给批评环保部的环保人士普及必要的法律知识
2009/7/26 14:44:51 新闻来源：中国水力发电工程学会
文/水博
6月11日，环保部叫停了未经环评审批擅自建设主体工程的金沙江中游华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站项目，责令建设单位停止主坝建设。此事曾引起了社会各界的广泛关注。最近，有媒体报道说，国内某环保组织（重庆市绿色志愿者联合会）已经申请行政复议“公开批评国家环境保护部对金沙江水电项目的行政处罚存在瑕疵”。
我们非常赞赏环保组织敢于应用法律武器，批评监督有关政府部门的勇气。但是，看过他们具体的复议内容之后，却令人感到十分的失望。感觉我们的一些环保组织，不仅非常缺乏必要的法律知识，而且，好像丝毫也不了解我们国家的现状。不仅如此，他们似乎对国家的发展和改革开放的政策，抱有一种极不正常的心理。
据该环保组织的代理律师的看法，环保部的处罚决定“仅责令建设单位停止主坝工程建设，没有将停止建设延伸到‘三通一平’、导流洞施工、围堰修建等前期准备工作，违背了环境影响评价法有关规定，适用法律存在重大错误。”。环保组织的行政复议申请书还认为：“将水电工程开工建设仅仅理解为大坝建设、主坝施工，而不包括“三通一平”、导流洞施工等改变生态环境原状的工程前期准备工作，这不符合环境影响评价法，属于越权无效的法律解释，是适用法律的原则性错误。”
必须说明，这是环保组织理解法律的错误。任何一部法律不可能包含所有的操作细节,适应任何形势的变化，《环境评价法》也不例外。有关部门必须在具体的执行过程中做出具体执行法律的操作办法，根据我国《立法法》的法律规定，（第七十一条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。）国务院的行政管理部门（国家环保部）可以在不违背法律原则的情况下，规定《环评法》具体法律实施的细节和方式。因此，国家环保部完全有权要求水电项目的三通一平也要开展单独的环境评价。至于三通一平与大坝建设的正式开工的区分，是原来电力部和国家计委根据我国水电建设的实际情况规定的，是多少年来历史形成的项目管理方式。环保组织如果要想对此提起法律诉讼，对象也不应该是国家环保部。
一个法律问题的正确推理，除了分析相关的法律条文之外，还要充分了解事件本身的事实。在这一点上我们环保组织却显得十分的幼稚。要知道当年我们制定环境评价法的时候，我国还实行对建设项目管理的国家审批制度。而环境评价法实施以后，我国政府对建设项目的管理已经进行了市场化的改革，建设项目不再需要审批，而只需要核准。
那么我国的政府管理体制的改革方式会不会让《环评法》对建设项目的环境监管失去控制呢？不会的。因为，我国环评法实施之后，不仅要求具体的建设项目必须进行项目环评，还规定了必须要进行规划环评。其作用是《环评法》第十条所规定的：“专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（三）环境影响评价的结论。”。可见，规划环评就必须做出环境影响的结论。不仅如此，《环评法》的第十八条还规定：“建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价，不进行规划的环境影响评价。已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。”。这就是我们的一些环保宣传常说的“项目环评必须服从规划环评”的意思。
对于已经有了规划环评结论的建设项目，国家有关政府部门把项目的管理从审批制改成核准制，实际上并不会影响环境部门对该项目的环境监管。因为，根据环评法的精神，不仅该项目的“环境影响评价的结论”早已经在规划环评中存在，而且其项目的“环境影响评价内容建设单位可以简化”。因此，国家对于一些有了规划环评结论的建设项目，先发给开工“路条”再进行核准的改革，不仅是切实可行的，而且也并不违反有关环境监管法律的原则和精神。一些环保组织之所以不理解国家现行的项目管理方式，是因为相关的法律知识严重不足，根本就搞不清规划环评的重要作用，也不知道国家还有对项目环评的“应当避免与规划的环境影响评价相重复”从而避免出现互相矛盾的法律规定。
因而，我们的环保组织居然对记者说“我们已向环境保护部、国家发改委分别邮寄了行政复议申请书，要求撤销水电工程环评分两步走的规定，全面叫停金沙江水电站工程建设，严肃追究未批先建的法律责任。”。
