"困难"水电开发待解
2015/1/28 21:15:35 新闻来源：中国能源报
我国地处偏远、经济性差的"困难"水电开发迎来巨大政策利好。
1月12日，国家能源局发布《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》，其中明确提出，"针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，研究政府投资的支持政策。优化政府投资方向，对藏区水电以及综合利用任务重、公益性强、预期收益差的重要水电项目，研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持，并优先支持引入社会资本的项目。"
待建项目条件差、开发难
创新投融资机制、鼓励社会资本投资水电站是党中央、国务院的重大决策部署，是推进经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展的重要举措。虽然，该《意见》旨在鼓励社会资本投资水电站，但是应该意识到，不管国有资本还是社会资本，只要投资水电行业，都将面临这个行业所独有的问题。
2014年底，全国水电装机容量3亿千瓦，设备平均利用小时3653小时，同比增加293小时。从装机容量上看，提前1年超额完成了"十二五"规划的装机容量目标;在设备利用小时数方面，也创了2006年以来的最高水平。
但据了解，水电行业正在发生着巨大变化。截至目前，我国开发条件好的水电站址基本上已经开发完毕，新建、待建水电项目越来越向边远地区集中。这些水电项目经济性差、开发难度大、输电距离远，与此前开发条件优越的电站相比，是水电行业中的"困难"户。
据水利水电规划设计总院总工程师彭才德介绍，随着水电项目开发条件的逐步恶化，对于单位千瓦投资高、度电成本高的待建项目，由于经济效益差，投资业主往往不会推动项目或者难以往下推动，这不利水电开发。
《中国能源报》记者了解到，藏区水电便面临这样的问题。其中，西藏自治区水能资源理论蕴藏量达2亿千瓦，是我国"西电东送"的能源接续基地;同时，当前四川、云南两省的水电开发，也在向河流上游转移，其中，金沙江、澜沧江、大渡河、雅砻江等河流上游都将进入藏区。可以说，藏区水电是我国未来水电开发的"大本营"。
但是，"西藏水电开发面临诸多挑战，包括地理位置偏僻、交通条件差、施工难度大、送出距离远、环保问题突出、文化差异明显等，水电建设和输电成本将不断提高。目前来看，对于西藏6毛钱/千瓦时以上的生产成本，如果在现行电价形成机制下远距离东送，显然没有任何竞争力。"中国华能集团公司原副总工程师陈东平在接受《中国能源报》专访时说，以地处雅鲁藏布江中游的华能藏木水电站为例，该电站造价在2万元每千瓦，这么高的造价，如果没有政府部门的资金支持，对于企业来讲，很难有经济效益可言。
记者在西藏自治区了解到，在藏木水电站上下游还将建设加查、大古等电站，这些电站都面临着同样困境。
事实上，中东部地区的火电上网标杆电价普遍低于5毛钱/千瓦时。如果以6毛钱/千瓦时的生产成本加上1至2毛钱/千瓦时的输电成本计算，西藏水电开发很难找到出路。所以，陈东平建议，西藏外送水电的开发体制，不能坚持套用内地的充分竞争模式，而应该强化国家层面的统筹管理。
"国家应该为这类电站提供适度的财政拨款支持或优惠财税政策，推动其开发。"陈东平说，实际上，水电站只要经过了还本付息这一时间段之后，其运行成本将会很低，届时水电站将会通过创造产值和增加税收等方式，给社会带来巨大的经济效益。"这也相当于国家进行短期投资，而获得长期收益。"
亟需国家投资支持
在四川采访时，记者了解到，四川雅砻江两河口水电站的单位千瓦造价也已达到2万元。该电站是雅砻江中游开发的龙头电站。具有多年调节能力。该电站的建设，每年增加雅砻江中下游水电站平枯期电量约225亿千瓦时，补偿调节效益巨大。
但是，有的可以起到类似梯级效益补偿作用的龙头电站选址，却因为没有合理的流域梯级效益补偿机制，而遭到搁置。
据了解，两河口项目之所以能顺利于2014年10月份开工，便是因为其下游电站均属于雅砻江公司，该电站巨大的流域梯级效益能够留在公司内部。但是，对于下游电站不属于同一家公司，或者附属的社会效益大而企业效益不显著的龙头水库电站项目，则通常会遭遇搁置。
