关于环保部遭遇执行难之说，答疑解惑
2009/6/22 7:07:30 新闻来源：中国水力发电工程学会
关于环保部罚单遭遇执行难之说，给央视记者答疑解惑
文/水博
6月20日CCTV《新闻周刊》播出一个《谁来保护金沙江》节目，认为“环保部成立后首开罚单遭遇执行难挑战”。难道堂堂的国有企业敢不听环保部的命令？其实，记者产生这种认识很重要的原因之一，就是我们的媒体还不够了解水电工程的特点。
节目中解说所说的这样一段话“环评风暴这个说话，我们并不陌生，几年前国家环保总局，针对一些项目没有经过环境评价就擅自上马，而亮出了黄牌，当时媒体称之为环评风暴，时隔很久之后我们再回过头去看，发现那时候的环评风暴，起风的时候很大，然而消失的时候却安安静静。”也反映出媒体工作者，对2005年的环评风暴也存在着同样的认识误区。
尽管环保部是国家环境管理机关，它有权利批准和不批准或者叫停企业的违规施工。但是，叫停之后的处理，一定要客观公正，依法行事。现实当中，常常未必就是谁有权利，谁就一定掌握了真理。例如，2005年1月30日叫停溪洛渡水电站的环评风暴就是一个很好的例子。记得当时负责施工的三峡工程总公司曾明确表示不能停止施工，溪洛渡水电站的施工手续完备不存在任何违法的问题。后来经协调，三峡公司借着春节放假宣布停工，在春节过后溪洛渡水电站继续开始施工。
为什么会出现这样一种现象呢？因为，那次叫停溪洛渡水电站的环评风暴的责任不在于三峡公司，而在于环保总局。2005年1月的环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。尽管，水电建设必须开展前期工作的这一特点，曾经让很多不懂得水电施工特点的人不理解。但是，由于实际工程的建设的特点，至今国家还是要沿用这一科学的管理方式。
2005年那次环保风暴，开始，环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站已经开始正式施工，但实际上它并没有开始建设，只是开展前期工作。叫停工程之后，三峡公司不肯执行，经过解释他们才发现这个叫停的理由没道理，环保总局随后又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。但是，当时还有一个特殊情况让环保总局自己解释不了。那就是溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一，因为，在批准开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来需要环评这个要求，他们怎么可能事后再去追究企业的责任呢？所以，尽管环保总局随时有权提出具体的环境要求，但是，你也必须履行事先告知的义务。你有管理权、你可以随时提出新的环境要求，但是依法行政绝不会容许用一个事后提出来的新要求作为处罚别人的理由。显然2005年的环评风暴责任，应该在于环保总局。为了维护国家机关的形象，最后只能让三峡公司补做一个前期工作的环境评价，各自都算下了台阶。这就是记者所说的“时隔很久之后我们再回过头去看，发现那时候的环评风暴，起风的时候很大，然而消失的时候却安安静静。”的根本原因。
从那以后，所有的开展前期工作的大型水电站都必须进行相应的环境评价。因此，这次叫停的鲁迪拉、龙开口两座水电站，也都按照规定完成了开展前期工作的环境评价。否则他们就得不到开展前期工作的路条。
关于认为“环保部成立后首开罚单遭遇执行难挑战”的问题，解说人说“稍稍了解常识的人都应该清楚，修建围堰，意味着该水电站工程已经进入了要对江水进行彻底截流的阶段；每一个修建水电站的人也应该清楚，这种会给环境带来巨大影响的施工，在目前的中国有着明确的规定，那就是必须要通过环境影响评估之后才可以开工。令人遗憾的是，华电集团鲁地拉水电站项目，没有经过环评就擅自截流。为什么没有遵守国家的环保法规？本周，华电集团的有关负责人没有向公众解释原因。”
其实这是电视节目的解说人不了解具体情况。随后播出的节目已经清楚地解释了这一问题。节目中，华能龙开口水电站筹建处主任张之平说“这个工程它有点不太一样，一般都是截完流了之后才能够开挖，才能够建大坝，我们呢，因为我们州的河床比较宽，就是在右边有一块滩地，在滩地里面我们也要建坝，实际上等于是在截流之前就已经开始施工了。”
华能龙开口水电站筹建处的张之平主任把道理已经讲出来了，不过可能说的不是特别清楚，所以，电视节目的主持人至今都没有理解。我这里可以把它更清楚地解释一下。按照原来国家计委和电力部的规定，水电站的正式开工有两种不同的定义。一个是河流截流；另一个是大坝开始浇筑。哪一个在先就要以哪一个为开始正式施工标志。为什么要这样定义呢？因为，不同的水电站的建设方式可能是完全不同的。正常的情况下，截断河流就是开始了工程建设的标志。但是，截流是一个有严格定义的名词，必须是全断面的截断河流才能叫截流。例如，有时为了维修大堤可能也需要修筑围堰，保持河流的一侧可以进行无水的施工。这种情况下，我们就不能说对河流进行了截流。因此对于在原来的河道内修筑部分围堰，进行一期的大坝建设，一期大坝建成之后，在截断另一半河流进行二期大坝建设的水电站的施工，我们就不能再沿用“截流才算正式开工”这样一个判别标准来进行判别。否则，我们可能要等到一期的大坝完全建成之后，进行了二期的截流才能算它正式开工建设。这显然是不合理的。因此，对于在河流上分段施工，不需要全断面截流的水电工程，定义正式开工的时间应该是从浇筑大坝的基础混凝土开始。
