国有电力企业遭遇“环评风暴”的隐忧
2009/7/1 10:14:46 新闻来源：中国水力发电工程学会
文/张博庭
由于国家发展政策和项目管理体制上的激烈冲突，6月11日金沙江水电和一些其它工程项目被环保部突然叫停。环保部的这一举动，让整个社会感到巨大的震动。记得前不久环保部的潘岳副部长在总结以往的工作经验时，曾经认为“环评风暴”不是一种法治的执法方式。如果平时能严格的、正常的执法，就不应该，也不必要使用风暴式的手段去解决问题。因此，环保部这次不得不再次叫停工程刮起风暴，不能不引起人们广泛的猜测。
特别是针对水电这种国家政策大力支持的工程而言，出现环保叫停的风暴似乎就更难让人理解。应该说，它是我国国家发展政策与管理体制的一次严重冲突。因为，国家政策支持水电开发是明确的，但是，在实际当中水电的开发又遭遇到了管理体制上的严厉限制。据统计，自从2007年底以来，国务院就从未核准过任何一个大型水电项目（除了三峡的扩机增容和抽水蓄能）。因而导致国家理论上应该积极开发的水电，在实际当中常常不得不被无缘无故的搁置，迫使开发企业必须做出自主的选择。要么全面停工停产，让国家财产遭受巨额损失。要么就违规操作，打政策的擦边球，一边继续施工，一边等待政府有关部门的审批手续。
违规国有企业得到底错在哪里？
面对突如其来的严厉处罚和社会上的各种各样的批评，作为国有企业确实感到很“冤”。响应国家号召，积极开发水电本来是他们履行企业社会责任的重要组成部分。在具体的开发过程中，他们也始终都是按照在保护生态的前提下有序开发水电的精神，尽可能地按照规范的要求，及时地申报各种手续、文件。对于环保方面提出的各种要求和整改措施，他们也从来都不敢怠慢的落实、实施。因此，他们也已经得到了项目前期施工的“路条”。显然，既然已经被容许合法开工，环保部所批评的“跑马圈水”、“遍地开花”和干支流“齐头并进”的种种问题，对于一个取得了前期工作合法路条的工程来说，都是不大可能成立的。对于工程的环境影响，也并不应该存在什么问题。因为这些工程是属于已经经过正式批准的国家规划项目，实际上早已经通过了项目规划的环境评价。工程建设的必要性和可行性以及对生态环境的影响也都早已经有了审批和结论。一般情况下，接下来的项目环评，不可能会出现与原来规划环评相矛盾的结论。
然而，企业在前期工作开始后，所申报的材料，却莫名其妙的迟迟得不到答复。在这种情况下，他们只不过也采取了社会上比较常见的“未批先建”的方式来确保施工工期。想不到就遭遇到异常严厉的处罚。很多人都想不通，为什么政府的监管，偏偏对我们国有的水电开发企业表现出异常的严厉？
环评风暴的根源是水电已被妖魔化
笔者认为：表面上看叫停金沙江水电的环评风暴的原因是开发企业违规“未批先建”，但实际上，真正的根源应该是水电被严重妖魔化。本来按照正常的水电开发程序，金沙江水电项目从2005年启动后，就应该按部就班的展开各个梯级电站的水电开发建设。但是，由于电力体制改革后国内外极端环保组织，利用各大电力企业之间的激烈竞争，无心也无力与他们绞缠的机会，通过有组织、有计划的编造谣言，拉拢媒体，干扰、破坏中国的水电发展。几年下来，整个社会舆论已经被严重误导。各种污蔑水电的谣言广泛地在社会上流传，水电的形象已经严重被妖魔化。而且其范围不仅影响到社会公众，高级知识阶层甚至已经影响了我们的领导和决策层。因此，在很多情况下，即使具体的政府管理部门想批准水电开发项目，也不得不考虑考虑社会舆论阻力和有关领导的意见。客观地说，近几年来政府搁置水电的审批的原因，往往不是具体的水电项目都不符合环境要求，而是因为水电被严重妖魔化，批准开发水电的社会舆论阻力太大。
这样，对于一些此前已经开展前期工作的水电项目，必然会给了包括环保部在内的具体政府管理部门出了一道不小的难题。按照各种审批程序，他们应该在合理的期限内，通过各种手续，保证工程的合理工期和进度。但是，由于社会舆论阻力和领导意图又不敢轻易放行。面对等待审批的企业，他们不仅找不出什么不能批准的理由，而且，很多政府官员还不得不帮助开发企业出主意、想办法。争取早日获得公众的认可和上级的通过。因为各级政府官员们都知道水电开发的加速，对我国的可持续发展确实是太重要了。往往一个大型水电站所创造的清洁能源，可能就超过我们全国人民在风力发电上几年的投入。有人说只是一些地方政府为了眼前的经济利益，支持水电企业的快速开发，而中央政府并不支持。其实不然，中央政府与地方政府不存在根本的利益冲突。积极开发水电不管是对地方、中央以及全世界都有利的，它也是世界可持续发展高峰会议确定下来的全球发展方向。
