文/张博庭

看到中国能源报刊登了一篇"水电开发如何破局"的文章，觉得很有新意。听听一个水电专业之外的学者，是如何看待这个问题，对我们专业人士全面的认识水电，或者说向社会解释清楚水电，是非常有帮助的。文章作者黄韬文章中有很多说法，我是非常赞同的。不过，笔者同时也认为，作者毕竟是行外人，黄韬同志所提出的不少"破局"办法，大都是一些水电从业人员平时所抱怨的内容。然而，这些观点，只能代表部分水电从业人员的个人想法，未必能代表国家或者说符合整个社会对水电发展的要求。除此之外，黄涛同志的文章中，也反映出了我国经济学界的一种普遍倾向，即有很多经济学专家都认为市场是万能的。因此，他们想当然的认为，水电开发的市场化程度越高就越好。不难看出，黄韬同志的很多如何"破局"的结论，都是根据这一思路得出的。

在此，笔者先要提醒黄韬同志和一些认为市场万能的经济学家。市场经济是人类文明发展的一个重要阶段，社会如不经历这个阶段，就不可能优化资源的配置，从本能上调动起大多数人的生产积极性，也就不能让社会生产力产生巨大的飞跃。然而，笔者还认为，通过竞争和优胜劣汰的经济杠杆并不是社会发展的唯一方式。特别是像大型水利水电建设，这样一些关系到国计民生的重要的社会公益项目，它几乎容不得任何需要以失败来淘汰弱者的竞争。所以，对于这一类的项目，最好的办法，还是政府主导，至少不要过度的市场化。笔者的这种看法，已经得到了国际社会的普遍验证。到目前为止，在大型水利水电开发方面取得了较大成功的国家，几乎都是牢牢的把大型水利水电开发，掌握在政府手中。

美国是世界上市场化程度最高的国家，美国的小水电大都交给了市场，但是，美国的大型水利水电项目，却从来都不容许私营资本涉足，完全是由联邦政府内务部垦务局、田纳西流域管理局和美国陆军工程是兵团三个联邦政府部门行驶开发权。法国是世界上最讲民主的国家，但是，法国的水利水电开发，则完全掌控在国有独资垄断地位的法国电力公司手中（可以认为是有限的市场化）。然而，世界上很多发达国家避免采用市场化开发大型水电的成功经验，绝不是没有道理的。

新中国成立以后，我国的经济发展曾经走过排斥市场作用的弯路。改革开发后的市场化。给我国的经济和社会带来了巨大的飞跃。2002年电力体制改革之后，为了弥补我国水利水电开发长期受制于资金不足的困境，我国的水电开发也实施了一定程度的市场化改革。在成功的破解了我国水电开发的资金困境之后，我们很快便遭遇到了环境的制约。关于这种环境制约是如何造成的？以及如何破解环境制约的问题，包括黄韬同志在内的很多经济学家，都想当然的认为，水电开发还应该进一步啊的市场化。

黄韬在文章中称"水是可再生能源，水电开发基本只需要一次投资，但目前的管理体制却抑制了水电投资的效益。"。其理由是"首先，成本定价的方式迫使企业不断人为抬升开发成本以获取更高的审批上网价格，这将使得新的水电项目逐渐失去经济竞争力;同时，成本定价的方式也造成了电力价格的多轨制，不同的电厂有不同的价格，同一个电厂的不同机组甚至同一个机组扩容前和扩容后都有不同价格，既造成调度混乱，影响生产安全，也导致利益分配不均而产生矛盾。"

黄韬同志的这种说法，当然是有一定道理的。以成本确定电价，确实会在某种程度上有"使企业不断人为抬升开发成本以获取更高的审批上网价格"的作用。但是，事实并不像一些行外人所想象的那么简单。水电建设的成本并不是开发商想要提高，就能提高的。因为，不仅所有水电项目的投资，都是要受到规划和定额预算的制约。而且，项目的经济合理性也是该项目能否通过可行性批准的一个前提。所以，黄韬同志所担心的"企业不断人为抬升开发成本以获取更高的审批上网价格"的现象，在现实中是不大容易实现的。关于不同上网的价格，可能会造成管理上的麻烦或者说混乱，当然是有可能的。但是，笔者认为，这些麻烦如果能避免水电开发企业获取暴利，能让整个社会享受更低一些的电价，还是值得的。