至于解说词说的“两大国家电力集团，高达几百亿的投资，在国家环保部已经宣布叫停的情况下，本周，金沙江上的鲁地拉水电站、龙开口水电站，施工都在加班加点地进行。”。可能是记者不理解，围堰与大坝是完全不同的性质。即使执行环保部违规停建的命令，也有一条要求保护好工程的安全度汛。因此，如果工程只是加班加点的浇铸围堰，则绝不能算是环保部的罚单遭遇执行难，而是积极落实环保部命令的一种必然行为。我觉得环保部发布叫停违法施工命令以后，华电和华能的领导层都已经明确表态支持。现在的国有企业，上级对下级都有绝对的权威，下面的施工人员绝不敢违背上级命令，抗拒环保部的停工要求。请新闻记者务必不要因为不了解工程特点，而有意无意的起到了在社会公众中挑拨国家电力企业与环保部的矛盾的作用。
电视片说“在水电站项目被叫停之后，我们的记者赶去了现场，并向有关负责人问到，停工是因为程序出了问题，还是环境本身出了问题？对方不出预料地回答，是程序问题，程序没有到位。为什么说这个回答不出预料呢，因为程序出问题，它好办一些，补上并且被批评也就过了关了。如果是环境出问题，压力就大了，暂停变成动工，有点难。然而一个矛盾的事实是，所有的新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但是什么叫开工呢？在水电开发当中，业主单位只要获得地方部门的批准之后，就可以修建水电站的进场道路，对批建坝址的区域，进行三通一平等前期工作，而之后只有大坝截流才算是开工。说到这儿您也就明白了，大有漏洞可钻啊，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然要面临的挑战，这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。”
我认为，记者的这种猜测是完全没有道理的。关于是“是因为程序出了问题，还是环境本身出了问题？”是一个关于事实的判断，而决不会存在“因为程序出问题，它好办一些”的可能。为什么说是不是环境出了问题是一个事实判断，根据在哪里呢？因为，水电项目最重要的是符合国家的发展规划，在规划的审批过程中，必须对环境问题做出评价。所以，一旦通过的规划环评的项目，就说明从还环境保护的角度上来看，建设这个电站是可行的，其环境效益也一定是大与环境影响的。特别是对于已经被批准开展了前期工作的工程，相当于它已经又通过了一次开展前期工作的环境评价。所以，对于已经开展了前期工作的电站的环境评价的结论是明确的、有结论的。如果环境保护部门不想出尔反尔的否定自己，一般都不太可能在随后的项目环评中去否定整个项目。
关于记者疑惑的“对批建坝址的区域，进行三通一平等前期工作，而之后只有大坝截流才算是开工。说到这儿您也就明白了，大有漏洞可钻啊，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然要面临的挑战，这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。”的问题，是在上一次环评风暴就争论过的，并且已经解决了的问题。结论就是：水电工程的三通一平的前期工作是必需的。但是，可以要求企业在开展三通一平前，先进行一次环境评价，进一步保证工程对周围的环境不会造成不利影响。对于三通一平的开始，环保部门是有决定权的。因此，所谓“大有漏洞可钻啊，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然要面临的挑战”的说法，没有任何道理。所以，记者的“这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。”的担心，也完全是多余的。
最后给央视的记者们一个忠告，要想了解情况，最好找一些懂行的专家去了解。环保部的发言人在叫停金沙江水电工程时，还是首先肯定了国家对水电开发的支持态度。媒体千万不能把环保部叫停水电项目，当成国家改变了对水电开发支持态度的信号。更不要为了达到尽可能给水电站挑毛病的目的，就去请一些一贯造谣诬蔑中国水电的伪专家帮忙。那样的话，你们可能会永远找不到正确答案。永远不会解决“这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢”的疑惑。
附：环保部成立后首开罚单遭遇执行难挑战
2009年06月21日15:35 来源：CCTV-新闻
CCTV《新闻周刊》6月20日播出《谁来保护金沙江》，以下为节目实录：
主持人：
环评风暴这个说话，我们并不陌生，几年前国家环保总局针对一些项目，未过环境评价，擅自上马而亮出黄牌，当时媒体称之为环评风暴，时隔很久之后我们再回头去看，发现那时候的环评风暴，起风的时候很大，然而消失的却安安静静。在本周，环评风暴似乎又起，并且和过去相比较，这次风暴更有风暴的意味。6月11号的时候，国家环保部通报说，由于个别地区和企业严重违反国家企业政策和环保规定，进行项目建设，从即日起，暂停审批金沙江中游水电开发项目，同时五大国有电企之一的华能集团和华电集团，各有一家在建的水电站，被责令停工进行整改。而有多家企业违规的山东省钢铁行业，也被整体暂停环保审批，这张大罚单可真是大，涉及到的投资有的过百亿，有的甚至奔千亿而去了，那么本周更多的人们都在关心，环保风暴真的来了吗？接下来又该如何收场，这一切都是真的吗，本周视点关注黄牌之后。
短片一：叫停之后
短片一：叫停之后
解说：
6月14日，在国家环保部宣布叫停华电集团鲁地拉水电站三天之后，赶到现场的记者看到，水电站的施工并没有停下来，金沙江水也已经被引入了导流明渠，河床和两岸山体都成为了工地。
同期：正在浇筑混凝土的工人
记者：问您一下这是在修什么
工人：修电站 上围堰
记者：修上围堰是做什么用
工人：上围堰主要是拦水，把上游的水拦住，让它从导流洞里面出去。现在工程量就这么多了，没多少了，现在做完就不做了，汛期要来了。
