中国水电开发真的应实行特别许可制度吗？
2009/8/3 14:06:40 新闻来源：中国水力发电工程学会
文/水博
看到某报记者7月9日在报纸上撰文称“中国水电开发应实行特别许可制度”，并引证了国外的一些管理经验作为例证，感到非常吃惊。没想到国家环保部的报纸，居然也开始明目张胆的造谣污蔑中国水电。我觉得，可能只是报纸记者们的一种无知，而不会是什么故意阴谋。因为，他们所得到的信息，几乎都是由一些极端环保组织提供的，难免有很大的欺骗性和误导性。以美国的低影响水电重新认证工作为例，实际情况绝不是像该报所报道的那样。
美国对于大江大河上的重要水电站与一般的电站的管理有很大的不同。大水电站完全由国家开发国家控制，支流上的一些中小型水电才能交给地方政府和民营企业开发建设。由于中小电站开发商的经济利益驱动，难免会有政府监管上的失误。造成某些生态环境和社会问题。因此，引进低影响水电的认证只是美国政府对中小型水电站的监管方式之一。而对于国家开发的大型水电站，由于开发商就是国家的代表（工程师兵团、垦务局和田纳西流域管理局），所开发建设的水电绝对是要代表国家利益和社会公共利益。即使出现某种局部的失误也可以由政府出面解决。因此，从来没有什么需要重新认证之说。（有关美国水电管理体制问题，请参看09年7月的《三连生活周刊》的文章“从美国水电问题分析中国水电改革缺陷”。）
据统计，截止到2008年底，美国通过低影响水电认证的项目几乎都是小水电，只有10个是装机大于3万千瓦的水电站。认证的总装机容量还不到220万千瓦，总发电量只有80亿左右。全部这些都加起来，还远远不如我国最近被叫停的一个水电站。这些数据一方面说明：因为美国对那些对防洪、供水、航运、发电起着重要的作用的大型水电站的管理一直都是较为严格的，关键性的大水电站一直到掌握在国家手里，其社会和生态环境作用通常是可以通过国家的管理得到保证的。无需搞什么认证，而只有对那些松散的民营小水电，才需要通过引进低影响水电的认证的制度，进行改造和控制。另一方面也说明，控制大江大河的关键水利水电工程的社会生态环境作用，历来都是美国社会的文明发展的基本保障，即使已经建设了几十年甚至上百年之后，仍然不大可能因为其某些局部的环境影响，而对其重要的社会和生态环境作用产生任何的怀疑。无论是美国的拆坝运动，还是低影响水电的重新认证，都没有涉及到那些由国家建设和管理着的关键性的大型水利水电工程。
然而，我国的一些反坝组织和反坝人士，为了反对我国的水电建设，极力混淆美国对大型和中小型水电站的建设和管理的根本区别。总是想通过欺骗宣传能用美国管理小水电站的方式用，来限制中国对大型水电的开发建设和管理。他们还故意污蔑我国政府为了克服电力建设长期投资不足的困难，所实施的把电力部拆分成几个电力集团，引进竞争机制的电力体制改革和由此带来的各大电力集团响应国家号召，积极开发水电的行为是什么“跑马圈水”。极力把政府自己的通过国有独资企业开发对国家发展至关重要的大型水电与民营企业开发中小水电的追逐利益行为，混为一谈。从而，他们不仅大肆攻击污蔑国有独资企业开发大型水电的国家行为，而且还通过各种欺骗宣传想用国外政府管理民营小企业的方式，来限制我们政府自己的大型水电开发活动。也就是要让中国政府自己给自己的发展下绊子，达到用“削足适履”的方式限制中国发展的目的。
客观地说，尽管我国中小水电的开发确实存在一些“四无”的混乱现象，但是，目前我国在大江大河上的大型水电开发，从没有出现任何无序和混乱。任何国有电力集团的大水电站开发，全都无一例外的是由国家决策批准的。至今没有出现一个过违反国家规划的建设项目。说我们的国有独资电力集团“跑马圈水”，绝对是一种恶意污蔑。即便是最近被叫停的金沙江水电，也并非是什么“未批先建”而是“先建未批”。说它先建就是国家发改委已经批准其开展前期工作。未批是由于有关政府审批部门在合理的工程建设期内，没有批复所上报的相关核准手续。造成了国有企业对已经开展了前期工作的工程无法决策。为了避免给国家财产和生态环境造成更严重的损失，他们在请示了当地政府的有关部门之后进行了大江截流。并对另外一些“先建未批”的工程，则采取了停工等待的措施（如怒江）。这些实际情况国务院的调查组已经调查完毕。如果不出意外，相信不久就会明确金沙江水电站“先建未批”的责任，到底应该由谁来负？