最近，我国即将实施水电上网电价的改革，由过去的成本定价改为用该地区的平均上网电价作为标杆电价。笔者认为，这种改革的原因，主要是有关部门感觉到过去成本定价方式，导致水电开发企业对所在地区的移民、环保方面的诉求，一味的迁就，已经造成了水电项目的移民和环保的成本快速的无限上升。而不是什么水电电价的一种市场化改革。否则的话，为什么只对新建的电站实施标杆电价，而不肯一视同仁的对老电站也实施呢？我觉得国家的这种电价政策的变化，主要的不是推行市场化，而是要保护社会公众享受到较低的电价。过去，由于水电的开发成本较低，我用成本定价限制开发企业的利润，保护消费者。现在，水电开发成本逐渐高起来了，眼看就要超过平均的上网电价了。我们开始改用标杆电价，限制开发商的成本，同样是为了保护消费者。不仅如此，我们特别要注意到，新的水电上网电价文件中还明确指出，特殊情况下，个别电站的电价还可以单独核定。主张完全市场化的同志，喜欢把这看成是权力部门不肯放权给市场的"留后手"。但是，我却认为这是由水电开发的重要性和必要性所决定的。现实中有些社会公益作用非常重要的大型的水电项目，即使开发的成本再高，国家也必须要开发。为了保障其能顺利的开发，那些电站的电价，可以超过标杆电价，由物价部门单独核定合理的电价。

此外，黄韬还认为"设置发电指标造成资源浪费。超出计划发电量之后的电只能低价销售，导致发电企业在还有富余水量的情况下大量弃水。"。黄韬的这种看法显然是由于不够了解电力行业的特点。电力供应的特点之一就是发电、供电必须实时完成。由于社会用电的峰谷变化很大，所以，为保障社会用电、供电企业就必须要具备实时变化的供电能力。但是，准确的把握发电能力储备的度，是一个很困难的事情。在我国过去的电力紧缺时代，绝对不会有什么"发电指标"之困惑，不管在任何时候，电网都巴不得电厂多发电。我国电力体制改革之后，国有电力企业之间的规模竞争，已经导致了我国电力（主要是火电）装机严重过剩。这些过剩的电力装机，又几乎都是属于容不得任其死掉的国有企业的。在这种局面下，作为电网为了满足大家都不要饿死的需要，只能靠制定和分配"发电指标"解决粥多僧少的矛盾。另外，黄文中所抱怨发电企业大量弃水的逻辑因果关系也不对。因为发电指标之外的上网电价，即使再低，也比弃水要合算。我国电网的电力管理方式中，确实有弃水电价一说。这种方式当然是有利有弊。管理好了，可以减少水能资源的浪费，管理不好，也会变成电网克扣发电企业的一种手段。但无论如何，这都和发电指标没什么直接的关系。

接下来，黄韬同志还认为"由于对库区移民的管理不灵活。一方面地方政府逐渐绑架了库区移民项目，把本地发展的各种目标都和水电开发联系起来，造成开发成本猛增，另一方面移民实际拿到的补贴则又少之又少。"。

笔者认为，黄韬同志这种说法，在社会上确实很时髦，因此，也非常有必要澄清。现在社会上有很多所谓的"公知"，都喜欢用这种论调，挑拨政府与民众的关系。这些人一般往往都很会把握批评政府的尺度。中央政府是绝对不能得罪的，但是，批评地方政府则是他们的拿手戏。所谓"地方政府逐渐绑架了库区移民项目，把本地发展的各种目标都和水电开发联系起来"，听起来是指责地方政府的贬义，但是，如果我们仔细想一想，这难道有什么不对吗？

首先，中央文件明有确规定，水库移民的责任方就是地方政府。因此，所谓"地方政府逐渐绑架了库区移民"的说法，绝对是对地方政府的一种污蔑。地方政府不是逐渐绑架，而是必须要对移民负责。此外地方政府"把本地发展的各种目标都和水电开发联系起来"的做法，难道有什么不应该吗？我们很多水电开发企业的口号，不都是要带动地方经济，造福一方百姓吗？发电企业可以喊，为什么地方政府就不能接招？