华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛：
张湘涛：除了对围堰安全有影响的一些小项目我们还在施工以外，其他的主体工程都全部停下来了。
解说：
稍稍了解常识的人都应该清楚，修建围堰，意味着该水电站工程已经进入了要对江水进行彻底截流的阶段；每一个修建水电站的人也应该清楚，这种会给环境带来巨大影响的施工，在目前的中国有着明确的规定，那就是必须要通过环境影响评估之后才可以开工。令人遗憾的是，华电集团鲁地拉水电站项目，没有经过环评就擅自截流。为什么没有遵守国家的环保法规？
华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛：张湘涛：原因就是，因为我们这个工程的准备阶段已经具备了这个截流条件，而且我们有关的程序，包括他的申报、审批程序，都是按要求在走，因为他的审批时间上，可能没有跟上我们的工程进度走的比较快，有些程序虽然走了，但是最后的批文没有拿到。
解说：从鲁地拉电站沿着金沙江而上，大约四个小时车程，就是华能集团的龙开口水电站，这个设计总投资超过200亿元的水电工程，同样没有经过环境影响评估，也在环保部叫停之列。与鲁地拉电站相比，龙开口电站不但修建了围堰，大坝的主体工程也已经开始。
同期：华能龙开口水电站筹建处主任张之平
这个工程它有点不太一样，一般都是截完流了之后才能够开挖，才能够建大坝，我们呢，因为我们这块的河床比较宽，就是在右边有一块滩地，在滩地里面我们也要建坝，实际上等于是在截流之前就已经开始施工了。
记者：在环保部门没有通过环评报告的时候，进行大坝的主体工程，和截流的建设，这样做可以吗？
张之平：这个肯定不行
解说：
2009年1月，金沙江上的这两座水电站就已先后截流，为什么直到6月才被叫停，很多关心金沙江环保的人都在问这个问题。6月15日，环保部督察组来到华能集团龙开口水电站现场调研。
环保部环评司巡视员牟广丰：所谓违法开工的事实就指的是这一块，很明显。
记者：环保部是什么时候知道截流的事情的？
牟广丰：一个是环境工程监理，一个是我们地区有督查中心，另外呢，还有社会几个方面都有所耳闻，有所耳闻。
记者：那是在什么时候？
牟广丰：他这个完成可能是在今年年初
记者：环保部什么时候知道的？
牟广丰：一会吧。
记者：你们都不知道吗？
另一官员：一会吧。
解说：
金沙江上，到底应不应该修建水电站？怎么建？我们设计一个环评制度的目的究竟是什么？本周，环保部督察组在两家电站各考察了一天，这一天，两处工地都停止了施工。而什么时候继续施工？国家环保部的此次处理决定，会有与以往不同的结果吗？看着两个已经投入资金20多亿元的违规电站，施工方似乎并不担心。
华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛：
从宏观上来讲的话，这个电站是肯定要做的。
记者：环评肯定是能通过的。
张湘涛：对。
华电鲁地拉水电有限公司总经理 周卫东
记者：您听说过水电项目因为没有通过环评而被取消或者下马吗？
周卫东：没有。
记者：从来没有？
周卫东：我没有听说。
云南华能龙开口水电站筹建处主任 张之平
记者：可不可以这样理解环评报告可能是一个不得不走的程序？
张之平：对。
主持人：
本周赶赴现场的督查组，被外界称之为形式极为低调，一要看是不是真停工，二是要提出一些具体的整改意见，这种低调也容易被人认为，其实环保部压力也很大，一方面是国企，被叫停多一天，损失也就多一天，而另一方面，不叫停，环境的损失也一天比一天多，手心是肉手背也是肉，作为从环保总局调整为环保部之后，开出的第一张罚单，环保部的左右为难也可想而知。而与此同时，目前涉及此事的各方，心也很悬，都在等着环保部门的下一步具体安排。甚至有当地的政府人士，也话里有话地说，与水电站相关的移民问题很紧迫，资金如果不能按时到位，将影响社会安定。低调、心很悬、黄牌、叫停之后、社会安定，一系列的因素都会让人格外地关注，下一步该往哪儿走呢？
短片二：限批之后
现场：开山炮
字幕：6月14日 观音岩水电站工地
横断山研究会首席科学家 杨勇：
开山大炮，而且是在中国的母亲河上，实际上在很多年前，我们一直在想怎样尽量地少去影响、少去开发母亲河的问题，而现在看来这种希望是破灭了。
记者：您真的彻底失望了吗？很难改变吗？
横断山研究会首席科学家 杨勇：从目前开发的态势看来很难，因为现在西部的这些河流都是这种局面，开发商进入，施工队伍进入，开山炮炸响，这个势头很难挡住。
解说：
除了被环保部点名叫停的这两家水电站，本周，同样位于金沙江上的观音岩水电站，也在紧张地施工。
记者：这个坝是什么时候开始建的？
黄国会：2008年10月份开始的。
记者：你们现在有环评报告吗？
黄国会：有有有，算是环评了。
记者：环评通过了吗？
黄国会：通过了。
杨勇：没有，只是公示了，还没有评审。没有，评审我都没参加呢。
画面：黄国会转身打电话(黄国会 水电七局观音岩项目部土建队队长)
解说：
观音岩水电站隶属于另一个赫赫有名的国企—大唐集团，在环评报告尚未批复的情况下，已经开始了坝基等主体工程的修建，而且在地方政府的全力支持下，推进速度极快。这就是今天金沙江上的现状。
现场：龙开口现场督查会(6月15日)
大理州副州长 许映苏：
(希望)对它的许可，环评许可能够尽快的把它完成，因为现场都开工了，他们也停了，有一些客观的原因，主观的是不对的，但是客观上已经做了，这个是从我个人的角度来谈一点想法。
龙开口水电站总经理 王永祥：