我们想知道，环保组织凭什么要求“严肃追究未批先建的法律责任。”？你们知道什么叫未批先建吗？其实，所谓金沙江水电“未批先建”的说法，在法律上根本就站不住脚。
严格的说电力企业开发金沙江的行为，根本就不是什么“未批先建”而是“先建未批”。因为，早在2004年国家发展和改革委员会正式下发文件，把电力建设项目的审批制改为核准制。明确规定项目建设不再需要事先经过国家的批准，而只需要核准即可。“无须批准，只要核准”显然，从字面上看，当年我国政府管理体制市场场化改革的目的之一，似乎就告诉企业投资者，具体建设项目的实施，主要由企业自己决策，自己去承担各种市场风险。同时为了防止政府对基建项目管理的完全失控，随后就出现了目前较为流行的项目前期施工的“路条”制度。
这种国家管理体制的市场化改革，确实给我国的经济发展带来了巨大活力。我国的电力建设几年来所增加的容量，已经远远超过过去几十年的总和。但同时也不免会出现一些问题。特别是在政府部门的工作不到位，颁发路条之后，随后的核准、审批工作不及时的情况下，就会让已经按照政府的指令开展了前期工作的企业，处于一种非常难办的地步。要么全面停工停产，眼看着给国家财产和生态环境造成巨大损失；要么就违规继续施工，等待政府部门补办手续。这就是典型的“先建未批”现象。
应该说，在国家的计划管理体制改革之后，所谓“未批先建”的项目只能是指那些没有拿到“路条”就擅自开始施工的建设项目。而对于已经取得了国家有关部门开工“路条”的项目，“先建”正是遵守政府部门行政许可的合法行为。对于大多数合法取得路条后“先建”的工程而言，往往都应该会在合理的期限内，取得有关政府部门核准的各种手续。但在实际当中，也难免有一些的政府部门，由于不能及时地批准有关的手续，造成该工程处于一种“先建未批”的状态。造成这种局面的根源，往往不是有关的政府部门工作失职，就是政府部门之间互相扯皮，或者是政府部门的行政许可出现了朝令夕改的变化。我认为，即便就是某个工程上马错误、确有必须更改的必要，起码也应该及时地把政府部门的明确意见告诉有关企业，尽早挽回损失。而根本就不应该出现因某种手续长期未被批复，无缘无故的叫停施工继续等待审批的现象（被环保部叫停水电工程中有的环境评价报告已经申报了两年多了）。从行政许可的角度上看，一旦有关政府部门对已经做出的行政许可，做出变更意见，还应当赔偿有关企业由于执行了错误的行政许可所造成的损失。
因此，在实际当中，企业对于“先建未批”的建设项目，往往都会采取继续施工，等待有关政府部门补办手续的策略，避免因为延误工期所造成的不必要的损失。由于目前我们一些政府部门的法制化管理水平有限，所以，这种“先建未批”的现象不仅大量存在，而且几乎已经成为了一种公认的“潜规则”。对于“先建未批”的工程项目，既可以说相关企业无论怎样做都是错的，同时也可以说无论怎样选择也都是应该的。因为“先建未批”的责任和主动权，往往并不在于被审批企业本身。
我们认为，这种叫停“先建未批”水电项目的环评风暴确实存在一些瑕疵，环保部应该解释清楚，自己为什么在批准了金沙江水电的规划环评之后，对已经有了环评结论，并已经开始前期工作的项目环境评价报告，却迟迟不作答复。不过，环保组织批评环保部的具体的内容，却有点驴唇不对马嘴。明显的表现出一种非要“致金沙江水电开发于死地而后快”的不正常心态。
此外，环保组织的复议书还认为“水电行业两步环评、拆分项目的惯常做法，使水电企业得以利用前期工程的巨大投入和已造成的环境影响，倒逼上马主体工程和关联项目，给环保部门的环评监管增加了极大难度。如果对其危害性认识不足，在处置未批先建时只责令停止主坝施工，不责令停止前期工程，那就不可能有效消除违法后果，将导致环评风暴“雷声大雨点小”，成为一轮又一轮的“上车补票”游戏。”
根据前面的分析，我们已经应该知道所谓“水电行业两步环评、拆分项目的惯常做法，使水电企业得以利用前期工程的巨大投入和已造成的环境影响，倒逼上马主体工程和关联项目，给环保部门的环评监管增加了极大难度”的说法，是从根本上否定了最为重要的规划环评的错误看法。一旦某个水电项目的规划环评已经通过之后，该项目的环境影响的结论就已经明确的存在。绝不会存在任何“倒逼上马主体工程”和给“环评监管增加了极大难度”的可能。其实，我国环评法引进规划环评的巨大进步和重要意义，恰恰就在于要避免任何“前期工程的巨大投入和已造成的环境影响”的情况的出现。
