积极有序开发水电，这是国务院办公厅发布的《能源发展"十二五"规划》中对我国水电开发思路的表述。

虽然我国是水能资源大国，但相对于发达国家而言，我国水能开发利用程度较低，一些经济发达国家水能资源开发已基本完毕，如瑞士、法国开发程度达到97%，西班牙、意大利达到96%，日本达到84%，美国达到73%。

水能是清洁的可再生能源，具有技术成熟、成本低廉、运行灵活的特点，世界各国都把水电发展放在能源建设的优先位置。从经济发达国家发展历程来看，电力建设优先选择水能资源开发，待水电开发到一定程度后，才转向大规模开发其他能源资源。那么，哪些因素制约了我国的水电开发呢?

核准受限

"十一五"期间，我国水电的审批由于诸多因素的影响，100万千瓦以上的机组基本停批。在这样的背景之下，"十一五"期间国内的水电项目核准容量不足2000万千瓦，而按照原规划，水电核准装机容量应在7000万千瓦。

根据2014年全国能源工作会议的部署，将加快金沙江、澜沧江、大渡河、雅砻江等大型水电基地建设。积极开发水电仍然是主基调，全年计划新核准水电2000万千瓦。

但数据显示，去年，我国水电的核准数量创历史新低，常规水电为422万千瓦，抽水蓄能60万千瓦。"十二五"以来，常规水电核准开工规模不足规划目标的四分之一。

近日，财政部发布了《关于大型水电企业增值税政策的通知》。通知称，装机容量超过100万千瓦的水力发电站(含抽水蓄能电站)销售自产电力产品，自2013年1月1日至2015年12月31日，对其增值税实际税负超过8%的部分实行即征即退政策;自2016年1月1日至2017年12月31日，对其增值税实际税负超过12%的部分实行即征即退政策。 财政部表示，这一政策是为了支持水电行业发展，统一和规范大型水电企业增值税政策所作出的优惠。据了解，这也是继今年国家发展改革委出台完善水电价格形成新机制政策后，水电行业的又一利好消息。国家发展改革委、财政部出台的这些利好消息，让人们对水电核准加速有了更多的期待。

环保博弈

在去年的全国两会上，怒江水电开发问题又一次成为社会各界关注焦点。

怒江水电开发的争论已持续10年之久，怒江争论亦被外界称为我国乃至全球水电开发与环保博弈的典型案例。而随着《能源发展"十二五"规划》将怒江列入即将启动的水电开发流域范围，或将为这一争论画上句号。根据规划，"十二五"期间，我国将全面推进金沙江中下游、澜沧江中下游、雅砻江、大渡河、黄河上游、雅鲁藏布江中游水电基地建设，有序启动金沙江上游、澜沧江上游、怒江水电基地建设，优化开发闽浙赣、东北、湘西水电基地，基本建成长江上游、南盘江红水河、乌江水电基地。

因环保问题争论而导致搁浅的水电项目并不只怒江一个。

客观地看问题，我们既应看到建坝和水电开发的正面贡献，包括对生态环境的巨大贡献，也应看到其一定程度上的负面影响，如对鱼类、景观、文物、珍稀物种、地质灾害、局地气候等方面的不利影响。对不利的方面如何减免、如何保护、如何补偿，要做综合的考量，趋利避害，走出水电与环境友好发展的路子。

中国水力发电工程学会副秘书长张博庭这样看待环保博弈，他说，一个国家环保的实际效果与科学发展水平，应该是相辅相成的。随着人类文明的不断进步，有效的生态环境保护只能依靠科学发展。

在怒江水电开发问题上，也不会例外。

移民难关

水利水电工程建设的最大难题是建 设征地移民，被称为"天下第一难事"。一是征地难，因其永久征地及临时占地总面积大;二是安置难，搬迁人口进集镇的容量非常有限;三是建设难，要迁建集镇、公路、大中型桥梁及输变电、通信等大量专项设施，有时还需搬迁部分企业，投资大;四是稳定难，要面对移民留恋故乡的情感障碍，还要面对搬迁安置过程中产生的各种利益矛盾和冲突;五是要求高，移民安置既是工程问题，更是社会和政治问题，不仅要确保移民过程中的社会稳定，还要确保搬迁安置后移民的生活不低于原有水平，并要通过发展产业实现搬得出、稳得住、能致富的目标。

在一定程度上，移民的进度决定了工程建设的进度，在水电建设史上，主体工程完工后坐等移民工程验收而延长工期的情况并不鲜见;另外，移民安置的投资影响和制约工程的总投资，由于移民安置延期和移民投资失控而大幅增加工程总投资，历来是水电工程建设难以克服的问题。 在国务院471号令所规范的移民机制框架下，地方政府是移民安置的"工作主体、责任主体和实施主体"，起着十分重要的作用。但如果业主缺位，不仅难题难于化解，而且工程进度和投资的压力就会转化为业主的双重损失，无法实现投资目标。因此，项目业主不能因为政府承担"三个主体责任"而被动工作，不越位但决不能缺位，必须以投资者的身份主动配合、深度参与，甚至在一些方面和环节上起主导作用、引领作用。

鉴于这些，项目业主在前期工作中要积极参与抓建设征地区实物调查、抓土地预审和先行用地、抓移民安置规划大纲和制定移民安置规划;在实施阶段抓移民安置现场设计、抓移民综合监理监评、抓移民安置协议的签订、抓移民安置资金筹措、抓重大事项的协调配合、抓移民搬迁安置中具体问题的协商解决、抓土地手续办理。确保按规划完成移民搬迁蓄水发电、有效控制移民投资、保证移民安置质量和社会稳定的成果。