我们主观上认为金沙江中游河段的水电站规划报告已经通过了国家的审批，而且金沙江中游水电已经列入了国家十一五能源发展规划的重点开发的水电能源基地，除了项目环评和核准这个工作当时是正在报批，水保、土地预审、移民安置，其他的工作在相关部委已经获得了审批了。所以当时比较乐观的估计09年，就是今年上半年，这些环评批复和核准能得到相关的支持性文件。
解说：
先上车后补票，先开工后补批文，水电站最积极的“建设者”，地方政府和龙头国企，都对水电站的重新开工充满了信心。他们的“乐观”不是没有道理，纵观从2005年开始刮起的“环评风暴”，当时只有200多人的环保总局，一口气叫停了涉及13个省市的30个项目，其中包括仅次于三峡工程的溪洛渡水电站，但是“环评风暴”年年吹，却似乎面临着“高调叫停低调复工”的共同结局，“环境影响评价决不是橡皮图章”言犹在耳，但是公众心理却已经从期许滑落为失望。
北京大学环境与经济研究所所长 张世秋：
2005年的教训，一个是向全国民众昭示说环境影响评价以及环境政策是不容被蔑视或者是轻视的。但是很遗憾，最后很多项目依然，在社会上造成了一种印象是说我暂时、暂缓，但是终究能被通过，所以这样的话，后续的违规的现象就会不断的发生。我想对于任何一个国家，任何一个社会，无论你处在哪一个阶段，当我们面对一些日常的这样的一些法规或政策而言，要维系它的公信力。
解说：
2009年6月的这次的环评风暴，是环保总局在调整为部级单位之后的第一次宣布，结局还会是同样的“补票上车”吗？在环保部责令停工的龙开口水电站工地，有这样一组醒目的标语，而如何在“绿色”与“兴邦”当中找到平衡，无疑是留给环保部和发展中的中国一道非常棘手的难题。
主持人：
在水电站项目被叫停之后，我们的记者赶去了现场，并向有关负责人问到，停工是因为程序出了问题，还是环境本身出了问题？对方不出预料地回答，是程序问题，程序没有到位。为什么说这个回答不出预料呢，因为程序出问题，好办一些，补上并被批评即可。如果是环境出问题，压力就大了，暂停变成动工，难度就更大。然而一个矛盾的事实是，所有新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但什么叫开工呢？在水电开发中，业主单位只要获得地方部门的批准后，就可以修建水电站的进厂道路，对批建坝址的区域，进行三通一平等前期工作，而之后只有大坝截流才算是开工。说到这儿您就明白了，大有漏洞可钻，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然面临的挑战，这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。
短片三 新局势 新可能？
(报纸标题：类似“叫停！ 叫停！” 音乐)
北京大学 环境学院 张世秋
它不是第一次，但却是成立环保部以后，一个引起公众关注的一个最大的事件之一。
解说：
去年3月，国家环保总局改为国家环境保护部，这个变化意味着，环保部门可以更多地参与国家的综合决策，并把环境问题纳入国务院的重大决策；同时，工作方法会更新，工作重点会更突出，最关键的是，工作会比以前更有力量。环保部首任部长周生贤就有过这样的表示，“今后我国要执行最严格的环保制度”、“像钢铁一样硬地从严执法”。
然而，本周，面对金沙江上被叫停的水电站，面对着央企巨头和地方政府，国家环保部的最终处理结果，会有所不同吗？
北京大学 环境学院 张世秋
这里面可能涉及到好几个层面的问题，第一个就是环评法本身它是否被有效的执行了，第二个就是在面对众多的这种压力的情况之下，环境保护部门自己能不能够挺得住，并且获得其他部门的支持？
要解决真正的问题，而不仅仅是说把这个局变成为部，仅仅是一个名称换了，这里面会涉及到一个是中国的上上下下，我们将如何处理这种地方的经济发展和环境保护之间的关系，然后地方上的各个部门、企业、行业，地方政府以及公共部门之间的这种利益冲突的问题。
解说：
每一个国家，在经济发展中都会面临开发和保护的矛盾，但是开发能否有序，开发如何与保护取得社会公众可以接受的平衡，环评制度的出台，就是希望最大限度地解决这些问题。但是根据2008年全国人大常委会环评法执法检查报告，许多地方和部门存在“未批先建”、“批小建大”、“未评先批”等现象，一些地方甚至用“红头文件”为此保驾护航，仅2007年，全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件。
北京大学 环境学院 张世秋
如果我们看到今年的，还有这几年对这么重大的项目都出现这种环评违规的这样一种现状的话，那可能环评法在实际层面上的真实执行情况要进行一个很好的评估，以确定到底是什么地方出了问题？到底是政策本身安排不到位？还是说因为比如说其它的部门或者地方政府，或者是企业自行违规，然后环保部门又无法依法行事造成的？
环保部西南督查中心主任 马宁 电话采访
环境保护，现在是和各种不同的利益集团之间存在着什么博弈关系。我觉得这种博弈和平衡可能还要持续一段时间。不是看不出解决的方向，解决的方向已经找到了，解决的路径也是明确的。但是现在呢就是说，要把这几个平衡，要把它掌握好，现在可能还得需要一些时间。
解说：
解决问题的确需要时间。但是目前，随着各地投资项目陆续上马，经济发展与环境保护之间的博弈正呈现出越来越激烈的迹象。日前，环保部对2008年省、地市级审批的118个建设项目进行抽查，结果违法率高达24%。
环保部西南督查中心主任 马宁 电话采访
我们西南已经接到部里的通知，将对国家级的在建项目用两个月时间进行一次拉网式的排查。大概西南地区涉及到252个。涉及到国民经济的所有的领域，钢铁、石化、炼油、采掘，包括食品加工，包括水电等等什么都有，无所不包的。
解说：