自从金沙江水电被叫停以来，这份隶属于环保部的报纸多次不顾事实的进行了大量的污蔑水电的报道。例如造谣说什么水库蓄水总量不超过河流径流量的40%是国际警戒线，我国的金沙江水电开发已大大超过国际警戒线等等。今天这篇《中国水电开发应实行特别许可制度》文章的目的，也还是想用国外管理小水电的市场化准入方式，诬蔑和限制我们国家自己的大型水电开发建设。
例如，文章说中的“我国自20世纪80年代以来，有关部门和开发单位组织编制了多个河流规划，并经国家和省有关部门审批。这些规划大多是单一的水电开发目标，很难从全流域角度，统筹考虑河道生态、水土保持及水资源综合利用，更不要说统筹协调好上下游、左右岸地区之间的利益关系了，这种审批制度势必导致一系列问题。”这一段内容，就明显的具有这种目的。我国大江大河上的大型水电规划，全都是由国家统一制定的，除了个别的之外，几乎还都是水利电力部时期制定的。对大江大河的水资源调节作用绝对是第一位的。尽管它的名字叫水电规划，但是，绝没有一个是根据“单一的水电开发目标”制定的。说它“很难从全流域角度，统筹考虑河道生态、水土保持及水资源综合利用，更不要说统筹协调好上下游、左右岸地区之间的利益关系了”绝对是一种恶毒的诬陷。
在此，我们还必须强调，我国的几大国有独资电力集团开发建设我国大江大河上的大型水电站的行为，绝对应该算是国家行为。如果，政府有关部门对这一点已经产生了怀疑，认为国家已经失去了对国有独资企业的指挥控制权，就应该立刻通过改组甚至撤销合并电力公司的方式，收回国家对大型水电开发的控制权。如果，国家还承认国有电力企业就是在代表国家去进行开发的话，决不能把他们等同于一般逐利的民营企业去看待。大型水电站的社会保障和公益作用非常重要，世界上几乎所有的国家都把它控制在政府手里。我们千万不要因为引进了市场化的改革，就分不清什么是国家行为什么是企业行为？以至于让社会上的极端环保和伪环保，任意的造谣诬我们国家的正常发展。
当然，这份报纸所介绍的这篇意图诬蔑和限制中国水电的文章也不能说是完全没有用处，除去一些诬蔑中国水电的言语，它的一些内容可以为我国今后的中小水电管理提供一定的经验。在这一点上，我们还是应该感谢这份报纸的这些反水电宣传。
参考原文：中国水电开发应实行特别许可制度
作者： 文雯 来源：中国环境报 发布时间：2009-07-09
我国水电开发目前基本形成了这样一个格局:国有电力企业占领了大江大河，民营企业则占领了小江小河以至于山间小溪。这些企业凭借各自的政府资源以及资本实力“跑马圈水”。水电开发之所以这么“乱”，关键在于我们在国家层面缺乏一个权威机构和对水电开发进行统一管理和监督的体制机制。
我国水电开发利用起步较晚，目前遇到的生态环境和水电开发利用之间的矛盾，西方国家已经在几十年前经历过。经过多年的发展和演变，他们已经形成了一套比较成熟的制度和体系。其中，瑞士比较注重利用市场机制对水电开发进行管理和规划，美国则成立了专门的国家级管理机构，两国都取得了非常好的效果。
瑞士是世界上单位面积水电产量最高的国家之一。大约60％的瑞士内陆电力来源于水力发电。自上世纪60年代初以来，由于水电开发，瑞士自然状态或至少是自由流淌的河流系统已几乎荡然无存。
2000年，瑞士建立绿色水电认证标准，通过市场机制调节，减少水电站对环境的影响。通过绿色水电认证的水电站，可以在市场上卖出一个更高的电价。而要获得“自然造就之星”认证，水电站要在设计开始就考虑到对生态环境的影响。从淤泥的调节，到鱼类洄游都要考虑在内。在运行之后，每年还要从利润中拿出一笔资金，对生态环境进行维护和补偿。
