水电顾问集团喻卫奇：水电工程的生态补偿
2013/8/26 15:24:38 新闻来源：中国能源报
《 中国能源报 》（ 2013年06月24日 第 22 版）
水电工程的生态补偿，是指采用经济手段对水电工程产生不利影响的生态系统进行恢复、重建和保护，同时对在水电开发中产生生态效益的行为进行激励的机制。生态补偿包括两方面内容：针对不利环境影响进行的补偿，称为"抑损补偿"；针对环境效益进行的补偿，称为"增益补偿"。
"抑损补偿"，是指对受损的生态系统进行恢复、重建和保护，以达到生态系统服务功能充分发挥的目的。受水电工程不利影响的生态系统包括河流生态系统、森林生态系统、草地生态系统、农田生态系统等，水电工程可能破坏河流生态连续统一体，淹没森林、草地、农田等陆地生态系统，导致各生态系统的部分服务功能丧失。因此，"抑损补偿"的对象是各受损的生态系统，具体是对各生态系统的服务功能进行补偿。
"增益补偿"，是指对水电工程产生的环境效益进行补偿，以达到对生态保护行为进行激励的目的。作为我国能源工业的一个重要组成部分，水电工程是一种清洁的电力生产工业，在节约煤炭和温室气体、有毒有害气体减排方面，会产生一定的环境效益。水电开发企业作为环境效益的产生者，理应得到相应的激励性的补偿。
对于抑损补偿，应是由政府和水电开发企业共同组成补偿主体，由水电开发者支付补偿费用，政府通过其特殊的职能地位发挥主导作用，保证生态补偿的切实执行。在补偿费用方面，根据现行的法规和文件，水电开发者需支付的具有生态补偿性质的相关费用包括林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费、草原植被恢复费、土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、水土保持设施补偿费、水土流失治理费、水资源费、土地复垦费、耕地占用税等；此外，还需投资针对生态系统的保护措施费用，如对陆生生态系统采取的就地、异地恢复或保护措施，以及对河流生态系统采取的河流连通性恢复、局部生境修复、鱼类产卵场营造、生态调度、生物群落重建等河流生态修复措施。这些补偿费用是水电工程生态补偿资金的主要来源，政府应充分发挥其主导作用，协调补偿资金在财政、林业、环保等各相关部门间的分配，以保证生态补偿的有效实施。
对于增益补偿，可采用政策补偿和碳排放交易两种方式。在政策补偿方面，政府给水电开发企业提供适当的放宽政策、一定的税费优惠，以及通过调整水电上网电价等进行补偿。提供政策就是一种补偿，利用政策进行补偿在我国是一种行之有效的方式，尤其是在资金贫乏、经济薄弱情形中更为重要。从激励性补偿的角度出发，水电工程需要得到国家政策的倾斜和扶持，如制订绿色水电的补偿政策，对水电实行包含环境效益的水电电价等。以瑞士为例，瑞士水能资源开发利用程度高达91%，瑞士联邦水科学技术研究院于2001年建立了绿色水电认证的标准，该标准已成功应用于瑞士的60多个水电工程，并且被欧洲绿色电力网确定为欧洲技术标准，在欧盟其他国家推广。通过绿色水电认证的水电站，可以将电价上浮一个固定的价格，作为"绿色电力"对外销售，额外收取的电费用于河道的生态修复，以改善本地的生态与环境。从我国的情况来看，目前电网水电上网电价较低，水电还有一定的电价上涨空间，在保证水电企业合理利润后，部分收益可用于生态补偿，通过"反哺"的方式为生态环境的保护和改善提供充足的支持。另一方面，从水电开发者的角度，积极参与清洁发展机制（CDM）下的碳排放交易可作为增益补偿的另一种方式，在我国已有甘肃省张掖市小孤山水电站等项目实例。国家发改委最新批准的65个CDM项目中水电项目就有21个，大唐、华电、中电投等碳减排项目出产大户也已分别成立了相关机构，把碳排放作为一种资源专门负责经营。
在抑损补偿方面，结合目前我国水电工程的生态补偿效果，从生态系统服务功能的角度来看，水电工程对陆地生态系统的补偿效果较显著。以二滩水电站为例，通过库周植物造林等生态补偿工程措施，在雅砻江河谷地区成功造林约1000平方公里，形成了以木本植物为主体的防护林生态系统，最大限度地发挥了森林生态系统的服务功能。库区水土流失情况明显改善，植被覆盖率从49%提高到70%，建成的二滩库区植被蓊郁、山水相映，已成为国家森林公园、攀枝花市风景名胜区，区域生态环境质量明显改善，得到了环保人士及当地居民的充分肯定，二滩水电站也于2006年获得了建设项目环境保护的政府最高奖"环境友好工程"的殊荣。但是，在对河流生态系统的抑损补偿方面，受限于河流生态系统服务功能的复杂性和河流生态系统修复措施实施的困难性，河流生态系统的生态补偿效果还不明显。
在增益补偿方面，目前存在的主要问题是，对水电工程产生的环境效益未进行生态补偿，水电开发企业作为环境效益的产生者，未成为增益补偿的客体。
我国目前尚未建立起水电工程的生态补偿机制，建立和完善水电工程生态补偿机制任重而道远。为此，建议在水电工程生态补偿机制中，政府充分发挥其主导作用，完善生态补偿相关法律法规，加强相关配套制度的执行和管理，从抑损补偿和增益补偿两方面考虑水电工程生态补偿机制的建立，实现水电开发与环境保护的和谐共赢。