在此，我们还特别需要提醒一些环保组织,除了注意学习必要法律知识之外，请不要总是把自己脑子里敌视社会发展、反感水电开发的不正常情绪，当成一种合法的理由和依据。当前，还有大量可开发的水能资源的发展中国家积极开发水电是全球最有效的减排二氧化碳的手段，是世界上最重要的环保工作之一。这不仅是联合国所号召的，也是我国经济发展的基本国策。任何环境评价的目的，绝不可能是想要破坏环境，也不可能去阻碍我国水电的开发。在这一前提下，如果环保部门发动的环评风暴，不符合依法行政的原则，违反了国家积极支持水电开发的政策，那么最终“导致环评风暴‘雷声大雨点小’”的结局，将是一种必然的结果。这一点决不会因为社会上有一些极端环保组织对水电开发的反感而有任何改变。
所谓“成为一轮又一轮的‘上车补票’游戏”的抱怨说法，也只能再次说明我们的一些环保组织还非常的无知。因为，国家管理体制的市场化的改革，把审批制改为核准制，本质上就是一种要求“先上车，后补票”的改革。尽管这种管理体制改革的成功，已经对我们国家的经济发展，发挥出了巨大的作用。但是，那些因为缺乏必要的科学知识，总喜欢把反对社会的正常发展，当成自己的环保觉悟的极端环保们，至今也难以理解这一点。当然，如果极端环保们可以找到法律上的依据，说明我国政府的改革与发展管理部门，无权对政府管理体制进行的市场化的改革；我们的国家只能永远实行计划经济的严格管理。否定我国改革开放的合法性，那倒是有可能成全你们想阻碍国家发展的种种企图。
最后，我还要请我们的环保组织看清楚《环评法》第三十一条第二款的具体规定是：“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设。”中的“擅自”两个字。
很显然，经过合法批准的金沙江水电的“三通一平”绝不会属于“建设单位擅自开工建设的”。所以，根本就不存在“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设”的前提条件。更何况金沙江水电工程的“三通一平”，已经通过了相应的环境评价。所以，不能否认，此次环保部叫停金沙江水电的范围不包括三通一平，还是符合相关法律规定的。环保组织复议书中的要求，完全是违法的。
6月11日，环保部叫停了未经环评审批擅自建设主体工程的金沙江中游华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站项目，责令建设单位停止主坝建设。此事曾引起了社会各界的广泛关注。最近，有媒体报道说，国内某环保组织（重庆市绿色志愿者联合会）已经申请行政复议“公开批评国家环境保护部对金沙江水电项目的行政处罚存在瑕疵”。
我们非常赞赏环保组织敢于应用法律武器，批评监督有关政府部门的勇气。但是，看过他们具体的复议内容之后，却令人感到十分的失望。感觉我们的一些环保组织，不仅非常缺乏必要的法律知识，而且，好像丝毫也不了解我们国家的现状。不仅如此，他们似乎对国家的发展和改革开放的政策，抱有一种极不正常的心理。
据该环保组织的代理律师的看法，环保部的处罚决定“仅责令建设单位停止主坝工程建设，没有将停止建设延伸到‘三通一平’、导流洞施工、围堰修建等前期准备工作，违背了环境影响评价法有关规定，适用法律存在重大错误。”。环保组织的行政复议申请书还认为：“将水电工程开工建设仅仅理解为大坝建设、主坝施工，而不包括“三通一平”、导流洞施工等改变生态环境原状的工程前期准备工作，这不符合环境影响评价法，属于越权无效的法律解释，是适用法律的原则性错误。”
必须说明，这是环保组织理解法律的错误。任何一部法律不可能包含所有的操作细节,适应任何形势的变化，《环境评价法》也不例外。有关部门必须在具体的执行过程中做出具体执行法律的操作办法，根据我国《立法法》的法律规定，（第七十一条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。）国务院的行政管理部门（国家环保部）可以在不违背法律原则的情况下，规定《环评法》具体法律实施的细节和方式。因此，国家环保部完全有权要求水电项目的三通一平也要开展单独的环境评价。至于三通一平与大坝建设的正式开工的区分，是原来电力部和国家计委根据我国水电建设的实际情况规定的，是多少年来历史形成的项目管理方式。环保组织如果要想对此提起法律诉讼，对象也不应该是国家环保部。