从7月开始，环保部将针对去年下半年以来开工建设的国家投资项目再次进行检查，而包括环保部、发改委等国务院八部委的环保督察行动，也即将在8月启动，着力打击“两高一资”行业重污染企业的环境违法行为。就在本周三，在审计署发布的针对41家央企的节能减排审计调查结果中，华能因为污染问题再度曝光。如何维护环评法的严肃性？如何打破“先上车后买票”的恶性循环？面对几百亿的大项目和背后错综复杂的利益群体，2009，对环保部来说，的确是个考验。
主持人：环评风暴又起，人们看到了暂停的黄牌之后，也似乎看不清未来。黄牌会变成红牌吗，那国企的大额投资又怎么办，黄牌不过是黄牌，暂停不过是暂时的。一番补程序，接下来被批评和教育，然后会不会不影响继续比赛。那环境怎么办，未来的人们继续这么干又怎么办，还有人面对这次刚起的环评风暴，也在反问环保部，为什么生米煮成半熟饭你才叫停，而可能环保部门也自己觉得冤，你以为总局改成了部，就一切都好使啊，制度设计让我们有时也无能为力，但是解决问题不是大专辩论会，你对我错的争来争去，而是拿出真正的答案和方法，不仅解决眼前的事儿，也让未来不再出现让人这样难堪的事实。
文/水博
6月20日CCTV《新闻周刊》播出一个《谁来保护金沙江》节目，认为“环保部成立后首开罚单遭遇执行难挑战”。难道堂堂的国有企业敢不听环保部的命令？其实，记者产生这种认识很重要的原因之一，就是我们的媒体还不够了解水电工程的特点。
节目中解说所说的这样一段话“环评风暴这个说话，我们并不陌生，几年前国家环保总局，针对一些项目没有经过环境评价就擅自上马，而亮出了黄牌，当时媒体称之为环评风暴，时隔很久之后我们再回过头去看，发现那时候的环评风暴，起风的时候很大，然而消失的时候却安安静静。”也反映出媒体工作者，对2005年的环评风暴也存在着同样的认识误区。
尽管环保部是国家环境管理机关，它有权利批准和不批准或者叫停企业的违规施工。但是，叫停之后的处理，一定要客观公正，依法行事。现实当中，常常未必就是谁有权利，谁就一定掌握了真理。例如，2005年1月30日叫停溪洛渡水电站的环评风暴就是一个很好的例子。记得当时负责施工的三峡工程总公司曾明确表示不能停止施工，溪洛渡水电站的施工手续完备不存在任何违法的问题。后来经协调，三峡公司借着春节放假宣布停工，在春节过后溪洛渡水电站继续开始施工。
为什么会出现这样一种现象呢？因为，那次叫停溪洛渡水电站的环评风暴的责任不在于三峡公司，而在于环保总局。2005年1月的环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。尽管，水电建设必须开展前期工作的这一特点，曾经让很多不懂得水电施工特点的人不理解。但是，由于实际工程的建设的特点，至今国家还是要沿用这一科学的管理方式。
2005年那次环保风暴，开始，环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站已经开始正式施工，但实际上它并没有开始建设，只是开展前期工作。叫停工程之后，三峡公司不肯执行，经过解释他们才发现这个叫停的理由没道理，环保总局随后又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。但是，当时还有一个特殊情况让环保总局自己解释不了。那就是溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一，因为，在批准开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来需要环评这个要求，他们怎么可能事后再去追究企业的责任呢？所以，尽管环保总局随时有权提出具体的环境要求，但是，你也必须履行事先告知的义务。你有管理权、你可以随时提出新的环境要求，但是依法行政绝不会容许用一个事后提出来的新要求作为处罚别人的理由。显然2005年的环评风暴责任，应该在于环保总局。为了维护国家机关的形象，最后只能让三峡公司补做一个前期工作的环境评价，各自都算下了台阶。这就是记者所说的“时隔很久之后我们再回过头去看，发现那时候的环评风暴，起风的时候很大，然而消失的时候却安安静静。”的根本原因。
从那以后，所有的开展前期工作的大型水电站都必须进行相应的环境评价。因此，这次叫停的鲁迪拉、龙开口两座水电站，也都按照规定完成了开展前期工作的环境评价。否则他们就得不到开展前期工作的路条。
关于认为“环保部成立后首开罚单遭遇执行难挑战”的问题，解说人说“稍稍了解常识的人都应该清楚，修建围堰，意味着该水电站工程已经进入了要对江水进行彻底截流的阶段；每一个修建水电站的人也应该清楚，这种会给环境带来巨大影响的施工，在目前的中国有着明确的规定，那就是必须要通过环境影响评估之后才可以开工。令人遗憾的是，华电集团鲁地拉水电站项目，没有经过环评就擅自截流。为什么没有遵守国家的环保法规？本周，华电集团的有关负责人没有向公众解释原因。”
其实这是电视节目的解说人不了解具体情况。随后播出的节目已经清楚地解释了这一问题。节目中，华能龙开口水电站筹建处主任张之平说“这个工程它有点不太一样，一般都是截完流了之后才能够开挖，才能够建大坝，我们呢，因为我们州的河床比较宽，就是在右边有一块滩地，在滩地里面我们也要建坝，实际上等于是在截流之前就已经开始施工了。”
