水电专家张博庭：水电需要什么样的“环评”？
2009/7/28 8:57:15 新闻来源：中国水力发电工程学会
编者按：近日发生的“金沙江环评事件”，热点虽告一段落，但人们心中的疑团并未解开，尤其是对普通百姓和外行人来说，孰是孰非，一时难以判断。主要原因是缺少“科普”知识和相关专家对此事的“科普”解读。因此，“中国水电网”（www.hydropower.org.cn）和“中国节能环保网”（www.ceee.com.cn）联合邀请水电专家张博庭，以专家的角度对这些问题做一个“科普”解读。下面是采访实录—
记者：您认为对水电项目需要不需要“环评”，需要什么样的“环评”，“环评风暴”的实际意义何在？
张博庭：水电建设非常需要环境评价。因为水电的建设都是要在对生态环境影响至关重要的大江大河上进行，所以，对环境的影响如何，必须先要进行科学的论证。现实当中水电建设是我国最早开始引入环境评价制度的。早在我国的《环境评价法》实施前15年的1988年，水利部和能源部就颁发了《水利水电工程环境影响评价规范》要求水电建设必须进行环境评价。2003年我国的《环境评价法》正式颁布实施之后，水电界的环境评价制度已经相当的严谨和成熟。我们可以仔细地回顾，所发生的任何一次所谓的环评风暴的最终结果，几乎都可以证明出问题的不是水电项目，往往是我们的管理机构和管理方式。
我们现在的问题根本不是需要不需要环评，需要什么样的环评的问题，而是是否应该把水电的环境评价当作一种题材进行炒作的问题？
很多极端环保人士至今还喜欢炒作2005年1月叫停溪洛渡水电站的第一次“环评风暴”。他们常常不理解为什么“板子会高高举起，又轻轻落下”。其实，原因非常清楚，就是因为那次“环评风暴”的责任根本不在于水电工程本身而在于有关的管理部门。
2005年1月，当环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。尽管，水电建设必须开展前期工作的这一特点，曾经让很多不懂得水电施工特点的人不理解。但是，由于实际工程的建设的特点，至今国家还是要沿用这一科学的管理方式。开始，国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后，三峡公司开始曾明确表示自己的施工完全合法，不能执行停工命令，经过解释环保总局才发现这个叫停的理由没道理。随后，为了下台阶环保总局又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。
但是，当时还有一个特殊情况，让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。那就是溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来前期工作也需要环评，他们怎么有权事后再以一个新提出来的要求，去追究企业的违规责任呢？所以，尽管环保总局有权随时提出具体的环境要求，但是，在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。显然2005年的环评风暴的主要责任，应该在于国家环保总局。但是，为了维护国家机关的形象和权威，最后只能让三峡公司借着春节放假宣布停工并补做一个前期工作的环境评价。环保总局及时批准也不会耽误工程春节后的正常开工。这样就算各自都给对方下了台阶。
总之，说到环评风暴的实际意义，我个人认为往往是弊大于利。当年就有人总结说环评风暴的本质，是国家发展与部门权利的博弈。尽管环保部门发动了几次环评风暴之后，水电工程环境评价的工作确实受到社会重视了，但是，几年下来环评领域也已经成为我国行政腐败的高危地带。据统计，一系列环评风暴之后我国的环评腐败案件呈直线上升趋势，2007年环保系统的违纪案件比06年增长了88%,，受到党纪处分的人数比06年增加了116%。除了党纪处分之外，到2008年6月为止，22个省市环保部门就有480多人被正式立案查处。为此，环评风暴的创始人，环保部副部长潘岳曾经痛心疾首的总结说：行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有“寻租”的可能。因此，他曾经预言作为行政手段的“环保风暴”已经刮到了尽头。（参见：《不刮“风暴”要建“绿色体系”》光明日报2008年04月14日）
