流域生态补偿需要政治魄力
2014/3/11 12:35:08 新闻来源：21世纪经济报道
在人们呼吸着雾霾担心空气污染的同时，水污染也同样严峻，"有河皆干，有水皆污"已经不是一种夸张的说法。河流湖泊为我们提供生存生活所必需的水资源，已经不再是取之不尽用之不竭。如何保护好水资源，这就需要生态补偿。
流域生态补偿就需要人们为水资源付出成本，从而保持其可持续性。那么怎么补偿，补偿给谁，如何建立公正的生态补偿机制?
为此，记者专访了中科院水资源研究中心副主任、中科院地理所研究员贾绍凤。他认为生态补偿不仅需要体制机制的创新改革，更需要政治魄力。
生态补偿资金应来自于政府和受益者
记者：生态补偿谈了很多年了，它对于流域的治理或管理有何重要意义?为什么要提流域生态补偿?
贾绍凤：十八届三中全会提出五大文明建设，其中有生态文明，生态文明中水是非常核心的要素，山青水绿都关系到水。就宏观背景来说，随着人口越来越多、人类活动强度越来越大，自然生态系统受到人们的挤压影响越来越强，为我们提供生态服务的资源越来越稀缺。为了维护、提高生态系统的服务价值，人们需要付出，而且付出要越来越多。
在没有生态补偿之前，自然提供的生态服务似乎是免费的，人们要想得到它又不想投入，那怎么可能长期持续，这是一种矛盾。有了生态补偿机制、制度，可以对生态系统进行维护，为人类提供更高的生态服务价值。
现在我们的空气、水、土壤等污染严重，要想改变就得付出，要想山清水绿，改变空气乌烟瘴气、水又黑又臭、土壤污染造成的粮食不安全等现象，重要的就是保护好整个生态系统的健康，这就涉及到生态补偿。
记者：生态补偿的对象是谁，谁来补偿?
贾绍凤：十八届三中全会提到，资源配置要发挥市场的决定性作用，生态服务是很重要的资源，应该按照优化资源配置、提高资源配置效率来做。虽然生态服务功能往往是公益性的，但是投入成本与效益要维持平衡的关系，否则就不能长期持续下去。
这个投入有两方面，首先是政府投入，另外是享受生态服务功能好处的人要支付一部分费用。政府投入是很重要的一部分，我们国家搞了很多生态保护工程，但这往往是些重点项目，要想保护好整个生态服务功能，得到好处的人应该支付费用。
中国的自然资源都属于政府所有，作为资产所有人，政府应该投入。而得到好处的，尤其是跨流域方面，把别人的好处拿给自己当然应该付出。
补偿的对象应该是生态系统的保护者，例如水源涵养区为保护水源作出牺牲的人、跨流域调水工程因调水而利益受损的人。
记者：补偿标准怎么定，怎么补偿?
贾绍凤：一方面我们要客观地看，不能站在某个利益相关者的立场上来看，要避开完全从自身利益来考虑。
记者：但各个地方都是从自己利益的角度出发，全局利益往往不会去考虑的。
贾绍凤：每个人每个地方为自身利益考虑是正当合理的，但很多事情是需要妥协的，光从局部出发一定要做什么，肯定做不下去，一个地方要从其他地方免费调水，那肯定调不过来。很多时候，既要为自己考虑，把自己的需求充分表达出来，还要客观公正地看别人的利害关系，所有人都获利才是大赢家，只考虑自己，就会鱼死网破。因此要相互考虑对方的利益，达成各方都能接受的方案。
记者：这就需要一个机制或制度建设，让大家在一个框架内达成共识?