华能龙开口水电站筹建处的张之平主任把道理已经讲出来了，不过可能说的不是特别清楚，所以，电视节目的主持人至今都没有理解。我这里可以把它更清楚地解释一下。按照原来国家计委和电力部的规定，水电站的正式开工有两种不同的定义。一个是河流截流；另一个是大坝开始浇筑。哪一个在先就要以哪一个为开始正式施工标志。为什么要这样定义呢？因为，不同的水电站的建设方式可能是完全不同的。正常的情况下，截断河流就是开始了工程建设的标志。但是，截流是一个有严格定义的名词，必须是全断面的截断河流才能叫截流。例如，有时为了维修大堤可能也需要修筑围堰，保持河流的一侧可以进行无水的施工。这种情况下，我们就不能说对河流进行了截流。因此对于在原来的河道内修筑部分围堰，进行一期的大坝建设，一期大坝建成之后，在截断另一半河流进行二期大坝建设的水电站的施工，我们就不能再沿用“截流才算正式开工”这样一个判别标准来进行判别。否则，我们可能要等到一期的大坝完全建成之后，进行了二期的截流才能算它正式开工建设。这显然是不合理的。因此，对于在河流上分段施工，不需要全断面截流的水电工程，定义正式开工的时间应该是从浇筑大坝的基础混凝土开始。
至于解说词说的“两大国家电力集团，高达几百亿的投资，在国家环保部已经宣布叫停的情况下，本周，金沙江上的鲁地拉水电站、龙开口水电站，施工都在加班加点地进行。”。可能是记者不理解，围堰与大坝是完全不同的性质。即使执行环保部违规停建的命令，也有一条要求保护好工程的安全度汛。因此，如果工程只是加班加点的浇铸围堰，则绝不能算是环保部的罚单遭遇执行难，而是积极落实环保部命令的一种必然行为。我觉得环保部发布叫停违法施工命令以后，华电和华能的领导层都已经明确表态支持。现在的国有企业，上级对下级都有绝对的权威，下面的施工人员绝不敢违背上级命令，抗拒环保部的停工要求。请新闻记者务必不要因为不了解工程特点，而有意无意的起到了在社会公众中挑拨国家电力企业与环保部的矛盾的作用。
电视片说“在水电站项目被叫停之后，我们的记者赶去了现场，并向有关负责人问到，停工是因为程序出了问题，还是环境本身出了问题？对方不出预料地回答，是程序问题，程序没有到位。为什么说这个回答不出预料呢，因为程序出问题，它好办一些，补上并且被批评也就过了关了。如果是环境出问题，压力就大了，暂停变成动工，有点难。然而一个矛盾的事实是，所有的新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但是什么叫开工呢？在水电开发当中，业主单位只要获得地方部门的批准之后，就可以修建水电站的进场道路，对批建坝址的区域，进行三通一平等前期工作，而之后只有大坝截流才算是开工。说到这儿您也就明白了，大有漏洞可钻啊，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然要面临的挑战，这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。”
我认为，记者的这种猜测是完全没有道理的。关于是“是因为程序出了问题，还是环境本身出了问题？”是一个关于事实的判断，而决不会存在“因为程序出问题，它好办一些”的可能。为什么说是不是环境出了问题是一个事实判断，根据在哪里呢？因为，水电项目最重要的是符合国家的发展规划，在规划的审批过程中，必须对环境问题做出评价。所以，一旦通过的规划环评的项目，就说明从还环境保护的角度上来看，建设这个电站是可行的，其环境效益也一定是大与环境影响的。特别是对于已经被批准开展了前期工作的工程，相当于它已经又通过了一次开展前期工作的环境评价。所以，对于已经开展了前期工作的电站的环境评价的结论是明确的、有结论的。如果环境保护部门不想出尔反尔的否定自己，一般都不太可能在随后的项目环评中去否定整个项目。
关于记者疑惑的“对批建坝址的区域，进行三通一平等前期工作，而之后只有大坝截流才算是开工。说到这儿您也就明白了，大有漏洞可钻啊，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然要面临的挑战，这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。”的问题，是在上一次环评风暴就争论过的，并且已经解决了的问题。结论就是：水电工程的三通一平的前期工作是必需的。但是，可以要求企业在开展三通一平前，先进行一次环境评价，进一步保证工程对周围的环境不会造成不利影响。对于三通一平的开始，环保部门是有决定权的。因此，所谓“大有漏洞可钻啊，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然要面临的挑战”的说法，没有任何道理。所以，记者的“这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。”的担心，也完全是多余的。
最后给央视的记者们一个忠告，要想了解情况，最好找一些懂行的专家去了解。环保部的发言人在叫停金沙江水电工程时，还是首先肯定了国家对水电开发的支持态度。媒体千万不能把环保部叫停水电项目，当成国家改变了对水电开发支持态度的信号。更不要为了达到尽可能给水电站挑毛病的目的，就去请一些一贯造谣诬蔑中国水电的伪专家帮忙。那样的话，你们可能会永远找不到正确答案。永远不会解决“这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢”的疑惑。
附：环保部成立后首开罚单遭遇执行难挑战
2009年06月21日15:35 来源：CCTV-新闻
CCTV《新闻周刊》6月20日播出《谁来保护金沙江》，以下为节目实录：
主持人：