然而，在潘岳副部长反思环评风暴仅仅一年多之后，叫停金沙江水电的环评风暴又再次刮起。目前，尽管这次风暴的最终处理结果还没有公布，不过，根据我所了解到的情况，我认为这次环评风暴的主要责任，也仍然不在于企业而在于某些政府管理部门。首先，本次环评风暴的理由中，就有很多不容易让人理解的地方。比如说水电开发是不是属于限制发展的“两高一资”？是不是符合国家的产业政策？这些都应该是国家发展改革部门判别的问题，环保部门在对这些问题的判断上，确实没有什么优势。因此，最好不要盲目的使用环评风暴的方式，去解决自己不熟悉的领域中的问题。
其次，我们再看环保部门叫停金沙江的理由。根据中国环境报的说法“环境保护部叫停华能龙开口、华电鲁地拉水电项目，是因为其违反环评法，未经环评审批，擅自开工建设，叫停的目的很明确，是为了确保金沙江流域合理有序开发，维护环境安全”。然而，真的是因为没有经过环评的原因吗？为什么我们的环保部门从来也不敢向公众说明，金沙江中游水电站的流域规划环境评价已经被环保部批准过了。按照项目环评服从规划环评的原则，金沙江中游的各个水电站项目，都不应该出现与规划环评相矛盾的结论。特别令人难以理解的还有，同在金沙江中游上的金安桥和阿海水电站，实际上都已经通过了环保部的项目环境评价。如果叫停鲁地拉、龙开口的原因真是因为环评未经批准，那么是不是已经通过环评的金安桥和阿海水电站就可以开工建设了呢？可是这次为什么还非要叫停包括已经通过环境评价的金安桥和阿海在内的，所有的金沙江中游水电站的建设呢？这种同样也叫停了已经通过环境评价的水电工程的做法，足已证明“未经环评审批”只不过是一个借口，并不是真正叫停金沙江水电原因。
此外，批评水电企业“未批先建”的说法也有问题。严格的说应该是电力企业开发金沙江根本就不是什么“未批先建”而是“先建未批”。因为，早在2004年国家发展和改革委员会正式下发文件，把电力建设项目的审批制改为核准制。明确规定项目建设不再需要事先经过国家的批准，而只需要核准即可。“无须批准，只要核准”显然，从字面上看，当年我国政府管理体制市场场化改革的目的之一，似乎就告诉企业投资者，具体建设项目的实施，主要由企业自己决策，自己去承担各种市场风险。同时为了防止政府对基建项目管理的完全失控，随后就出现了目前较为流行的项目前期施工的“路条”制度。
这种国家管理体制的市场化改革，确实给我国的经济发展带来了巨大活力。我国的电力建设几年来所增加的容量，已经远远超过过去几十年的总和。但同时也不免会出现一些问题。特别是在政府部门的工作不及时，颁发路条之后，随后的核准、审批工作不及时的情况下，就会让已经按照政府的指令开展了前期工作的企业处于一种非常难办的地步。要么全面停工停产，眼看着给国家财产和生态环境造成巨大损失；要么就违规继续施工，等待政府部门补办手续。这就是典型的“先建未批”现象。
应该说，在国家的计划管理体制改革之后，所谓“未批先建”的项目只能是指那些没有拿到“路条”就擅自开始施工的建设项目。而对于已经取得了国家有关部门开工“路条”的项目，“先建”正是遵守政府部门行政许可的合法行为。对于大多数合法取得路条后“先建”的工程而言，往往都应该会在合理的期限内，取得有关政府部门核准的各种手续。但在实际当中，也难免有一些的政府部门，由于不能及时地批准有关的手续，造成该工程处于一种“先建未批”的状态。造成这种局面的根源，往往不是有关的政府部门工作失职，就是政府部门之间互相扯皮，或者是政府部门的行政许可出现了朝令夕改的变化。我认为，即便就是某个工程上马错误、确有必须更改的必要，起码也应该及时地把政府部门的明确意见告诉有关企业，尽早挽回损失。而根本就不应该出现因某种手续长期未被批准，而叫停施工继续等待审批的现象（被环保部叫停水电工程中有的环境评价报告已经申报了两年多了）。从行政许可的角度上看，一旦有关政府部门对已经做出的行政许可，做出变更意见，还应当赔偿有关企业由于执行了错误的行政许可所造成的损失。
因此在实际当中，企业对于“先建未批”的建设项目，往往都会采取继续施工，等待有关政府部门补办手续的策略，避免因为延误工期所造成的不必要的损失。由于目前我们一些政府部门的法制化管理水平有限，所以，这种“先建未批”的现象不仅大量存在，而且几乎已经成为了一种公认的“潜规则”。对于“先建未批”的工程项目，既可以说相关企业无论怎样做都是错的，同时也可以说无论怎样选择也都是应该的。因为“先建未批”的责任和主动权，往往并不在于被审批企业本身。