当然，我们也不否认目前确实有一些地区，把过多的地方经济发展责任推给了水电开发企业。这已经在很大程度上制约了我国的水电开发。但是，我觉得这个责任绝不在于地方，而是在于中央政府。尽可能的把地方发展与水电开发联系起来，是对任何负责任的地方政府的必然要求。如果谁不积极的这样做，它就不是一个合格的政府。过去几十年，尽管地方政府同样有"尽可能的把地方发展与水电开发联系起来"的需求，但是，我国的水电开发从来都没有感觉到，帮助地方经济发展是一个大负担。为什么呢？因为，地方政府"尽可能的把地方发展与水电开发联系起来"的要求一般都是实际的，有限度的。他们的要求一定是在开发者，能够并愿意承受的范围内。过去我国的大型水电开发，都是国家行为，不管是对代表中央政府的电力部，还是国家电力公司，地方政府都不敢要价太高，否则，这个水电开发项目将不可能实施。现在，尽管还是国有独资的电力企业代表着国家到地方上去开发水电，但是，由于在河流开发上引入了市场化的竞争机制，某些电力央企之间为了获得额外项目的开发权，不断的主动提高附加条件。这样无序竞争的结果，当然会要无限的吊高地方政府的胃口。

美国的大型水电开发， 虽然是交给了三个不同的政府部门，但是，他们的开发权是分别限制在三个不同区域，不会产生在一条河流和流域上的交叉竞争。我国的电力市场化改革，虽然在很多问题上还没做到位，但是在同一流域的水电开发权方面，却已经出现了过度市场化的倾向。这种过渡的市场化，最终一定会导致中央政府的地位下降，地方政府的要求不断提高。很多发达国家之所以不肯对大型水电搞完全市场化，其原因很可能就是他们早就预见到了，过度的交叉竞争，将会降低中央政府的威信，加剧中央与地方的矛盾。最终将不利于大型水利水电的开发。美国、法国等西方发达国家的水电开发，之所以搞的比较成功，就是因为他们没有经历过我们这种过度市场化的困扰。

此外，黄韬同志的"另一方面移民实际拿到的补贴则又少之又少"的说法，也不符合实际。例如，云南省积极倡导的"16118"移民方案，能让很多移民在保持原了来的土地收入不变的同时，不再需要投入任何种田的成本。所以，"要想富，进水库"的说法，非常盛行。几年前，世界银行的官员，在考察了我国的很多水库移民之后也承认，中国的水电开发确实能帮助脱贫，且受到百姓的欢迎。不过，水库移民的情况与城市搬迁非常类似，没搬迁之前大家都争着要当移民，当上移民之后，又有人开始说自己不愿意了，吃亏了。再加上国内还有很多从国外拿钱的极端环保组织，每天就是要不断挑拨和炒作移民问题。总之，"移民实际拿到的补贴则又少之又少"的说法，其实是不符合事实的。

此外，黄韬同志关于几个大趋势的认识也是不够全面的。例如，黄韬的"第二，对电力需求的放缓不可避免，因为整个经济发展的速度在放缓，特别是经济结构的调整必然导致高耗能的重工业比重降低。"判断，虽然大趋势没错。但是，不要忘记我国现有的发电能源，大量的依靠煤炭燃烧，这已经产生了一系列严重问题。别说电力需求的增速放缓，就是出现了负增长，我国的清洁能源快速发展的任务依然十分艰巨。在我国的"去煤化"目标没有实现之前，对于水电来说，绝对应该是多多益善。

黄韬的"第三，水电开发将越来越往西，自然条件越来越差，开发的成本也将越来越高。"的说法，只是反映一方面的问题。要知道，"西电东送"不仅是我国重要的能源策略，而且，西部还是我国的水塔，我国社会未来的水资源需求，很大程度上要取决于西部大型水库电站的开发建设，能把更多的水资源存储起来，调蓄水资源的时空矛盾。因此，为了解决中国社会未来的水资源供应问题，即使"水电开发将越来越往西，自然条件越来越差，开发的成本也将越来越高"，我国西部的水电（包括大型水库），也一定要开发建设。

黄韬同志最后的结论说"在水电开发面临越来越多困难的情况下，推动水电领域的市场化改革也许才是最好的出路。开放竞争性环节价格，减少政府的不当干预，这既是十八届三中全会提出的改革方向，也是扫清包括水电在内的清洁能源发展障碍的最重要途径。"。