环评风暴这个说话，我们并不陌生，几年前国家环保总局针对一些项目，未过环境评价，擅自上马而亮出黄牌，当时媒体称之为环评风暴，时隔很久之后我们再回头去看，发现那时候的环评风暴，起风的时候很大，然而消失的却安安静静。在本周，环评风暴似乎又起，并且和过去相比较，这次风暴更有风暴的意味。6月11号的时候，国家环保部通报说，由于个别地区和企业严重违反国家企业政策和环保规定，进行项目建设，从即日起，暂停审批金沙江中游水电开发项目，同时五大国有电企之一的华能集团和华电集团，各有一家在建的水电站，被责令停工进行整改。而有多家企业违规的山东省钢铁行业，也被整体暂停环保审批，这张大罚单可真是大，涉及到的投资有的过百亿，有的甚至奔千亿而去了，那么本周更多的人们都在关心，环保风暴真的来了吗？接下来又该如何收场，这一切都是真的吗，本周视点关注黄牌之后。
短片一：叫停之后
短片一：叫停之后
解说：
6月14日，在国家环保部宣布叫停华电集团鲁地拉水电站三天之后，赶到现场的记者看到，水电站的施工并没有停下来，金沙江水也已经被引入了导流明渠，河床和两岸山体都成为了工地。
同期：正在浇筑混凝土的工人
记者：问您一下这是在修什么
工人：修电站 上围堰
记者：修上围堰是做什么用
工人：上围堰主要是拦水，把上游的水拦住，让它从导流洞里面出去。现在工程量就这么多了，没多少了，现在做完就不做了，汛期要来了。
华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛：
张湘涛：除了对围堰安全有影响的一些小项目我们还在施工以外，其他的主体工程都全部停下来了。
解说：
稍稍了解常识的人都应该清楚，修建围堰，意味着该水电站工程已经进入了要对江水进行彻底截流的阶段；每一个修建水电站的人也应该清楚，这种会给环境带来巨大影响的施工，在目前的中国有着明确的规定，那就是必须要通过环境影响评估之后才可以开工。令人遗憾的是，华电集团鲁地拉水电站项目，没有经过环评就擅自截流。为什么没有遵守国家的环保法规？
华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛：张湘涛：原因就是，因为我们这个工程的准备阶段已经具备了这个截流条件，而且我们有关的程序，包括他的申报、审批程序，都是按要求在走，因为他的审批时间上，可能没有跟上我们的工程进度走的比较快，有些程序虽然走了，但是最后的批文没有拿到。
解说：从鲁地拉电站沿着金沙江而上，大约四个小时车程，就是华能集团的龙开口水电站，这个设计总投资超过200亿元的水电工程，同样没有经过环境影响评估，也在环保部叫停之列。与鲁地拉电站相比，龙开口电站不但修建了围堰，大坝的主体工程也已经开始。
同期：华能龙开口水电站筹建处主任张之平
这个工程它有点不太一样，一般都是截完流了之后才能够开挖，才能够建大坝，我们呢，因为我们这块的河床比较宽，就是在右边有一块滩地，在滩地里面我们也要建坝，实际上等于是在截流之前就已经开始施工了。
记者：在环保部门没有通过环评报告的时候，进行大坝的主体工程，和截流的建设，这样做可以吗？
张之平：这个肯定不行
解说：
2009年1月，金沙江上的这两座水电站就已先后截流，为什么直到6月才被叫停，很多关心金沙江环保的人都在问这个问题。6月15日，环保部督察组来到华能集团龙开口水电站现场调研。
环保部环评司巡视员牟广丰：所谓违法开工的事实就指的是这一块，很明显。
记者：环保部是什么时候知道截流的事情的？
牟广丰：一个是环境工程监理，一个是我们地区有督查中心，另外呢，还有社会几个方面都有所耳闻，有所耳闻。
记者：那是在什么时候？
牟广丰：他这个完成可能是在今年年初
记者：环保部什么时候知道的？
牟广丰：一会吧。
记者：你们都不知道吗？
另一官员：一会吧。
解说：
金沙江上，到底应不应该修建水电站？怎么建？我们设计一个环评制度的目的究竟是什么？本周，环保部督察组在两家电站各考察了一天，这一天，两处工地都停止了施工。而什么时候继续施工？国家环保部的此次处理决定，会有与以往不同的结果吗？看着两个已经投入资金20多亿元的违规电站，施工方似乎并不担心。
华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛：
从宏观上来讲的话，这个电站是肯定要做的。
记者：环评肯定是能通过的。
张湘涛：对。
华电鲁地拉水电有限公司总经理 周卫东
记者：您听说过水电项目因为没有通过环评而被取消或者下马吗？
周卫东：没有。
记者：从来没有？
周卫东：我没有听说。
云南华能龙开口水电站筹建处主任 张之平
记者：可不可以这样理解环评报告可能是一个不得不走的程序？
张之平：对。
主持人：
本周赶赴现场的督查组，被外界称之为形式极为低调，一要看是不是真停工，二是要提出一些具体的整改意见，这种低调也容易被人认为，其实环保部压力也很大，一方面是国企，被叫停多一天，损失也就多一天，而另一方面，不叫停，环境的损失也一天比一天多，手心是肉手背也是肉，作为从环保总局调整为环保部之后，开出的第一张罚单，环保部的左右为难也可想而知。而与此同时，目前涉及此事的各方，心也很悬，都在等着环保部门的下一步具体安排。甚至有当地的政府人士，也话里有话地说，与水电站相关的移民问题很紧迫，资金如果不能按时到位，将影响社会安定。低调、心很悬、黄牌、叫停之后、社会安定，一系列的因素都会让人格外地关注，下一步该往哪儿走呢？
短片二：限批之后
现场：开山炮
字幕：6月14日 观音岩水电站工地
横断山研究会首席科学家 杨勇：
开山大炮，而且是在中国的母亲河上，实际上在很多年前，我们一直在想怎样尽量地少去影响、少去开发母亲河的问题，而现在看来这种希望是破灭了。
记者：您真的彻底失望了吗？很难改变吗？
横断山研究会首席科学家 杨勇：从目前开发的态势看来很难，因为现在西部的这些河流都是这种局面，开发商进入，施工队伍进入，开山炮炸响，这个势头很难挡住。
解说：
除了被环保部点名叫停的这两家水电站，本周，同样位于金沙江上的观音岩水电站，也在紧张地施工。
