开始就搞了几个大风电基地，但究竟电力市场在哪儿?怎么上网、消纳?对于这些问题却考虑较少。实际上，如果风电基地所在地不能消纳，就需要在更大范围消纳;如果省内消納不了，就必然出现跨省甚至垮区域的问题，进而必然涉及电网规划问题。所以，这是整个电力规划问题，没有把风电纳入统一的电力发展总体规划，没有在统一的电力系统中把能源资源、上网、消纳问题研究清楚。
主管部门转型不到位是根源所在
中国能源报：为何电力规划这么多年都推不出来?
王信茂:这与国家发改委、能源局的内部职能分工有很大关系。国家能源局内部司局并立，分工明确、各自为战、缺少协调。例如，风电和太阳能发电规划主要由新能源司制定，而电网规划在电力司。风电和光伏的发展目标提高了，但电网建设滞后。
主管部门精力主要放在了具体项目核准上，而不是整体规划的管理上。所以，出现这些重大问题，与缺少统一规划的机制有关，即主要还是政府部门的转型不到位。
中国能源报：十八大强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在电改中，政府如何更好发挥作用?
王信茂:首先，我认为中央文件的提法是全面的。不能一提市场化改革就完全否定了政府作用，也不能强调宏观调控就把市场化扔到一边。电力行业还是应该在这两方面结合，尤其是在水电、核电和电网方面，政府的作用可能要更大一些，因为涉及到很多国计民生的重大问题，企业处理不当，会对社会造成很大负面影响。
电改是一项系统性工程，要在各方达成共识的基础上有序、有效、稳妥推进，同时还要在抓紧能源电力结构调整、保证安全可靠供电的条件下进行，这就需要政府主管部门周密部署、试点先行、总结试点经验、扩大试点、修改完善相关法律法规，进而全面推广。
改革只有进行时没有完成时。电改也是一个不断推进的过程，需要"稳步走、不停步"，切忌一下子全面放开。如果其他配套措施跟不上，全面放开并不利于行业平稳发展。其实电改每走一步都不容易，不要奢望电改立竿见影、一步到位。欲速则不达，政府主管部门要把握好节奏。
中国能源报：9号文强调"进一步强化电力统筹规划"，这是不是个积极信号?
王信茂:是的。但在这方面存在两个重要问题，需要解决好，否则就会落空。一是国家能源局内部体制机制问题，如果各司职能分工还是维持老样子，就无法解决各司之间规划工作的衔接问题。二是注意改革的方向，例如，投资项目核准权下放是为了提高审批效率。现在来看，效率提高并不明显。另外，有的项目是省里批，有的是中央批，尤其是电网项目，不同电压等级在不同层级上核准，这本身就造成了割裂，跨区域输电项目的具体落实就非常困难。这些事情本来可以靠市场机制解决。现在只是将上级政府的权力下放到下级政府，投资决策权仍在政府手里，企业没有自主权。所以，改革没有往市场化方向走。仅仅完成了国务院决定的下放任务，实质问题没有得到解决。
另外，此前在电网项目审批方面，国家能源局与企业的想法不一致，主管部门不主动出来协调、也不进行充分论证，让时间白白过去了。因此，本轮电改，重点还是应该放在政府转型上。上面不转，下面无论怎么改，都很难办。
"电力规划关键是比选"
中国能源报：那如何推动规划的科学制定?
王信茂:9号文件指出："政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大。"是电力行业发展中的主要问题之一，亟需通过改革，更好发挥政府作用，进一步强化电力统筹规划，以求打造一个新型的电力工业体系。在这个重大问题上，新电改方案相对于上一轮改革来讲是一个创新。
要做好电力统筹规划，具体来讲需要主管部门加强三个方面的工作，即理清并建立科学的电力规划体系、加强电力规划管理体制机制建设、加强在电力规划制定和实施中的协调职能。
中国能源报：简单来讲，主要涉及哪些内容?
王信茂:就电力规划体系来讲，本轮电改要重点解决电力规划"碎片化"问题，要理清各个专项规划与电力总体规划的关系。
例如，各类电源规划与电力发展总体规划的关系，是"母子规划"的关系，或称总体规划与专项规划的关系，而不是平行并列的关系。各类电源规划更不应该独立于电力发展总体规划之外。如果某种能源发电规划没有纳入电力发展总体规划，就会在电力系统中出现发展不协调的现象。如上面提及的风电开发前期仅根据风能资源就设想了风电基地规模和开发进度的问题。
中国能源报：怎么解决上面提到的国家能源局内部各司局协调问题?
王信茂:国家能源局必须加强内部的协调职能，处理好综合规划司与各专业司的关系。或者成立规划制定协调小组，把各司组织编制的规划提升为国家规划，并纳入统一的电力发展规划。
另外，值得注意的是，我国政府管理能源电力的职能分布在不同的机构，如：国家发改委(规划司、价格司、经济运行局)、国家能源局、国资委等。因此，单靠国家能源局组织协调电力规划的编制和实施就存在很大的难度。应通过本轮改革，把国家管理能源电力的部门尽可能集中在国家能源局，统一组织电力规划的制定和实施。
中国能源报：您曾说过"电力规划关键是比选"。这应该属于电力规划管理体制机制范畴吧?
王信茂:是的。不管是电源规划还是电网规划，都要在几个规划方案中进行比选，根据各个方案的经济性、可行性及与电力行业总体规划的适应性，确定最终推荐方案。当前很多电力发展规划通常只有一个方案，这个问题需要高度重视，尽快予以解决。
电力规划制定是个复杂的系统工程，需要权威、独立、客观、公正的规划研究机构，同时需要充分发挥行业协会、电网企业、大型发电企业以及科研设计院等规划研究力量，充分吸取专家、学者和社会公众意见。
需要明确的是，进一步强化电力统筹规划的责任主体是政府，加强电力统筹规划的快慢、力度取决于政府转型的快慢、力度。换言之，政府自我革命加快转型才是进一步强化电力统筹规划的决定性因素。