美国的水电装机容量为90GW，在全世界处于领先地位。美国水电开发项目比较注重前期管理和风险评估，由一个内设于美国能源部的独立监管机构——联邦能源监管委员会进行管理。联邦能源监管委员会聘请了许多专家对非联邦政府水电项目的建设、运营和维护等各个方面进行评估，这些专家涉及水生生态学、野生动物学、植物学、生态学、鱼类生物学等各方面。
联邦能源监管委员会先发放为期3年的初步许可证，允许潜在的水电开发商进行可行性研究并可以优先申请许可证，但是在此期间不得开工建设。被许可人必须每6个月提交一份状况报告。初步许可证并不作为申请正式许可证的一个先决条件。在完成一系列针对水电站对生态环境等方面影响的评审程序后，联邦能源监管委员会才会向水电项目颁发期限为50年的许可证。
我国自20世纪80年代以来，有关部门和开发单位组织编制了多个河流规划，并经国家和省有关部门审批。这些规划大多是单一的水电开发目标，很难从全流域角度，统筹考虑河道生态、水土保持及水资源综合利用，更不要说统筹协调好上下游、左右岸地区之间的利益关系了，这种审批制度势必导致一系列问题。
水电开发对整个流域的上下游、对本省以及流域内其他省的生态环境、经济社会发展都会产生很大影响，对当代人以及我们的子孙后代也有影响，利益相关方很多。因此，水电开发不能由几个部门来决定，也不能由某一级地方政府来决定。为了遏制水电资源乱开发，避免造成不可收拾的局面，我们需要建立一个由相关部门组成的类似委员会形式的国家监管机构，对重要流域的水电开发进行统筹规划，充分论证；同时，鉴于水能资源有限，开发所产生的影响范围广且时间久远，应该实行水电开发特别许可制度，并严格划定国家与地方的审批权限，即使小江小河的水电开发，也要根据其对流域影响的大小来决定由哪一级政府来审批，进一步完善审批机制。真正的水电进步，不只是表现在水电装机的增多和水电发电量的增加，还应该表现在水电开发与全流域经济社会发展相协调、人与自然相和谐上。
看到某报记者7月9日在报纸上撰文称“中国水电开发应实行特别许可制度”，并引证了国外的一些管理经验作为例证，感到非常吃惊。没想到国家环保部的报纸，居然也开始明目张胆的造谣污蔑中国水电。我觉得，可能只是报纸记者们的一种无知，而不会是什么故意阴谋。因为，他们所得到的信息，几乎都是由一些极端环保组织提供的，难免有很大的欺骗性和误导性。以美国的低影响水电重新认证工作为例，实际情况绝不是像该报所报道的那样。
美国对于大江大河上的重要水电站与一般的电站的管理有很大的不同。大水电站完全由国家开发国家控制，支流上的一些中小型水电才能交给地方政府和民营企业开发建设。由于中小电站开发商的经济利益驱动，难免会有政府监管上的失误。造成某些生态环境和社会问题。因此，引进低影响水电的认证只是美国政府对中小型水电站的监管方式之一。而对于国家开发的大型水电站，由于开发商就是国家的代表（工程师兵团、垦务局和田纳西流域管理局），所开发建设的水电绝对是要代表国家利益和社会公共利益。即使出现某种局部的失误也可以由政府出面解决。因此，从来没有什么需要重新认证之说。（有关美国水电管理体制问题，请参看09年7月的《三连生活周刊》的文章“从美国水电问题分析中国水电改革缺陷”。）
据统计，截止到2008年底，美国通过低影响水电认证的项目几乎都是小水电，只有10个是装机大于3万千瓦的水电站。认证的总装机容量还不到220万千瓦，总发电量只有80亿左右。全部这些都加起来，还远远不如我国最近被叫停的一个水电站。这些数据一方面说明：因为美国对那些对防洪、供水、航运、发电起着重要的作用的大型水电站的管理一直都是较为严格的，关键性的大水电站一直到掌握在国家手里，其社会和生态环境作用通常是可以通过国家的管理得到保证的。无需搞什么认证，而只有对那些松散的民营小水电，才需要通过引进低影响水电的认证的制度，进行改造和控制。另一方面也说明，控制大江大河的关键水利水电工程的社会生态环境作用，历来都是美国社会的文明发展的基本保障，即使已经建设了几十年甚至上百年之后，仍然不大可能因为其某些局部的环境影响，而对其重要的社会和生态环境作用产生任何的怀疑。无论是美国的拆坝运动，还是低影响水电的重新认证，都没有涉及到那些由国家建设和管理着的关键性的大型水利水电工程。