国有水电企业不幸成为被处罚的典型
作为国有的水电开发企业，他们似乎并没有认识到问题的根本结症在哪里。他们一方面严格的按照规范和上级的要求，改进自己的工作。另一方面只是不断的催促政府审批部门，按照程序尽快审批他们的各种手续。然而，他们却不知道政府部门不肯审批的根本原因，并不在于项目本身有问题，而在于社会因素。所以，他们的努力，始终得不到满意的结果，而有关政府部门也很难提出具体的整改意见，只能毫无理由的拖延下去。然而，由于工程已经开始建设，企业自身必须要有一个明确的决策，要么接着干下去，或者完全停工。
最先敢于违规建设大型水电的，是一个必然把企业盈利放在第一位的民营企业。然而，政府部门虽然也对其进行了严厉的批评，但却始终没有对其进行大张旗鼓的处罚。因为，客观地说，该水电企业的违规，确实是政府部门不肯按照程序规定的时间予以审批各种手续的结果。如果公开处罚该民营企业，民营企业很可能会把相关的政府部门告上法庭。政府因为社会舆论的因素，不肯正常审批已经开工的工程的理由，恐怕很难在法庭上说服人。
然而，这种民营企业的违规而没有受处罚的先例，却给了我们的国有企业一个极大的误导。他们似乎认为，既然有人已经未批先建，政府部门也没有能把他怎么样，我们为什么就不能如法炮制，以减少不必要的停工损失呢？这样就在国家严厉批评民营企业的违规行为之后，国营企业反倒大举跟进，相继出现违规先建。
可以理解在这种局面下，如再不出手处理，似乎政府的管理威信必然受到极大的挑战。于是作为政府部门的代表之一的环保部不得不收回以前不再挂风暴的承诺，再次使用叫停工程的环评风暴，来制止越演越烈的违规先建现象。好在叫停的都是国有企业，国有企业本质上就是政府的企业，所以，他们绝对不会通过法律手段追究相关政府部门为什么在工程开工之后，不按期审批相关报告的责任。同时，处罚国有企业也能起到警示其他企业不准违规和提高政府管理威信的目的。
谨防环评风暴走进妖魔化水电的怪圈
环评风暴后，为避免这一国家严格基本建设项目管理的措施，对公众产生不必要的误解，国家环保部的新闻发言人在回答记者的提问中，特别重申了 “水电在中国占有重要地位，在常规能源中，水能资源仅次于煤炭。西南地区集中了中国75%以上的水能资源，因此《可再生能源法》中确定，水能是可再生能源国家鼓励和支持开发利用。”的国家政策。
然而，现实当中环评风暴却在很多场合被引入歧途。一些国内外极端反水电组织和人士把这当成他们的一次意外胜利，开始合法的进行反水电的造谣宣传活动。某些媒体也不顾环保部的明确表态，把处理违规先建的环评风暴当成反对水电开发加以宣传。一时间各种攻击、诬蔑水电开发破坏环境的谣言迅速蔓延。一些媒体甚至不惜把一些冒牌的伪环保专家请出来，以批评企业违规为借口，公开的攻击我国的水电开发政策，污蔑我国的水电开发建设。很多污蔑水电的言论和理由与国外反华势力攻击我国的三峡建设、污蔑我国澜沧江上的水电开发如出一辙。使得对我国的可持续发展至关重要的水电，进一步的被妖魔化。
目前，似乎已经形成了妖魔化水电导致环评风暴，环评风暴又加剧妖魔化水电的怪圈。遗憾的是我们那些由政府工业部门改组而来的国有电力企业，似乎至今还不能摆脱过去理所当然地受到政府支持的垄断思维方式。总是习惯把反击妖魔化水电的责任完全推给政府。实际上“解铃还须系铃人”，他们遭遇处罚的根本原因，不是没有按期申报各种文件，也不在于没有耐心等待审批结果。更不是工程本身的环保措施不力。而是在水电宣传战场上的严重失利，水电被妖魔化之后，影响了力求顺应民意的政府决策。
因此，国有电力企业当前应对“环评风暴”的整改措施，最主要的应该是用科学知识和大量的事实，揭露和批驳各种妖魔化水电的谣言宣传，肃清误导宣传的影响，夺回失去的舆论阵地，为政府支持水电发展的决策，创造有力的舆论环境。要知道，在不断社会民主化的时代大潮里，普及全民的科学知识、提高全民的科学素质，也是企业最重要的任务和社会责任之一。