因此，我认为，这种叫停“先建未批”水电项目的环评风暴非常不合适，有关政府部门很难在这场风暴中解释清楚自己没有责任。记得中央电视台记者随便几句，为什么环保部到现在才叫停工程的问话，就让随行的环保官员尴尬的无法答复。环评报告两年多不给批复，截流半年后，又想起来要叫停，出现这样的风暴实在让人匪夷所思。
我认为产生这次环评风暴的根源，在于我们的政府的管理体制还不能完全适应法制化的要求。我们行政决策的思维方式经常会自觉不自觉地退回到以往的政府审批建设项目的计划管理方式上去。特别是对于政府监管的国有独资企业，某些政府部门常常会表现出更大的随意性。有时候难免会出现政府一方面要求企业适应改革开放，引进市场化的竞争机制实行法治管理，另一方面又抱着政府部门计划管理中的长官意识决定一切的思维模式发号施令。
总之，这次环评风暴的产生，就是我国一些政府部门依法行政与传统的行政长官意识拍脑袋决策的一次冲突，是我国政府管理体制改革后，人治与法治的矛盾体现。当然，我们并不能简单的认为人治的决策就一定是错误的。然而，到底是我们的体制改革出现了失误，还是我们的行政官员所了解掌握的信息出现了偏差，还需要根据具体情况，进一步的核实，依法加强各方面沟通，妥善解决。在我国改革开放之前，我们在经济建设上有过太多领导者决策不讲科学、不尊重客观规律、不能实事求是的教训（例如当年的大跃进）。我相信，在我们改革开放后的今天所发生的环评风暴，绝不应该出现长官意识干预依法行政，人治代替法治的倒退。据悉目前国务院已经派出现场调查组，对一系列具体的情况进行深入的调查。我们相信这次风暴最终总一定会依法得到合理的解决。恐怕那些希望环评风暴能扼杀金沙江水电，阻碍中国发展的极端人士们，最终一定还会像以往所发生的任何一次环评风暴一样，感到非常的失望。
张博庭简历：
张博庭，男，生于北京市，现任中国水力发电工程学会副秘书长，教授、高级工程师。
1982年1月毕业于北京理工大学力学专业。1988年毕业于中国水利水电科学院研究生院。先后在中国水利水电科学院从事水电站大坝设计研究、坝体应力分析计算和实验研究以及工程结构可靠度分析等科研工作。曾经在国内、外专业杂志上发表论文数十篇，并曾获得过国内、外的优秀科技论文奖。有的专业论文被收录进《中国科学技术文库》，有些成果获得了国家专利。进入中国水力发电工程学会后专职从事水电专业国际交流，曾任学会国际交流部副主任、全国学会理事、专职副秘书长主管宣传、科普和国际交流工作。
同时还先后兼任过《中国电力》、《水力发电学报》编委、《岩土工程学报》常务理事、美国《Hydro Review Worldwide》 杂志顾问、中国长城资产管理公司咨询顾问、云南大学客座教授等兼职学术职务。
记者：您认为对水电项目需要不需要“环评”，需要什么样的“环评”，“环评风暴”的实际意义何在？
张博庭：水电建设非常需要环境评价。因为水电的建设都是要在对生态环境影响至关重要的大江大河上进行，所以，对环境的影响如何，必须先要进行科学的论证。现实当中水电建设是我国最早开始引入环境评价制度的。早在我国的《环境评价法》实施前15年的1988年，水利部和能源部就颁发了《水利水电工程环境影响评价规范》要求水电建设必须进行环境评价。2003年我国的《环境评价法》正式颁布实施之后，水电界的环境评价制度已经相当的严谨和成熟。我们可以仔细地回顾，所发生的任何一次所谓的环评风暴的最终结果，几乎都可以证明出问题的不是水电项目，往往是我们的管理机构和管理方式。
我们现在的问题根本不是需要不需要环评，需要什么样的环评的问题，而是是否应该把水电的环境评价当作一种题材进行炒作的问题？
很多极端环保人士至今还喜欢炒作2005年1月叫停溪洛渡水电站的第一次“环评风暴”。他们常常不理解为什么“板子会高高举起，又轻轻落下”。其实，原因非常清楚，就是因为那次“环评风暴”的责任根本不在于水电工程本身而在于有关的管理部门。
2005年1月，当环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。尽管，水电建设必须开展前期工作的这一特点，曾经让很多不懂得水电施工特点的人不理解。但是，由于实际工程的建设的特点，至今国家还是要沿用这一科学的管理方式。开始，国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后，三峡公司开始曾明确表示自己的施工完全合法，不能执行停工命令，经过解释环保总局才发现这个叫停的理由没道理。随后，为了下台阶环保总局又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。