（水电顾问集团 喻卫奇/供稿）
水电工程的生态补偿，是指采用经济手段对水电工程产生不利影响的生态系统进行恢复、重建和保护，同时对在水电开发中产生生态效益的行为进行激励的机制。生态补偿包括两方面内容：针对不利环境影响进行的补偿，称为"抑损补偿"；针对环境效益进行的补偿，称为"增益补偿"。
"抑损补偿"，是指对受损的生态系统进行恢复、重建和保护，以达到生态系统服务功能充分发挥的目的。受水电工程不利影响的生态系统包括河流生态系统、森林生态系统、草地生态系统、农田生态系统等，水电工程可能破坏河流生态连续统一体，淹没森林、草地、农田等陆地生态系统，导致各生态系统的部分服务功能丧失。因此，"抑损补偿"的对象是各受损的生态系统，具体是对各生态系统的服务功能进行补偿。
"增益补偿"，是指对水电工程产生的环境效益进行补偿，以达到对生态保护行为进行激励的目的。作为我国能源工业的一个重要组成部分，水电工程是一种清洁的电力生产工业，在节约煤炭和温室气体、有毒有害气体减排方面，会产生一定的环境效益。水电开发企业作为环境效益的产生者，理应得到相应的激励性的补偿。
对于抑损补偿，应是由政府和水电开发企业共同组成补偿主体，由水电开发者支付补偿费用，政府通过其特殊的职能地位发挥主导作用，保证生态补偿的切实执行。在补偿费用方面，根据现行的法规和文件，水电开发者需支付的具有生态补偿性质的相关费用包括林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费、草原植被恢复费、土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、水土保持设施补偿费、水土流失治理费、水资源费、土地复垦费、耕地占用税等；此外，还需投资针对生态系统的保护措施费用，如对陆生生态系统采取的就地、异地恢复或保护措施，以及对河流生态系统采取的河流连通性恢复、局部生境修复、鱼类产卵场营造、生态调度、生物群落重建等河流生态修复措施。这些补偿费用是水电工程生态补偿资金的主要来源，政府应充分发挥其主导作用，协调补偿资金在财政、林业、环保等各相关部门间的分配，以保证生态补偿的有效实施。
对于增益补偿，可采用政策补偿和碳排放交易两种方式。在政策补偿方面，政府给水电开发企业提供适当的放宽政策、一定的税费优惠，以及通过调整水电上网电价等进行补偿。提供政策就是一种补偿，利用政策进行补偿在我国是一种行之有效的方式，尤其是在资金贫乏、经济薄弱情形中更为重要。从激励性补偿的角度出发，水电工程需要得到国家政策的倾斜和扶持，如制订绿色水电的补偿政策，对水电实行包含环境效益的水电电价等。以瑞士为例，瑞士水能资源开发利用程度高达91%，瑞士联邦水科学技术研究院于2001年建立了绿色水电认证的标准，该标准已成功应用于瑞士的60多个水电工程，并且被欧洲绿色电力网确定为欧洲技术标准，在欧盟其他国家推广。通过绿色水电认证的水电站，可以将电价上浮一个固定的价格，作为"绿色电力"对外销售，额外收取的电费用于河道的生态修复，以改善本地的生态与环境。从我国的情况来看，目前电网水电上网电价较低，水电还有一定的电价上涨空间，在保证水电企业合理利润后，部分收益可用于生态补偿，通过"反哺"的方式为生态环境的保护和改善提供充足的支持。另一方面，从水电开发者的角度，积极参与清洁发展机制（CDM）下的碳排放交易可作为增益补偿的另一种方式，在我国已有甘肃省张掖市小孤山水电站等项目实例。国家发改委最新批准的65个CDM项目中水电项目就有21个，大唐、华电、中电投等碳减排项目出产大户也已分别成立了相关机构，把碳排放作为一种资源专门负责经营。
在抑损补偿方面，结合目前我国水电工程的生态补偿效果，从生态系统服务功能的角度来看，水电工程对陆地生态系统的补偿效果较显著。以二滩水电站为例，通过库周植物造林等生态补偿工程措施，在雅砻江河谷地区成功造林约1000平方公里，形成了以木本植物为主体的防护林生态系统，最大限度地发挥了森林生态系统的服务功能。库区水土流失情况明显改善，植被覆盖率从49%提高到70%，建成的二滩库区植被蓊郁、山水相映，已成为国家森林公园、攀枝花市风景名胜区，区域生态环境质量明显改善，得到了环保人士及当地居民的充分肯定，二滩水电站也于2006年获得了建设项目环境保护的政府最高奖"环境友好工程"的殊荣。但是，在对河流生态系统的抑损补偿方面，受限于河流生态系统服务功能的复杂性和河流生态系统修复措施实施的困难性，河流生态系统的生态补偿效果还不明显。
在增益补偿方面，目前存在的主要问题是，对水电工程产生的环境效益未进行生态补偿，水电开发企业作为环境效益的产生者，未成为增益补偿的客体。
我国目前尚未建立起水电工程的生态补偿机制，建立和完善水电工程生态补偿机制任重而道远。为此，建议在水电工程生态补偿机制中，政府充分发挥其主导作用，完善生态补偿相关法律法规，加强相关配套制度的执行和管理，从抑损补偿和增益补偿两方面考虑水电工程生态补偿机制的建立，实现水电开发与环境保护的和谐共赢。
（水电顾问集团 喻卫奇/供稿）
