文/水博

6月11日，环境保护部通过新闻发布，决定暂停审批金沙江中游水电开发项目，以遏制环境违法行为，在保持经济增长的同时，促进结构调整和发展方式转变，增强发展的协调性和可持续性。社会各界对环保部的高调保护环境的决心和果敢行为，虽然反映热烈，但也难免疑虑重重。连随后中央电视台经济半小时节目中，也表现出这样质疑“(2005年的环保)风暴过后，溪洛渡水电站仍然顺利过关”。这到底是什么原因？

事实上，从国家环保总局2005年1月的环评风暴，到2006年的推行规划环评，再到2007年采取的“区域限批”，虽然国家环保部已从对单个建设项目的叫停上升到对整个区域、流域以及行业集团建设项目的惩罚，但是，所有的风暴似乎一直也没能走出“先建设、后处罚、再补办手续”的怪圈。不仅如此，即使国家为了增加环保执法的力度，已经把环保总局升格为环保部，即使环保总局和随后的环保部，不断的刮起各种风暴，然而，根据官方公布的数据显示，我们环保部门的主要任务，却远远没有完成。

国家“十一五”规划中明确提出要节能20%，减少污染排放10%。然而，频频刮起各种“风暴”环保部门，却不仅连续多年不能完成国务院所提出的每年度节能4%、减排2%的目标。而且，可以说，由于全球公认的最高效的节能减排措施“水电”连遭风暴的厄运，迄今为止环保部门完成“十一五”规划的目标，几乎已经成为泡影。这样的环保结果不能不让人质疑，我们各种环境“风暴”的作用到底何在？

笔者认为；虽然每一次“环境风暴”的发动，开始往往都会带给媒体和公众极大的振奋。但是，如果发动风暴的真正目标，不是为了保护环境，而是要保护权利，那么这种风暴往往很难逃脱虎头蛇尾的厄运。因为，不管任何政府部门的权利总是要受到制约的。所以，指望发动风暴来保护权利的行动，往往很难圆满。这里，我们不妨以2005年叫停溪洛渡水电站的“环评风暴”为例，进行一些具体的分析。

2005年1月18日，当环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。开始，国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后，三峡公司曾明确表示自己的前期施工完全合法，不能执行停工命令，经过解释环保总局才发现这个叫停的理由没道理。随后，为了给自己的叫停下台阶，环保总局又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。

但是，当时还有一个特殊情况，让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。那就是溪落渡电站的前期工作，是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来前期工作也需要环评，他们怎么有权事后再以一个新提出来的要求，去追究企业的违规责任呢？所以，尽管环保总局有权随时提出具体的环境要求，但是，在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。

这个例子非常有说服力。如果溪洛渡水电站的建设确实是破坏环境的，那么风暴叫停它的目的，很可能是为了保护环境。但是，如果溪洛渡水电站的建设本身就是我们保护环境的重要举措，那么政府部门还非要以某种程序上的理由故意叫停它，便极有可能是为了保护政府部门的权利。当然，用风暴来保护政府部门的权利也不是不可以，不过保护权利的方式不能超越依法行政的界限。所以，即使当时的国家环保总局有权提出“开展前期工作也必须 先要环评”的新要求，但是，它仍然无权以事后告知的理由，处罚被管理者。因此，那次保护权利的风暴虎头蛇尾的命运就成为了必然。

因此，去年的光明日报也曾报道说；“国家环境保护部（原国家环保局）副部长潘岳表示，行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有“寻租”的可能。因此，作为行政手段的“环保风暴”已经刮到了尽头。”。笔者认为，风暴创始人评价风暴的肺腑之言，的确切中了问题的要害。不可否认，以保护环境为理由，由国家权力部门刮起的“环境风暴”，既可以用来保护环境，也可以用来保护权利。因此，即使潘岳部长认为已经没有必要再用风暴来保护环境了，然而，只要还有用它保护政府部门权力的需要，作为行政手段的“环保风暴”就很难退出历史舞台。

那么，具体来看这次叫停金沙江水电“环评风暴”到底是为了保护环境，还是为了保护权利呢？根据目前已经披露的各种信息来看，笔者认为，用它来保护权利的可能性更大一些。为什么这么说呢？首先我们来看看金沙江水电的环境作用。

我国金沙江全流域规划的12个梯级电站，装机总容量可达7500多万千瓦，年发电量近3500亿千瓦时。加上金沙江开发后对下游长江三峡等水电站的补偿效益，整个金沙江水电开发后相当于每年能给国家提供近二亿吨原煤，相应的环境效益每年可减少排放二氧化碳4亿多吨、二氧化硫三百余万吨，少排放粉尘约四千余万吨，每年减少酸雨损失、人体健康损失和全球气候变化的损失约数百亿元。除了能源的方面的作用，金沙江开发对于我国下游的防洪、水资源、环境效益也是无可替代的。金沙江水电的建设将大大减少三峡水库的泥沙入库量，提高三峡的使用寿命和效益；金沙江流域规划的各级水电站，总库容可达800多亿，建成后不仅可以大大提高长江的中下游防洪能力，而且还可以调节长江的水资源时空分布，为南水北调工程以及云南昆明等城市增加水资源保证。