但是，当时还有一个特殊情况，让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。那就是溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来前期工作也需要环评，他们怎么有权事后再以一个新提出来的要求，去追究企业的违规责任呢？所以，尽管环保总局有权随时提出具体的环境要求，但是，在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。显然2005年的环评风暴的主要责任，应该在于国家环保总局。但是，为了维护国家机关的形象和权威，最后只能让三峡公司借着春节放假宣布停工并补做一个前期工作的环境评价。环保总局及时批准也不会耽误工程春节后的正常开工。这样就算各自都给对方下了台阶。
总之，说到环评风暴的实际意义，我个人认为往往是弊大于利。当年就有人总结说环评风暴的本质，是国家发展与部门权利的博弈。尽管环保部门发动了几次环评风暴之后，水电工程环境评价的工作确实受到社会重视了，但是，几年下来环评领域也已经成为我国行政腐败的高危地带。据统计，一系列环评风暴之后我国的环评腐败案件呈直线上升趋势，2007年环保系统的违纪案件比06年增长了88%,，受到党纪处分的人数比06年增加了116%。除了党纪处分之外，到2008年6月为止，22个省市环保部门就有480多人被正式立案查处。为此，环评风暴的创始人，环保部副部长潘岳曾经痛心疾首的总结说：行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有“寻租”的可能。因此，他曾经预言作为行政手段的“环保风暴”已经刮到了尽头。（参见：《不刮“风暴”要建“绿色体系”》光明日报2008年04月14日）
然而，在潘岳副部长反思环评风暴仅仅一年多之后，叫停金沙江水电的环评风暴又再次刮起。目前，尽管这次风暴的最终处理结果还没有公布，不过，根据我所了解到的情况，我认为这次环评风暴的主要责任，也仍然不在于企业而在于某些政府管理部门。首先，本次环评风暴的理由中，就有很多不容易让人理解的地方。比如说水电开发是不是属于限制发展的“两高一资”？是不是符合国家的产业政策？这些都应该是国家发展改革部门判别的问题，环保部门在对这些问题的判断上，确实没有什么优势。因此，最好不要盲目的使用环评风暴的方式，去解决自己不熟悉的领域中的问题。
其次，我们再看环保部门叫停金沙江的理由。根据中国环境报的说法“环境保护部叫停华能龙开口、华电鲁地拉水电项目，是因为其违反环评法，未经环评审批，擅自开工建设，叫停的目的很明确，是为了确保金沙江流域合理有序开发，维护环境安全”。然而，真的是因为没有经过环评的原因吗？为什么我们的环保部门从来也不敢向公众说明，金沙江中游水电站的流域规划环境评价已经被环保部批准过了。按照项目环评服从规划环评的原则，金沙江中游的各个水电站项目，都不应该出现与规划环评相矛盾的结论。特别令人难以理解的还有，同在金沙江中游上的金安桥和阿海水电站，实际上都已经通过了环保部的项目环境评价。如果叫停鲁地拉、龙开口的原因真是因为环评未经批准，那么是不是已经通过环评的金安桥和阿海水电站就可以开工建设了呢？可是这次为什么还非要叫停包括已经通过环境评价的金安桥和阿海在内的，所有的金沙江中游水电站的建设呢？这种同样也叫停了已经通过环境评价的水电工程的做法，足已证明“未经环评审批”只不过是一个借口，并不是真正叫停金沙江水电原因。
此外，批评水电企业“未批先建”的说法也有问题。严格的说应该是电力企业开发金沙江根本就不是什么“未批先建”而是“先建未批”。因为，早在2004年国家发展和改革委员会正式下发文件，把电力建设项目的审批制改为核准制。明确规定项目建设不再需要事先经过国家的批准，而只需要核准即可。“无须批准，只要核准”显然，从字面上看，当年我国政府管理体制市场场化改革的目的之一，似乎就告诉企业投资者，具体建设项目的实施，主要由企业自己决策，自己去承担各种市场风险。同时为了防止政府对基建项目管理的完全失控，随后就出现了目前较为流行的项目前期施工的“路条”制度。
这种国家管理体制的市场化改革，确实给我国的经济发展带来了巨大活力。我国的电力建设几年来所增加的容量，已经远远超过过去几十年的总和。但同时也不免会出现一些问题。特别是在政府部门的工作不及时，颁发路条之后，随后的核准、审批工作不及时的情况下，就会让已经按照政府的指令开展了前期工作的企业处于一种非常难办的地步。要么全面停工停产，眼看着给国家财产和生态环境造成巨大损失；要么就违规继续施工，等待政府部门补办手续。这就是典型的“先建未批”现象。