（作者为中国水力发电工程学会副秘书长，本文的摘要内容已发表在同期出版的《能源》杂志上）
由于国家发展政策和项目管理体制上的激烈冲突，6月11日金沙江水电和一些其它工程项目被环保部突然叫停。环保部的这一举动，让整个社会感到巨大的震动。记得前不久环保部的潘岳副部长在总结以往的工作经验时，曾经认为“环评风暴”不是一种法治的执法方式。如果平时能严格的、正常的执法，就不应该，也不必要使用风暴式的手段去解决问题。因此，环保部这次不得不再次叫停工程刮起风暴，不能不引起人们广泛的猜测。
特别是针对水电这种国家政策大力支持的工程而言，出现环保叫停的风暴似乎就更难让人理解。应该说，它是我国国家发展政策与管理体制的一次严重冲突。因为，国家政策支持水电开发是明确的，但是，在实际当中水电的开发又遭遇到了管理体制上的严厉限制。据统计，自从2007年底以来，国务院就从未核准过任何一个大型水电项目（除了三峡的扩机增容和抽水蓄能）。因而导致国家理论上应该积极开发的水电，在实际当中常常不得不被无缘无故的搁置，迫使开发企业必须做出自主的选择。要么全面停工停产，让国家财产遭受巨额损失。要么就违规操作，打政策的擦边球，一边继续施工，一边等待政府有关部门的审批手续。
违规国有企业得到底错在哪里？
面对突如其来的严厉处罚和社会上的各种各样的批评，作为国有企业确实感到很“冤”。响应国家号召，积极开发水电本来是他们履行企业社会责任的重要组成部分。在具体的开发过程中，他们也始终都是按照在保护生态的前提下有序开发水电的精神，尽可能地按照规范的要求，及时地申报各种手续、文件。对于环保方面提出的各种要求和整改措施，他们也从来都不敢怠慢的落实、实施。因此，他们也已经得到了项目前期施工的“路条”。显然，既然已经被容许合法开工，环保部所批评的“跑马圈水”、“遍地开花”和干支流“齐头并进”的种种问题，对于一个取得了前期工作合法路条的工程来说，都是不大可能成立的。对于工程的环境影响，也并不应该存在什么问题。因为这些工程是属于已经经过正式批准的国家规划项目，实际上早已经通过了项目规划的环境评价。工程建设的必要性和可行性以及对生态环境的影响也都早已经有了审批和结论。一般情况下，接下来的项目环评，不可能会出现与原来规划环评相矛盾的结论。
然而，企业在前期工作开始后，所申报的材料，却莫名其妙的迟迟得不到答复。在这种情况下，他们只不过也采取了社会上比较常见的“未批先建”的方式来确保施工工期。想不到就遭遇到异常严厉的处罚。很多人都想不通，为什么政府的监管，偏偏对我们国有的水电开发企业表现出异常的严厉？
环评风暴的根源是水电已被妖魔化
笔者认为：表面上看叫停金沙江水电的环评风暴的原因是开发企业违规“未批先建”，但实际上，真正的根源应该是水电被严重妖魔化。本来按照正常的水电开发程序，金沙江水电项目从2005年启动后，就应该按部就班的展开各个梯级电站的水电开发建设。但是，由于电力体制改革后国内外极端环保组织，利用各大电力企业之间的激烈竞争，无心也无力与他们绞缠的机会，通过有组织、有计划的编造谣言，拉拢媒体，干扰、破坏中国的水电发展。几年下来，整个社会舆论已经被严重误导。各种污蔑水电的谣言广泛地在社会上流传，水电的形象已经严重被妖魔化。而且其范围不仅影响到社会公众，高级知识阶层甚至已经影响了我们的领导和决策层。因此，在很多情况下，即使具体的政府管理部门想批准水电开发项目，也不得不考虑考虑社会舆论阻力和有关领导的意见。客观地说，近几年来政府搁置水电的审批的原因，往往不是具体的水电项目都不符合环境要求，而是因为水电被严重妖魔化，批准开发水电的社会舆论阻力太大。
这样，对于一些此前已经开展前期工作的水电项目，必然会给了包括环保部在内的具体政府管理部门出了一道不小的难题。按照各种审批程序，他们应该在合理的期限内，通过各种手续，保证工程的合理工期和进度。但是，由于社会舆论阻力和领导意图又不敢轻易放行。面对等待审批的企业，他们不仅找不出什么不能批准的理由，而且，很多政府官员还不得不帮助开发企业出主意、想办法。争取早日获得公众的认可和上级的通过。因为各级政府官员们都知道水电开发的加速，对我国的可持续发展确实是太重要了。往往一个大型水电站所创造的清洁能源，可能就超过我们全国人民在风力发电上几年的投入。有人说只是一些地方政府为了眼前的经济利益，支持水电企业的快速开发，而中央政府并不支持。其实不然，中央政府与地方政府不存在根本的利益冲突。积极开发水电不管是对地方、中央以及全世界都有利的，它也是世界可持续发展高峰会议确定下来的全球发展方向。