贾绍凤：对，现代社会需要利益共享、合作共赢的理念，更需要制度保证。比如跨流域调水，以前水资源都是国家的，国家有权从一个流域调到其他流域，这是一种行政命令，现在应该承认被调走水的地区受到一定损失，应该补偿。
首先形成一种共识，应该补偿，其次就是补多少的问题。有人说要按照专家的估算进行补偿，这是有难度的。水资源越来越稀缺，要提高利用效率，需要引入市场机制，按市场规律来办很多事情就好办多了。
补偿标准不可能按照专家的理论估算执行，应该结合市场上利益相关者的协商结果，确定合理的补偿标准。调水的人想少给点钱，被调水的人想多要点，这就有个讨价还价，最后确定一个大家都能接受的价格。
各方的讨价还价实际上给调水提供了一个很好的决策工具，能否调水关键看双方能否达成协议。比如现在南水北调西线从四川调水，如果四川调一方水要价5元钱，调入地区就要考虑水源的价格加上工程建设的成本，假设总共是20元钱一方水，那就要考虑生产什么东西能赚回来，成本太高就不敢调了。
对于微观用户的补偿应该强化
记者：也有用政治影响力来调水，比如北京从河北调水。
贾绍凤：现在主要是政府安排下的调水，北京从河北、山西调水都是给钱的，而且它们也都愿意。北京从河北应急调水每方要3元钱，当地用水价格远达不到这个数，当地政府考虑各种利益关系宁愿卖水。但是，集体用户和农民用水就少了，没人补偿他们。
除了笼统说调水方和被调方有利益关系，调水区和受水区从各级政府到基层用户都有各种利害关系，这里也有个利益平衡，需要系统考虑。
记者：这就是我问的要补给谁的问题，补给当地政府，他们就说这些钱要用在水利工程、防洪等方面，而百姓用水减少所受的利益损失谁来补偿?
贾绍凤：目前我们补偿的主体是政府对政府，将来还是应该尽可能谁受损补偿谁，农民灌溉用水受损就应该补给农民。北京市在潮白河上游就是这么做的，鼓励农民少种水稻，一亩补多少钱，都补到农民手中，这才体现了公平。
记者：刚才我们已经说到了一些不公平的现象，生态补偿体制机制如何建设?
贾绍凤：拿调水来说，水资源的所有权是属于国家的，水资源的使用权属于地方政府。从管理上说，政府对政府决策更容易，另一方面，对于微观用户的补偿应该强化。
记者：这应该比较难，个人没有水资源所有权，又不具备管理权，只有部分使用权，属于弱势群体，他们的利益怎么保障?
贾绍凤：北京对潮白河上游农民的补偿就是很好的做法，只要你减少用水，我就补偿给你。制度设计中首先考虑到个人，在有些方面能做到。同时集中式的"政府对政府"也有一些优点，调水后很多也是补偿给受影响的地区。像南水北调，丹江口下游受影响，政府就给下游建补偿工程，将长江水调过来补充进去，抵消部分不利因素，这样的集中式补偿也是很有效的。
记者：南水北调有些水源地补偿发到县一级，再往下发就很困难，这应该怎么解决?
贾绍凤：把补偿的钱发到地方政府，政府要公开一共给了多少补偿，哪些人该补，补了多少，工程建设和办公花费多少，要有这种公开的机制。
记者：落实到个人钱很少，就会有人抱怨调出去那么多水就值这点钱，这其实反映一个问题，生态补偿的财政、经费来源很少，有人建议开征生态补偿税，这应该怎么解决?
贾绍凤：跨流域调水的生态补偿是比较简单的，谁调水谁付钱，而其他生态补偿比较复杂，比如同一个流域内上游水源保护，中下游用水，上中下游补偿就比较复杂，因为水本来就是从上游流下来的。其实可以将水资源费更多地补偿给上游，这是一个比较合理的资金来源。
上游是保护，是被动地不能做很多事情，不能开工厂不能开垦，这就受到影响了，按照市场机制也不好算，应该用流域内水资源费更多地倾斜给上游，再加上国家财政转移支付。
还有一个可以探讨的，流域内上中下游协商，水资源保护怎么合理分摊费用。有一个很好的例子就是福建晋江，它的主体在泉州市范围内，流域上中下游成立了一个市级的水资源管理委员会，将市级的水资源管理和水污染防治等功能综合起来，由市长统管。它们的机制就是，下游县市给上游付钱，建立污水处理厂，搞水资源保护工程，其他流域也可以这样做。
记者：这不涉及跨流域、跨行政区难度就小很多。
贾绍凤：实际是一样的，它底下还有很多县市区，这种矛盾永远存在，就看有没有政治魄力。中央也可以考虑这样做，泉州的做法并没有打乱行政架构，这个委员会就是议事决策机构，由市长牵头，水利局、环保局、发改委、城建局等相关部门都纳入进来。
如果重视水资源，为什么不应该在管理体制方面进行适当调整?我曾经写过建议，建议国务院成立水资源委员会，或者跟其他环境保护结合起来，成立资源环境保护委员会，由国家领导来主持，因为现在环保部和水利部的矛盾比较突出。原来有分工，环保不下河，水利不上岸，但中间有很多管理矛盾，两个部门谁都没管好水。
流域生态补偿就需要人们为水资源付出成本，从而保持其可持续性。那么怎么补偿，补偿给谁，如何建立公正的生态补偿机制?