据中国水力发电工程学会副秘书长张博庭介绍，在"十五"电力规划中，曾把金沙江中游的龙头水电站虎跳峡作为金沙江上首先要开发的目标。目前我国金沙江中、下游的所有电站几乎都已经得到了开发，而虎跳峡这个社会效益最巨大，对改善我国水电的电能质量最重要的龙头水电站，却由于该电站开发回报率低，已经变成了一个悬而未决的难题。
事实上，综合效益突出的电站往往投资大、移民多，通常会形成"多家收益、一家承担"的局面。对此，彭才德表示，从鼓励投资方积极性和保障投资方合理利益方面考虑，总投资成本应该在利益相关方合理分摊，不应将灌溉、供水等投资成本全部压在电站身上，国家也应该给予支持。
对此，《意见》明确，研究流域梯级效益补偿机制，逐步完善水电价格机制和项目投资回报机制，并要求研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持。
链接
《意见》关于完善社会资本投资的政策措施
(一)完善水电开发政策。建立健全以企业为市场主体的水电投融资体制和以项目业主为主体的水电建设管理体制;完善流域开发政策和水电开发的环保、移民等政策;推进水电价格市场化，研究流域梯级效益补偿机制，根据电力市场化进程，逐步完善水电价格机制和项目投资回报机制。
(二)加强政府投资引导。针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，研究政府投资的支持政策。优化政府投资方向，对藏区水电以及综合利用任务重、公益性强、预期收益差的重要水电项目，研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持，并优先支持引入社会资本的项目。
(三)创新投融资体制机制。鼓励银行业金融机构加大金融创新力度，探索以发电预期收益权或项目整体资产作为贷款的抵(质)押担保物，允许利用水电项目相关收益作为还款来源，加大对水电建设的信贷支持力度;鼓励和支持水电项目开展股权和债权融资，拓宽融资渠道。
(四)建立利益共享机制。水电站是具有一定开发经济性和比较优势的经营性基础设施项目。政府和企业要切实转变水电开发理念，在做好移民安置、环保安全工作，保障水资源开发综合利用效益充分发挥的同时，要充分考虑资源地利益，依法依规积极探索和研究建立项目业主、地方政府、移民群众多方受益的水电开发利益共享机制，并将实现利益共享作为项目业主选择和水电效益发挥的主要指标。
1月12日，国家能源局发布《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》，其中明确提出，"针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，研究政府投资的支持政策。优化政府投资方向，对藏区水电以及综合利用任务重、公益性强、预期收益差的重要水电项目，研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持，并优先支持引入社会资本的项目。"
待建项目条件差、开发难
创新投融资机制、鼓励社会资本投资水电站是党中央、国务院的重大决策部署，是推进经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展的重要举措。虽然，该《意见》旨在鼓励社会资本投资水电站，但是应该意识到，不管国有资本还是社会资本，只要投资水电行业，都将面临这个行业所独有的问题。
2014年底，全国水电装机容量3亿千瓦，设备平均利用小时3653小时，同比增加293小时。从装机容量上看，提前1年超额完成了"十二五"规划的装机容量目标;在设备利用小时数方面，也创了2006年以来的最高水平。
但据了解，水电行业正在发生着巨大变化。截至目前，我国开发条件好的水电站址基本上已经开发完毕，新建、待建水电项目越来越向边远地区集中。这些水电项目经济性差、开发难度大、输电距离远，与此前开发条件优越的电站相比，是水电行业中的"困难"户。
据水利水电规划设计总院总工程师彭才德介绍，随着水电项目开发条件的逐步恶化，对于单位千瓦投资高、度电成本高的待建项目，由于经济效益差，投资业主往往不会推动项目或者难以往下推动，这不利水电开发。
《中国能源报》记者了解到，藏区水电便面临这样的问题。其中，西藏自治区水能资源理论蕴藏量达2亿千瓦，是我国"西电东送"的能源接续基地;同时，当前四川、云南两省的水电开发，也在向河流上游转移，其中，金沙江、澜沧江、大渡河、雅砻江等河流上游都将进入藏区。可以说，藏区水电是我国未来水电开发的"大本营"。