笔者认为，这些冠冕堂皇的话，虽然很时髦，但是一点都不实际。十八届三中全会提出的改革方向也不是绝对的市场化，如果客观的分析，同时对照发达国家的成功经验，我们就不难发现，目前中国的水电开发的诸多困难，除了在某些方面的市场化的不足之外，还有某些市场化过度带来的问题。如果与美国法国这样的发达国家的水电开发相比，我们不能否认这一现实。必须承认黄文建议的"推动市场化改革""开放竞争性环节价格"，"减少政府的不当干预"这些举措，并不是对所有的行业的任何问题都永远适用的。不信的话黄韬同志也可以去看看、问问，有哪个国家的风能、太阳能发展不是依靠政府干预才发展的？

同理，此后黄韬的"实现电力的市场定价，破除计划体制，清费立税，水电的优势与竞争力才能充分展现出来。"说法，虽然听起来很时髦，但也是没有在任何一个发达国家得到过证实的想像。

黄韬强调的"新一届政府既然决心简政放权，那么重审批、轻监管的做法就应该有根本性改变"是非常好的，但是，"对环保违法罚款不设上限，增加环保执法部门的权力"与水电的关系却似乎不大。众所周知，水电开发一般不会破坏环境，但会影响生态。而水电开发后影响生态的主要是水库。因此，即使是某些大型水电站需要水库的建造，主要也是河流水资源调控所需要。所以，真正影响生态的，其实不是水电，而是调节水资源所需要的水库。因此，美国搞的"低影响水电"评价，只针对小型的水电，从来不包括国家开发的大水电。因为国家开发大水电的目的，不仅是发电，而更重要的是要利用它的大水库调控水资源。这就好像种粮食需要占用土地一样，水库所有的生态影响，都是我们社会必须要承受的。
　　此外，关于黄韬同志的"很多水电领域的专家对非政府组织的呼吁不屑一顾，认为其主张没有任何科学依据，但为何普通大众却鲜有听见用科学的依据、朴实的语言对水电开发进行的辩护呢?"的质问，问的非常好。不过，应该说明，实际情况是"水电领域的专家"从来都不敢"对非政府组织的呼吁不屑一顾"，而是有一批国外的机构，不断的资助国内的极端环保组织，经常能利用各种媒体造谣污蔑中国的水电开发。只要能达到这一目的，国内极端环保组织就能拿到经费和奖励。相比之下，我们水电专家反驳谣言的声音，几乎只能在行业内传播。所以，我国社会上已经形成了明显的声音不对等。无论是在金沙江、怒江的水电开发，还是小南海水电站的建设问题上，无一不是偏见和谎言误导社会、误导公众。黄韬同志如果不相信，不妨请您找出一个话题，我们和极端环保组织的代表进行一次深入的分析和辩论，让大家看看他们所大肆宣传的内容中，有多少是骗人的谎言？

最后，黄韬同志的"水电开发企业让地方政府把移民问题打包之后直接与地方政府谈，这么做节约了沟通成本，却抬高了政府的要价，且移民的生计问题最后也没有得到很好解决。因此，政府有必要调整政策，企业也有必要调整策略，促成移民问题沟通过程的透明化，形成解决移民问题的长效机制。"的说法和建议非常糊涂。关系到国际民生的大型水电的移民由政府负责，不仅是国家的政策，而且也是现实中唯一可行的方式。离开了地方经济的发展，任何企业根本就没有能力保障某一个地区的移民的能致富。况且，只有地方政府才有管理移民的权利，因此，能够"解决移民问题的长效机制"的也只有政府。所以，抱怨说什么"水电开发企业让地方政府把移民问题打包之后直接交与地方政府"，完全是本末倒置的糊涂。

总之，黄韬同志文章中的很多看法是正确的、有意的，在此我们不多重复。不过，黄文中反映出对水电的偏见和误解在社会上非常有代表性。特别是在水电开发的问题上，目前很多搞经济的人都想当然的以为，也是市场化程度越高越好。但是，我们特别要告诉黄韬和一些认为市场万能的学者们，国际社会的经验已经告诉我们，市场从来都不是万能的，水电开发尤其是大型水电的开发，并不是市场化程度越高，就越好。