为此，记者专访了中科院水资源研究中心副主任、中科院地理所研究员贾绍凤。他认为生态补偿不仅需要体制机制的创新改革，更需要政治魄力。
生态补偿资金应来自于政府和受益者
记者：生态补偿谈了很多年了，它对于流域的治理或管理有何重要意义?为什么要提流域生态补偿?
贾绍凤：十八届三中全会提出五大文明建设，其中有生态文明，生态文明中水是非常核心的要素，山青水绿都关系到水。就宏观背景来说，随着人口越来越多、人类活动强度越来越大，自然生态系统受到人们的挤压影响越来越强，为我们提供生态服务的资源越来越稀缺。为了维护、提高生态系统的服务价值，人们需要付出，而且付出要越来越多。
在没有生态补偿之前，自然提供的生态服务似乎是免费的，人们要想得到它又不想投入，那怎么可能长期持续，这是一种矛盾。有了生态补偿机制、制度，可以对生态系统进行维护，为人类提供更高的生态服务价值。
现在我们的空气、水、土壤等污染严重，要想改变就得付出，要想山清水绿，改变空气乌烟瘴气、水又黑又臭、土壤污染造成的粮食不安全等现象，重要的就是保护好整个生态系统的健康，这就涉及到生态补偿。
记者：生态补偿的对象是谁，谁来补偿?
贾绍凤：十八届三中全会提到，资源配置要发挥市场的决定性作用，生态服务是很重要的资源，应该按照优化资源配置、提高资源配置效率来做。虽然生态服务功能往往是公益性的，但是投入成本与效益要维持平衡的关系，否则就不能长期持续下去。
这个投入有两方面，首先是政府投入，另外是享受生态服务功能好处的人要支付一部分费用。政府投入是很重要的一部分，我们国家搞了很多生态保护工程，但这往往是些重点项目，要想保护好整个生态服务功能，得到好处的人应该支付费用。
中国的自然资源都属于政府所有，作为资产所有人，政府应该投入。而得到好处的，尤其是跨流域方面，把别人的好处拿给自己当然应该付出。
补偿的对象应该是生态系统的保护者，例如水源涵养区为保护水源作出牺牲的人、跨流域调水工程因调水而利益受损的人。
记者：补偿标准怎么定，怎么补偿?
贾绍凤：一方面我们要客观地看，不能站在某个利益相关者的立场上来看，要避开完全从自身利益来考虑。
记者：但各个地方都是从自己利益的角度出发，全局利益往往不会去考虑的。
贾绍凤：每个人每个地方为自身利益考虑是正当合理的，但很多事情是需要妥协的，光从局部出发一定要做什么，肯定做不下去，一个地方要从其他地方免费调水，那肯定调不过来。很多时候，既要为自己考虑，把自己的需求充分表达出来，还要客观公正地看别人的利害关系，所有人都获利才是大赢家，只考虑自己，就会鱼死网破。因此要相互考虑对方的利益，达成各方都能接受的方案。
记者：这就需要一个机制或制度建设，让大家在一个框架内达成共识?