但是，"西藏水电开发面临诸多挑战，包括地理位置偏僻、交通条件差、施工难度大、送出距离远、环保问题突出、文化差异明显等，水电建设和输电成本将不断提高。目前来看，对于西藏6毛钱/千瓦时以上的生产成本，如果在现行电价形成机制下远距离东送，显然没有任何竞争力。"中国华能集团公司原副总工程师陈东平在接受《中国能源报》专访时说，以地处雅鲁藏布江中游的华能藏木水电站为例，该电站造价在2万元每千瓦，这么高的造价，如果没有政府部门的资金支持，对于企业来讲，很难有经济效益可言。
记者在西藏自治区了解到，在藏木水电站上下游还将建设加查、大古等电站，这些电站都面临着同样困境。
事实上，中东部地区的火电上网标杆电价普遍低于5毛钱/千瓦时。如果以6毛钱/千瓦时的生产成本加上1至2毛钱/千瓦时的输电成本计算，西藏水电开发很难找到出路。所以，陈东平建议，西藏外送水电的开发体制，不能坚持套用内地的充分竞争模式，而应该强化国家层面的统筹管理。
"国家应该为这类电站提供适度的财政拨款支持或优惠财税政策，推动其开发。"陈东平说，实际上，水电站只要经过了还本付息这一时间段之后，其运行成本将会很低，届时水电站将会通过创造产值和增加税收等方式，给社会带来巨大的经济效益。"这也相当于国家进行短期投资，而获得长期收益。"
亟需国家投资支持
在四川采访时，记者了解到，四川雅砻江两河口水电站的单位千瓦造价也已达到2万元。该电站是雅砻江中游开发的龙头电站。具有多年调节能力。该电站的建设，每年增加雅砻江中下游水电站平枯期电量约225亿千瓦时，补偿调节效益巨大。
但是，有的可以起到类似梯级效益补偿作用的龙头电站选址，却因为没有合理的流域梯级效益补偿机制，而遭到搁置。
据了解，两河口项目之所以能顺利于2014年10月份开工，便是因为其下游电站均属于雅砻江公司，该电站巨大的流域梯级效益能够留在公司内部。但是，对于下游电站不属于同一家公司，或者附属的社会效益大而企业效益不显著的龙头水库电站项目，则通常会遭遇搁置。
据中国水力发电工程学会副秘书长张博庭介绍，在"十五"电力规划中，曾把金沙江中游的龙头水电站虎跳峡作为金沙江上首先要开发的目标。目前我国金沙江中、下游的所有电站几乎都已经得到了开发，而虎跳峡这个社会效益最巨大，对改善我国水电的电能质量最重要的龙头水电站，却由于该电站开发回报率低，已经变成了一个悬而未决的难题。
事实上，综合效益突出的电站往往投资大、移民多，通常会形成"多家收益、一家承担"的局面。对此，彭才德表示，从鼓励投资方积极性和保障投资方合理利益方面考虑，总投资成本应该在利益相关方合理分摊，不应将灌溉、供水等投资成本全部压在电站身上，国家也应该给予支持。
对此，《意见》明确，研究流域梯级效益补偿机制，逐步完善水电价格机制和项目投资回报机制，并要求研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持。
链接
《意见》关于完善社会资本投资的政策措施
(一)完善水电开发政策。建立健全以企业为市场主体的水电投融资体制和以项目业主为主体的水电建设管理体制;完善流域开发政策和水电开发的环保、移民等政策;推进水电价格市场化，研究流域梯级效益补偿机制，根据电力市场化进程，逐步完善水电价格机制和项目投资回报机制。
(二)加强政府投资引导。针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，研究政府投资的支持政策。优化政府投资方向，对藏区水电以及综合利用任务重、公益性强、预期收益差的重要水电项目，研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持，并优先支持引入社会资本的项目。
(三)创新投融资体制机制。鼓励银行业金融机构加大金融创新力度，探索以发电预期收益权或项目整体资产作为贷款的抵(质)押担保物，允许利用水电项目相关收益作为还款来源，加大对水电建设的信贷支持力度;鼓励和支持水电项目开展股权和债权融资，拓宽融资渠道。
(四)建立利益共享机制。水电站是具有一定开发经济性和比较优势的经营性基础设施项目。政府和企业要切实转变水电开发理念，在做好移民安置、环保安全工作，保障水资源开发综合利用效益充分发挥的同时，要充分考虑资源地利益，依法依规积极探索和研究建立项目业主、地方政府、移民群众多方受益的水电开发利益共享机制，并将实现利益共享作为项目业主选择和水电效益发挥的主要指标。