然而，我国的一些反坝组织和反坝人士，为了反对我国的水电建设，极力混淆美国对大型和中小型水电站的建设和管理的根本区别。总是想通过欺骗宣传能用美国管理小水电站的方式用，来限制中国对大型水电的开发建设和管理。他们还故意污蔑我国政府为了克服电力建设长期投资不足的困难，所实施的把电力部拆分成几个电力集团，引进竞争机制的电力体制改革和由此带来的各大电力集团响应国家号召，积极开发水电的行为是什么“跑马圈水”。极力把政府自己的通过国有独资企业开发对国家发展至关重要的大型水电与民营企业开发中小水电的追逐利益行为，混为一谈。从而，他们不仅大肆攻击污蔑国有独资企业开发大型水电的国家行为，而且还通过各种欺骗宣传想用国外政府管理民营小企业的方式，来限制我们政府自己的大型水电开发活动。也就是要让中国政府自己给自己的发展下绊子，达到用“削足适履”的方式限制中国发展的目的。
客观地说，尽管我国中小水电的开发确实存在一些“四无”的混乱现象，但是，目前我国在大江大河上的大型水电开发，从没有出现任何无序和混乱。任何国有电力集团的大水电站开发，全都无一例外的是由国家决策批准的。至今没有出现一个过违反国家规划的建设项目。说我们的国有独资电力集团“跑马圈水”，绝对是一种恶意污蔑。即便是最近被叫停的金沙江水电，也并非是什么“未批先建”而是“先建未批”。说它先建就是国家发改委已经批准其开展前期工作。未批是由于有关政府审批部门在合理的工程建设期内，没有批复所上报的相关核准手续。造成了国有企业对已经开展了前期工作的工程无法决策。为了避免给国家财产和生态环境造成更严重的损失，他们在请示了当地政府的有关部门之后进行了大江截流。并对另外一些“先建未批”的工程，则采取了停工等待的措施（如怒江）。这些实际情况国务院的调查组已经调查完毕。如果不出意外，相信不久就会明确金沙江水电站“先建未批”的责任，到底应该由谁来负？
自从金沙江水电被叫停以来，这份隶属于环保部的报纸多次不顾事实的进行了大量的污蔑水电的报道。例如造谣说什么水库蓄水总量不超过河流径流量的40%是国际警戒线，我国的金沙江水电开发已大大超过国际警戒线等等。今天这篇《中国水电开发应实行特别许可制度》文章的目的，也还是想用国外管理小水电的市场化准入方式，诬蔑和限制我们国家自己的大型水电开发建设。
例如，文章说中的“我国自20世纪80年代以来，有关部门和开发单位组织编制了多个河流规划，并经国家和省有关部门审批。这些规划大多是单一的水电开发目标，很难从全流域角度，统筹考虑河道生态、水土保持及水资源综合利用，更不要说统筹协调好上下游、左右岸地区之间的利益关系了，这种审批制度势必导致一系列问题。”这一段内容，就明显的具有这种目的。我国大江大河上的大型水电规划，全都是由国家统一制定的，除了个别的之外，几乎还都是水利电力部时期制定的。对大江大河的水资源调节作用绝对是第一位的。尽管它的名字叫水电规划，但是，绝没有一个是根据“单一的水电开发目标”制定的。说它“很难从全流域角度，统筹考虑河道生态、水土保持及水资源综合利用，更不要说统筹协调好上下游、左右岸地区之间的利益关系了”绝对是一种恶毒的诬陷。
在此，我们还必须强调，我国的几大国有独资电力集团开发建设我国大江大河上的大型水电站的行为，绝对应该算是国家行为。如果，政府有关部门对这一点已经产生了怀疑，认为国家已经失去了对国有独资企业的指挥控制权，就应该立刻通过改组甚至撤销合并电力公司的方式，收回国家对大型水电开发的控制权。如果，国家还承认国有电力企业就是在代表国家去进行开发的话，决不能把他们等同于一般逐利的民营企业去看待。大型水电站的社会保障和公益作用非常重要，世界上几乎所有的国家都把它控制在政府手里。我们千万不要因为引进了市场化的改革，就分不清什么是国家行为什么是企业行为？以至于让社会上的极端环保和伪环保，任意的造谣诬我们国家的正常发展。