贾绍凤：对，现代社会需要利益共享、合作共赢的理念，更需要制度保证。比如跨流域调水，以前水资源都是国家的，国家有权从一个流域调到其他流域，这是一种行政命令，现在应该承认被调走水的地区受到一定损失，应该补偿。
首先形成一种共识，应该补偿，其次就是补多少的问题。有人说要按照专家的估算进行补偿，这是有难度的。水资源越来越稀缺，要提高利用效率，需要引入市场机制，按市场规律来办很多事情就好办多了。
补偿标准不可能按照专家的理论估算执行，应该结合市场上利益相关者的协商结果，确定合理的补偿标准。调水的人想少给点钱，被调水的人想多要点，这就有个讨价还价，最后确定一个大家都能接受的价格。
各方的讨价还价实际上给调水提供了一个很好的决策工具，能否调水关键看双方能否达成协议。比如现在南水北调西线从四川调水，如果四川调一方水要价5元钱，调入地区就要考虑水源的价格加上工程建设的成本，假设总共是20元钱一方水，那就要考虑生产什么东西能赚回来，成本太高就不敢调了。
对于微观用户的补偿应该强化
记者：也有用政治影响力来调水，比如北京从河北调水。
贾绍凤：现在主要是政府安排下的调水，北京从河北、山西调水都是给钱的，而且它们也都愿意。北京从河北应急调水每方要3元钱，当地用水价格远达不到这个数，当地政府考虑各种利益关系宁愿卖水。但是，集体用户和农民用水就少了，没人补偿他们。
除了笼统说调水方和被调方有利益关系，调水区和受水区从各级政府到基层用户都有各种利害关系，这里也有个利益平衡，需要系统考虑。
记者：这就是我问的要补给谁的问题，补给当地政府，他们就说这些钱要用在水利工程、防洪等方面，而百姓用水减少所受的利益损失谁来补偿?
贾绍凤：目前我们补偿的主体是政府对政府，将来还是应该尽可能谁受损补偿谁，农民灌溉用水受损就应该补给农民。北京市在潮白河上游就是这么做的，鼓励农民少种水稻，一亩补多少钱，都补到农民手中，这才体现了公平。
记者：刚才我们已经说到了一些不公平的现象，生态补偿体制机制如何建设?
贾绍凤：拿调水来说，水资源的所有权是属于国家的，水资源的使用权属于地方政府。从管理上说，政府对政府决策更容易，另一方面，对于微观用户的补偿应该强化。
记者：这应该比较难，个人没有水资源所有权，又不具备管理权，只有部分使用权，属于弱势群体，他们的利益怎么保障?
贾绍凤：北京对潮白河上游农民的补偿就是很好的做法，只要你减少用水，我就补偿给你。制度设计中首先考虑到个人，在有些方面能做到。同时集中式的"政府对政府"也有一些优点，调水后很多也是补偿给受影响的地区。像南水北调，丹江口下游受影响，政府就给下游建补偿工程，将长江水调过来补充进去，抵消部分不利因素，这样的集中式补偿也是很有效的。
记者：南水北调有些水源地补偿发到县一级，再往下发就很困难，这应该怎么解决?
贾绍凤：把补偿的钱发到地方政府，政府要公开一共给了多少补偿，哪些人该补，补了多少，工程建设和办公花费多少，要有这种公开的机制。
记者：落实到个人钱很少，就会有人抱怨调出去那么多水就值这点钱，这其实反映一个问题，生态补偿的财政、经费来源很少，有人建议开征生态补偿税，这应该怎么解决?
贾绍凤：跨流域调水的生态补偿是比较简单的，谁调水谁付钱，而其他生态补偿比较复杂，比如同一个流域内上游水源保护，中下游用水，上中下游补偿就比较复杂，因为水本来就是从上游流下来的。其实可以将水资源费更多地补偿给上游，这是一个比较合理的资金来源。
上游是保护，是被动地不能做很多事情，不能开工厂不能开垦，这就受到影响了，按照市场机制也不好算，应该用流域内水资源费更多地倾斜给上游，再加上国家财政转移支付。
还有一个可以探讨的，流域内上中下游协商，水资源保护怎么合理分摊费用。有一个很好的例子就是福建晋江，它的主体在泉州市范围内，流域上中下游成立了一个市级的水资源管理委员会，将市级的水资源管理和水污染防治等功能综合起来，由市长统管。它们的机制就是，下游县市给上游付钱，建立污水处理厂，搞水资源保护工程，其他流域也可以这样做。
记者：这不涉及跨流域、跨行政区难度就小很多。
贾绍凤：实际是一样的，它底下还有很多县市区，这种矛盾永远存在，就看有没有政治魄力。中央也可以考虑这样做，泉州的做法并没有打乱行政架构，这个委员会就是议事决策机构，由市长牵头，水利局、环保局、发改委、城建局等相关部门都纳入进来。
如果重视水资源，为什么不应该在管理体制方面进行适当调整?我曾经写过建议，建议国务院成立水资源委员会，或者跟其他环境保护结合起来，成立资源环境保护委员会，由国家领导来主持，因为现在环保部和水利部的矛盾比较突出。原来有分工，环保不下河，水利不上岸，但中间有很多管理矛盾，两个部门谁都没管好水。