一个法律问题的正确推理，除了分析相关的法律条文之外，还要充分了解事件本身的事实。在这一点上我们环保组织却显得十分的幼稚。要知道当年我们制定环境评价法的时候，我国还实行对建设项目管理的国家审批制度。而环境评价法实施以后，我国政府对建设项目的管理已经进行了市场化的改革，建设项目不再需要审批，而只需要核准。
那么我国的政府管理体制的改革方式会不会让《环评法》对建设项目的环境监管失去控制呢？不会的。因为，我国环评法实施之后，不仅要求具体的建设项目必须进行项目环评，还规定了必须要进行规划环评。其作用是《环评法》第十条所规定的：“专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：（一）实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（二）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；（三）环境影响评价的结论。”。可见，规划环评就必须做出环境影响的结论。不仅如此，《环评法》的第十八条还规定：“建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价，不进行规划的环境影响评价。已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。”。这就是我们的一些环保宣传常说的“项目环评必须服从规划环评”的意思。
对于已经有了规划环评结论的建设项目，国家有关政府部门把项目的管理从审批制改成核准制，实际上并不会影响环境部门对该项目的环境监管。因为，根据环评法的精神，不仅该项目的“环境影响评价的结论”早已经在规划环评中存在，而且其项目的“环境影响评价内容建设单位可以简化”。因此，国家对于一些有了规划环评结论的建设项目，先发给开工“路条”再进行核准的改革，不仅是切实可行的，而且也并不违反有关环境监管法律的原则和精神。一些环保组织之所以不理解国家现行的项目管理方式，是因为相关的法律知识严重不足，根本就搞不清规划环评的重要作用，也不知道国家还有对项目环评的“应当避免与规划的环境影响评价相重复”从而避免出现互相矛盾的法律规定。
因而，我们的环保组织居然对记者说“我们已向环境保护部、国家发改委分别邮寄了行政复议申请书，要求撤销水电工程环评分两步走的规定，全面叫停金沙江水电站工程建设，严肃追究未批先建的法律责任。”。
我们想知道，环保组织凭什么要求“严肃追究未批先建的法律责任。”？你们知道什么叫未批先建吗？其实，所谓金沙江水电“未批先建”的说法，在法律上根本就站不住脚。
严格的说电力企业开发金沙江的行为，根本就不是什么“未批先建”而是“先建未批”。因为，早在2004年国家发展和改革委员会正式下发文件，把电力建设项目的审批制改为核准制。明确规定项目建设不再需要事先经过国家的批准，而只需要核准即可。“无须批准，只要核准”显然，从字面上看，当年我国政府管理体制市场场化改革的目的之一，似乎就告诉企业投资者，具体建设项目的实施，主要由企业自己决策，自己去承担各种市场风险。同时为了防止政府对基建项目管理的完全失控，随后就出现了目前较为流行的项目前期施工的“路条”制度。
这种国家管理体制的市场化改革，确实给我国的经济发展带来了巨大活力。我国的电力建设几年来所增加的容量，已经远远超过过去几十年的总和。但同时也不免会出现一些问题。特别是在政府部门的工作不到位，颁发路条之后，随后的核准、审批工作不及时的情况下，就会让已经按照政府的指令开展了前期工作的企业，处于一种非常难办的地步。要么全面停工停产，眼看着给国家财产和生态环境造成巨大损失；要么就违规继续施工，等待政府部门补办手续。这就是典型的“先建未批”现象。
应该说，在国家的计划管理体制改革之后，所谓“未批先建”的项目只能是指那些没有拿到“路条”就擅自开始施工的建设项目。而对于已经取得了国家有关部门开工“路条”的项目，“先建”正是遵守政府部门行政许可的合法行为。对于大多数合法取得路条后“先建”的工程而言，往往都应该会在合理的期限内，取得有关政府部门核准的各种手续。但在实际当中，也难免有一些的政府部门，由于不能及时地批准有关的手续，造成该工程处于一种“先建未批”的状态。造成这种局面的根源，往往不是有关的政府部门工作失职，就是政府部门之间互相扯皮，或者是政府部门的行政许可出现了朝令夕改的变化。我认为，即便就是某个工程上马错误、确有必须更改的必要，起码也应该及时地把政府部门的明确意见告诉有关企业，尽早挽回损失。而根本就不应该出现因某种手续长期未被批复，无缘无故的叫停施工继续等待审批的现象（被环保部叫停水电工程中有的环境评价报告已经申报了两年多了）。从行政许可的角度上看，一旦有关政府部门对已经做出的行政许可，做出变更意见，还应当赔偿有关企业由于执行了错误的行政许可所造成的损失。