国有水电企业不幸成为被处罚的典型
作为国有的水电开发企业，他们似乎并没有认识到问题的根本结症在哪里。他们一方面严格的按照规范和上级的要求，改进自己的工作。另一方面只是不断的催促政府审批部门，按照程序尽快审批他们的各种手续。然而，他们却不知道政府部门不肯审批的根本原因，并不在于项目本身有问题，而在于社会因素。所以，他们的努力，始终得不到满意的结果，而有关政府部门也很难提出具体的整改意见，只能毫无理由的拖延下去。然而，由于工程已经开始建设，企业自身必须要有一个明确的决策，要么接着干下去，或者完全停工。
最先敢于违规建设大型水电的，是一个必然把企业盈利放在第一位的民营企业。然而，政府部门虽然也对其进行了严厉的批评，但却始终没有对其进行大张旗鼓的处罚。因为，客观地说，该水电企业的违规，确实是政府部门不肯按照程序规定的时间予以审批各种手续的结果。如果公开处罚该民营企业，民营企业很可能会把相关的政府部门告上法庭。政府因为社会舆论的因素，不肯正常审批已经开工的工程的理由，恐怕很难在法庭上说服人。
然而，这种民营企业的违规而没有受处罚的先例，却给了我们的国有企业一个极大的误导。他们似乎认为，既然有人已经未批先建，政府部门也没有能把他怎么样，我们为什么就不能如法炮制，以减少不必要的停工损失呢？这样就在国家严厉批评民营企业的违规行为之后，国营企业反倒大举跟进，相继出现违规先建。
可以理解在这种局面下，如再不出手处理，似乎政府的管理威信必然受到极大的挑战。于是作为政府部门的代表之一的环保部不得不收回以前不再挂风暴的承诺，再次使用叫停工程的环评风暴，来制止越演越烈的违规先建现象。好在叫停的都是国有企业，国有企业本质上就是政府的企业，所以，他们绝对不会通过法律手段追究相关政府部门为什么在工程开工之后，不按期审批相关报告的责任。同时，处罚国有企业也能起到警示其他企业不准违规和提高政府管理威信的目的。
谨防环评风暴走进妖魔化水电的怪圈
环评风暴后，为避免这一国家严格基本建设项目管理的措施，对公众产生不必要的误解，国家环保部的新闻发言人在回答记者的提问中，特别重申了 “水电在中国占有重要地位，在常规能源中，水能资源仅次于煤炭。西南地区集中了中国75%以上的水能资源，因此《可再生能源法》中确定，水能是可再生能源国家鼓励和支持开发利用。”的国家政策。
然而，现实当中环评风暴却在很多场合被引入歧途。一些国内外极端反水电组织和人士把这当成他们的一次意外胜利，开始合法的进行反水电的造谣宣传活动。某些媒体也不顾环保部的明确表态，把处理违规先建的环评风暴当成反对水电开发加以宣传。一时间各种攻击、诬蔑水电开发破坏环境的谣言迅速蔓延。一些媒体甚至不惜把一些冒牌的伪环保专家请出来，以批评企业违规为借口，公开的攻击我国的水电开发政策，污蔑我国的水电开发建设。很多污蔑水电的言论和理由与国外反华势力攻击我国的三峡建设、污蔑我国澜沧江上的水电开发如出一辙。使得对我国的可持续发展至关重要的水电，进一步的被妖魔化。
目前，似乎已经形成了妖魔化水电导致环评风暴，环评风暴又加剧妖魔化水电的怪圈。遗憾的是我们那些由政府工业部门改组而来的国有电力企业，似乎至今还不能摆脱过去理所当然地受到政府支持的垄断思维方式。总是习惯把反击妖魔化水电的责任完全推给政府。实际上“解铃还须系铃人”，他们遭遇处罚的根本原因，不是没有按期申报各种文件，也不在于没有耐心等待审批结果。更不是工程本身的环保措施不力。而是在水电宣传战场上的严重失利，水电被妖魔化之后，影响了力求顺应民意的政府决策。
因此，国有电力企业当前应对“环评风暴”的整改措施，最主要的应该是用科学知识和大量的事实，揭露和批驳各种妖魔化水电的谣言宣传，肃清误导宣传的影响，夺回失去的舆论阵地，为政府支持水电发展的决策，创造有力的舆论环境。要知道，在不断社会民主化的时代大潮里，普及全民的科学知识、提高全民的科学素质，也是企业最重要的任务和社会责任之一。
（作者为中国水力发电工程学会副秘书长，本文的摘要内容已发表在同期出版的《能源》杂志上）