当然，这份报纸所介绍的这篇意图诬蔑和限制中国水电的文章也不能说是完全没有用处，除去一些诬蔑中国水电的言语，它的一些内容可以为我国今后的中小水电管理提供一定的经验。在这一点上，我们还是应该感谢这份报纸的这些反水电宣传。
参考原文：中国水电开发应实行特别许可制度
作者： 文雯 来源：中国环境报 发布时间：2009-07-09
我国水电开发目前基本形成了这样一个格局:国有电力企业占领了大江大河，民营企业则占领了小江小河以至于山间小溪。这些企业凭借各自的政府资源以及资本实力“跑马圈水”。水电开发之所以这么“乱”，关键在于我们在国家层面缺乏一个权威机构和对水电开发进行统一管理和监督的体制机制。
我国水电开发利用起步较晚，目前遇到的生态环境和水电开发利用之间的矛盾，西方国家已经在几十年前经历过。经过多年的发展和演变，他们已经形成了一套比较成熟的制度和体系。其中，瑞士比较注重利用市场机制对水电开发进行管理和规划，美国则成立了专门的国家级管理机构，两国都取得了非常好的效果。
瑞士是世界上单位面积水电产量最高的国家之一。大约60％的瑞士内陆电力来源于水力发电。自上世纪60年代初以来，由于水电开发，瑞士自然状态或至少是自由流淌的河流系统已几乎荡然无存。
2000年，瑞士建立绿色水电认证标准，通过市场机制调节，减少水电站对环境的影响。通过绿色水电认证的水电站，可以在市场上卖出一个更高的电价。而要获得“自然造就之星”认证，水电站要在设计开始就考虑到对生态环境的影响。从淤泥的调节，到鱼类洄游都要考虑在内。在运行之后，每年还要从利润中拿出一笔资金，对生态环境进行维护和补偿。
美国的水电装机容量为90GW，在全世界处于领先地位。美国水电开发项目比较注重前期管理和风险评估，由一个内设于美国能源部的独立监管机构——联邦能源监管委员会进行管理。联邦能源监管委员会聘请了许多专家对非联邦政府水电项目的建设、运营和维护等各个方面进行评估，这些专家涉及水生生态学、野生动物学、植物学、生态学、鱼类生物学等各方面。
联邦能源监管委员会先发放为期3年的初步许可证，允许潜在的水电开发商进行可行性研究并可以优先申请许可证，但是在此期间不得开工建设。被许可人必须每6个月提交一份状况报告。初步许可证并不作为申请正式许可证的一个先决条件。在完成一系列针对水电站对生态环境等方面影响的评审程序后，联邦能源监管委员会才会向水电项目颁发期限为50年的许可证。
我国自20世纪80年代以来，有关部门和开发单位组织编制了多个河流规划，并经国家和省有关部门审批。这些规划大多是单一的水电开发目标，很难从全流域角度，统筹考虑河道生态、水土保持及水资源综合利用，更不要说统筹协调好上下游、左右岸地区之间的利益关系了，这种审批制度势必导致一系列问题。
水电开发对整个流域的上下游、对本省以及流域内其他省的生态环境、经济社会发展都会产生很大影响，对当代人以及我们的子孙后代也有影响，利益相关方很多。因此，水电开发不能由几个部门来决定，也不能由某一级地方政府来决定。为了遏制水电资源乱开发，避免造成不可收拾的局面，我们需要建立一个由相关部门组成的类似委员会形式的国家监管机构，对重要流域的水电开发进行统筹规划，充分论证；同时，鉴于水能资源有限，开发所产生的影响范围广且时间久远，应该实行水电开发特别许可制度，并严格划定国家与地方的审批权限，即使小江小河的水电开发，也要根据其对流域影响的大小来决定由哪一级政府来审批，进一步完善审批机制。真正的水电进步，不只是表现在水电装机的增多和水电发电量的增加，还应该表现在水电开发与全流域经济社会发展相协调、人与自然相和谐上。