因此，在实际当中，企业对于“先建未批”的建设项目，往往都会采取继续施工，等待有关政府部门补办手续的策略，避免因为延误工期所造成的不必要的损失。由于目前我们一些政府部门的法制化管理水平有限，所以，这种“先建未批”的现象不仅大量存在，而且几乎已经成为了一种公认的“潜规则”。对于“先建未批”的工程项目，既可以说相关企业无论怎样做都是错的，同时也可以说无论怎样选择也都是应该的。因为“先建未批”的责任和主动权，往往并不在于被审批企业本身。
我们认为，这种叫停“先建未批”水电项目的环评风暴确实存在一些瑕疵，环保部应该解释清楚，自己为什么在批准了金沙江水电的规划环评之后，对已经有了环评结论，并已经开始前期工作的项目环境评价报告，却迟迟不作答复。不过，环保组织批评环保部的具体的内容，却有点驴唇不对马嘴。明显的表现出一种非要“致金沙江水电开发于死地而后快”的不正常心态。
此外，环保组织的复议书还认为“水电行业两步环评、拆分项目的惯常做法，使水电企业得以利用前期工程的巨大投入和已造成的环境影响，倒逼上马主体工程和关联项目，给环保部门的环评监管增加了极大难度。如果对其危害性认识不足，在处置未批先建时只责令停止主坝施工，不责令停止前期工程，那就不可能有效消除违法后果，将导致环评风暴“雷声大雨点小”，成为一轮又一轮的“上车补票”游戏。”
根据前面的分析，我们已经应该知道所谓“水电行业两步环评、拆分项目的惯常做法，使水电企业得以利用前期工程的巨大投入和已造成的环境影响，倒逼上马主体工程和关联项目，给环保部门的环评监管增加了极大难度”的说法，是从根本上否定了最为重要的规划环评的错误看法。一旦某个水电项目的规划环评已经通过之后，该项目的环境影响的结论就已经明确的存在。绝不会存在任何“倒逼上马主体工程”和给“环评监管增加了极大难度”的可能。其实，我国环评法引进规划环评的巨大进步和重要意义，恰恰就在于要避免任何“前期工程的巨大投入和已造成的环境影响”的情况的出现。
在此，我们还特别需要提醒一些环保组织,除了注意学习必要法律知识之外，请不要总是把自己脑子里敌视社会发展、反感水电开发的不正常情绪，当成一种合法的理由和依据。当前，还有大量可开发的水能资源的发展中国家积极开发水电是全球最有效的减排二氧化碳的手段，是世界上最重要的环保工作之一。这不仅是联合国所号召的，也是我国经济发展的基本国策。任何环境评价的目的，绝不可能是想要破坏环境，也不可能去阻碍我国水电的开发。在这一前提下，如果环保部门发动的环评风暴，不符合依法行政的原则，违反了国家积极支持水电开发的政策，那么最终“导致环评风暴‘雷声大雨点小’”的结局，将是一种必然的结果。这一点决不会因为社会上有一些极端环保组织对水电开发的反感而有任何改变。
所谓“成为一轮又一轮的‘上车补票’游戏”的抱怨说法，也只能再次说明我们的一些环保组织还非常的无知。因为，国家管理体制的市场化的改革，把审批制改为核准制，本质上就是一种要求“先上车，后补票”的改革。尽管这种管理体制改革的成功，已经对我们国家的经济发展，发挥出了巨大的作用。但是，那些因为缺乏必要的科学知识，总喜欢把反对社会的正常发展，当成自己的环保觉悟的极端环保们，至今也难以理解这一点。当然，如果极端环保们可以找到法律上的依据，说明我国政府的改革与发展管理部门，无权对政府管理体制进行的市场化的改革；我们的国家只能永远实行计划经济的严格管理。否定我国改革开放的合法性，那倒是有可能成全你们想阻碍国家发展的种种企图。
最后，我还要请我们的环保组织看清楚《环评法》第三十一条第二款的具体规定是：“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设。”中的“擅自”两个字。
很显然，经过合法批准的金沙江水电的“三通一平”绝不会属于“建设单位擅自开工建设的”。所以，根本就不存在“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设”的前提条件。更何况金沙江水电工程的“三通一平”，已经通过了相应的环境评价。所以，不能否认，此次环保部叫停金沙江水电的范围不包括三通一平，还是符合相关法律规定的。环保组织复议书中的要求，完全是违法的。