应该说，在国家的计划管理体制改革之后，所谓“未批先建”的项目只能是指那些没有拿到“路条”就擅自开始施工的建设项目。而对于已经取得了国家有关部门开工“路条”的项目，“先建”正是遵守政府部门行政许可的合法行为。对于大多数合法取得路条后“先建”的工程而言，往往都应该会在合理的期限内，取得有关政府部门核准的各种手续。但在实际当中，也难免有一些的政府部门，由于不能及时地批准有关的手续，造成该工程处于一种“先建未批”的状态。造成这种局面的根源，往往不是有关的政府部门工作失职，就是政府部门之间互相扯皮，或者是政府部门的行政许可出现了朝令夕改的变化。我认为，即便就是某个工程上马错误、确有必须更改的必要，起码也应该及时地把政府部门的明确意见告诉有关企业，尽早挽回损失。而根本就不应该出现因某种手续长期未被批准，而叫停施工继续等待审批的现象（被环保部叫停水电工程中有的环境评价报告已经申报了两年多了）。从行政许可的角度上看，一旦有关政府部门对已经做出的行政许可，做出变更意见，还应当赔偿有关企业由于执行了错误的行政许可所造成的损失。
因此在实际当中，企业对于“先建未批”的建设项目，往往都会采取继续施工，等待有关政府部门补办手续的策略，避免因为延误工期所造成的不必要的损失。由于目前我们一些政府部门的法制化管理水平有限，所以，这种“先建未批”的现象不仅大量存在，而且几乎已经成为了一种公认的“潜规则”。对于“先建未批”的工程项目，既可以说相关企业无论怎样做都是错的，同时也可以说无论怎样选择也都是应该的。因为“先建未批”的责任和主动权，往往并不在于被审批企业本身。
因此，我认为，这种叫停“先建未批”水电项目的环评风暴非常不合适，有关政府部门很难在这场风暴中解释清楚自己没有责任。记得中央电视台记者随便几句，为什么环保部到现在才叫停工程的问话，就让随行的环保官员尴尬的无法答复。环评报告两年多不给批复，截流半年后，又想起来要叫停，出现这样的风暴实在让人匪夷所思。
我认为产生这次环评风暴的根源，在于我们的政府的管理体制还不能完全适应法制化的要求。我们行政决策的思维方式经常会自觉不自觉地退回到以往的政府审批建设项目的计划管理方式上去。特别是对于政府监管的国有独资企业，某些政府部门常常会表现出更大的随意性。有时候难免会出现政府一方面要求企业适应改革开放，引进市场化的竞争机制实行法治管理，另一方面又抱着政府部门计划管理中的长官意识决定一切的思维模式发号施令。
总之，这次环评风暴的产生，就是我国一些政府部门依法行政与传统的行政长官意识拍脑袋决策的一次冲突，是我国政府管理体制改革后，人治与法治的矛盾体现。当然，我们并不能简单的认为人治的决策就一定是错误的。然而，到底是我们的体制改革出现了失误，还是我们的行政官员所了解掌握的信息出现了偏差，还需要根据具体情况，进一步的核实，依法加强各方面沟通，妥善解决。在我国改革开放之前，我们在经济建设上有过太多领导者决策不讲科学、不尊重客观规律、不能实事求是的教训（例如当年的大跃进）。我相信，在我们改革开放后的今天所发生的环评风暴，绝不应该出现长官意识干预依法行政，人治代替法治的倒退。据悉目前国务院已经派出现场调查组，对一系列具体的情况进行深入的调查。我们相信这次风暴最终总一定会依法得到合理的解决。恐怕那些希望环评风暴能扼杀金沙江水电，阻碍中国发展的极端人士们，最终一定还会像以往所发生的任何一次环评风暴一样，感到非常的失望。
张博庭简历：
张博庭，男，生于北京市，现任中国水力发电工程学会副秘书长，教授、高级工程师。
1982年1月毕业于北京理工大学力学专业。1988年毕业于中国水利水电科学院研究生院。先后在中国水利水电科学院从事水电站大坝设计研究、坝体应力分析计算和实验研究以及工程结构可靠度分析等科研工作。曾经在国内、外专业杂志上发表论文数十篇，并曾获得过国内、外的优秀科技论文奖。有的专业论文被收录进《中国科学技术文库》，有些成果获得了国家专利。进入中国水力发电工程学会后专职从事水电专业国际交流，曾任学会国际交流部副主任、全国学会理事、专职副秘书长主管宣传、科普和国际交流工作。
同时还先后兼任过《中国电力》、《水力发电学报》编委、《岩土工程学报》常务理事、美国《Hydro Review Worldwide》 杂志顾问、中国长城资产管理公司咨询顾问、云南大学客座教授等兼职学术职务。