正因为金沙江水电对于我国环境保护的极其重要的作用，所以，根据我国的“十一五”规划中的具体论述，金沙江也是国家“在保护生态基础上有序开发水电”的具体要求中，排在了有序开发水电的第一位。那么是不是金沙江的水电开发，还有不可逾越的环境障碍呢？似乎也不是。因为，据了解金沙江中游水电开发的规划的环境评价研究报告，也已经通过了环保部的批准。根据项目环评必须服从规划环评的原则，金沙江中游所规划的几个水电站，都不应该有被项目环评完全否决的情况出现。那么是不是工程单位没有按规定申报环评呢？也不是。因为，根据新闻报道环保部门也承认，龙开口和鲁地拉电站早已经分别于2007年和2009年1月申报了环评，只不过还没有获得正式批准。而且，在实际当中，与被叫停的鲁迪拉、龙开口电站同属金沙江流域的金安桥和阿海水电站（申报环评的时间比违规电站还要晚），都已经通过了环保部的项目环评审批。

种种迹象表明，说本次“环评风暴”保护环境的理由并不够充分。不仅如此，本次“环评风暴”保护政府权利的理由，似乎也存在着很多瑕疵。首先，环保部门批评电力企业“跑马圈水”“违规先建”的责任，似乎并不在于电力企业本身。众所周知，国家电力体制改革的目的，就是要引进竞争机制，调动企业投资建设电站的积极性。因此，客观地说“跑马圈水”就是电体制改革的目标和成果。而且，电力企业的“跑马圈水”从来也没有失去过国家的控制，所有电力企业的“跑马圈水”的行为，都是必须得到国家有关部门正式认可才能生效。“跑马圈水”不过是那些对国家电力事业飞速发展心怀不满的人，对我们改革开放成果的一种污蔑之形容。即使我们接受这种不够客观的比喻，我们也不能否认正是国家鼓励企业积极“跑马圈水”“跑马圈电”的电力体制改革，才让我国5年多的电力增长超过了过去的50多年，彻底改变了我国电力工业的长期落后的面貌。

此外“违规先建”也是我们政府改变管理方式的改革产物。由于认识到了政府的监管也会有失误的可能，为了避免给国家发展造成不必要的损失。2004年国家发改委下发文件，改革基本建设项目的管理方式，把审批制改成核准制。难道这种改变，不就是要告诉企业，在政府的行政管理一时还不到位或者明显不够科学合理的情况下，企业是可以“未批先建”的独立承担市场风险的意思吗？否则，把审批制改成核准制的意义又何在呢？

当然，我们强调这些理由，并不是说改革之后政府就无权叫停项目、处罚企业，而是要强调政府的管理方式和改革目标应该具有稳定性和明确性。无论是拆分电力企业，鼓励竞争的电力体制改革，还是引进市场机制，放松行政监管力度的政府管理方式的改革，都是一种弱化政府权力的改革。我们怎么能因为企业响应了政府的改革号召之后，又反过来以“跑马圈水”和“未批先建”的理由，去追究他们的责任呢？笔者认为，处罚电力“违规”的法律前提，首先要对电力体制改革和政府管理方式的改革做出否定评价。

其次，政府也应该对国家积极开发水电的方针政策作出实事求是的解释。目前，无论是在国际，还是在国内，我们看到的都是支持大力开发利用水电的宣传口号。然而，我们却在每年的电力装机增加近一亿千瓦的情况下，从2007年底起国务院就没有核准通过任何一个常规大型水电站的建设（只有三峡的扩机增容和抽水蓄能）。这才使得排在我们国家“十一五”规划有序开发第一位的金沙江水电，也不得不遭遇到了要么停工、停产，给国家财产和生态环境造成重大损失，要么违规继续建设的尴尬境地。如果政府有关部门认为，我国的特殊情况与全世界所有的国家都不同，不能采取积极开发利用水电的方针政策，那就应该如实的把理由讲出来，并且明确地告诉电力企业和社会公众。我们决不能喊着积极鼓励支持水电开发的口号，而在实际当中又去故意刁难它。这种言行不一的工作态度，难免会让政府部门的权威受到某种挑战。

总之，经过分析我们不难看出来本次“环评风暴”真正叫停的，不只是某个电力企业、某个水电项目，而是隐藏在这一事件背后我们的体制改革和国家积极开发水电的政策。因此，它能否摆脱虎头蛇尾的宿命，最终要取决于我们的体制改革和积极开发水电的国家政策与政府部门权利博弈的结果。笔者认为：本次风暴真正要解决的问题，绝不是某个企业某个项目是否存在违规的问题，而是我们国家体制改革的方向是否需要调整，我们积极开发水电的政策是否需要改变的根本问题。