记者：这个坝是什么时候开始建的？
黄国会：2008年10月份开始的。
记者：你们现在有环评报告吗？
黄国会：有有有，算是环评了。
记者：环评通过了吗？
黄国会：通过了。
杨勇：没有，只是公示了，还没有评审。没有，评审我都没参加呢。
画面：黄国会转身打电话(黄国会 水电七局观音岩项目部土建队队长)
解说：
观音岩水电站隶属于另一个赫赫有名的国企—大唐集团，在环评报告尚未批复的情况下，已经开始了坝基等主体工程的修建，而且在地方政府的全力支持下，推进速度极快。这就是今天金沙江上的现状。
现场：龙开口现场督查会(6月15日)
大理州副州长 许映苏：
(希望)对它的许可，环评许可能够尽快的把它完成，因为现场都开工了，他们也停了，有一些客观的原因，主观的是不对的，但是客观上已经做了，这个是从我个人的角度来谈一点想法。
龙开口水电站总经理 王永祥：
我们主观上认为金沙江中游河段的水电站规划报告已经通过了国家的审批，而且金沙江中游水电已经列入了国家十一五能源发展规划的重点开发的水电能源基地，除了项目环评和核准这个工作当时是正在报批，水保、土地预审、移民安置，其他的工作在相关部委已经获得了审批了。所以当时比较乐观的估计09年，就是今年上半年，这些环评批复和核准能得到相关的支持性文件。
解说：
先上车后补票，先开工后补批文，水电站最积极的“建设者”，地方政府和龙头国企，都对水电站的重新开工充满了信心。他们的“乐观”不是没有道理，纵观从2005年开始刮起的“环评风暴”，当时只有200多人的环保总局，一口气叫停了涉及13个省市的30个项目，其中包括仅次于三峡工程的溪洛渡水电站，但是“环评风暴”年年吹，却似乎面临着“高调叫停低调复工”的共同结局，“环境影响评价决不是橡皮图章”言犹在耳，但是公众心理却已经从期许滑落为失望。
北京大学环境与经济研究所所长 张世秋：
2005年的教训，一个是向全国民众昭示说环境影响评价以及环境政策是不容被蔑视或者是轻视的。但是很遗憾，最后很多项目依然，在社会上造成了一种印象是说我暂时、暂缓，但是终究能被通过，所以这样的话，后续的违规的现象就会不断的发生。我想对于任何一个国家，任何一个社会，无论你处在哪一个阶段，当我们面对一些日常的这样的一些法规或政策而言，要维系它的公信力。
解说：
2009年6月的这次的环评风暴，是环保总局在调整为部级单位之后的第一次宣布，结局还会是同样的“补票上车”吗？在环保部责令停工的龙开口水电站工地，有这样一组醒目的标语，而如何在“绿色”与“兴邦”当中找到平衡，无疑是留给环保部和发展中的中国一道非常棘手的难题。
主持人：
在水电站项目被叫停之后，我们的记者赶去了现场，并向有关负责人问到，停工是因为程序出了问题，还是环境本身出了问题？对方不出预料地回答，是程序问题，程序没有到位。为什么说这个回答不出预料呢，因为程序出问题，好办一些，补上并被批评即可。如果是环境出问题，压力就大了，暂停变成动工，难度就更大。然而一个矛盾的事实是，所有新建项目开工前，都必须获得环保部门的环评审批，但什么叫开工呢？在水电开发中，业主单位只要获得地方部门的批准后，就可以修建水电站的进厂道路，对批建坝址的区域，进行三通一平等前期工作，而之后只有大坝截流才算是开工。说到这儿您就明白了，大有漏洞可钻，生米煮成半熟的饭，是环保部门行使权力的时候必然面临的挑战，这个时候我们又能怎么办，又该怎么办呢。
短片三 新局势 新可能？
(报纸标题：类似“叫停！ 叫停！” 音乐)
北京大学 环境学院 张世秋
它不是第一次，但却是成立环保部以后，一个引起公众关注的一个最大的事件之一。
解说：
去年3月，国家环保总局改为国家环境保护部，这个变化意味着，环保部门可以更多地参与国家的综合决策，并把环境问题纳入国务院的重大决策；同时，工作方法会更新，工作重点会更突出，最关键的是，工作会比以前更有力量。环保部首任部长周生贤就有过这样的表示，“今后我国要执行最严格的环保制度”、“像钢铁一样硬地从严执法”。
然而，本周，面对金沙江上被叫停的水电站，面对着央企巨头和地方政府，国家环保部的最终处理结果，会有所不同吗？
北京大学 环境学院 张世秋
这里面可能涉及到好几个层面的问题，第一个就是环评法本身它是否被有效的执行了，第二个就是在面对众多的这种压力的情况之下，环境保护部门自己能不能够挺得住，并且获得其他部门的支持？
要解决真正的问题，而不仅仅是说把这个局变成为部，仅仅是一个名称换了，这里面会涉及到一个是中国的上上下下，我们将如何处理这种地方的经济发展和环境保护之间的关系，然后地方上的各个部门、企业、行业，地方政府以及公共部门之间的这种利益冲突的问题。
解说：
每一个国家，在经济发展中都会面临开发和保护的矛盾，但是开发能否有序，开发如何与保护取得社会公众可以接受的平衡，环评制度的出台，就是希望最大限度地解决这些问题。但是根据2008年全国人大常委会环评法执法检查报告，许多地方和部门存在“未批先建”、“批小建大”、“未评先批”等现象，一些地方甚至用“红头文件”为此保驾护航，仅2007年，全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件。
北京大学 环境学院 张世秋
如果我们看到今年的，还有这几年对这么重大的项目都出现这种环评违规的这样一种现状的话，那可能环评法在实际层面上的真实执行情况要进行一个很好的评估，以确定到底是什么地方出了问题？到底是政策本身安排不到位？还是说因为比如说其它的部门或者地方政府，或者是企业自行违规，然后环保部门又无法依法行事造成的？
环保部西南督查中心主任 马宁 电话采访
环境保护，现在是和各种不同的利益集团之间存在着什么博弈关系。我觉得这种博弈和平衡可能还要持续一段时间。不是看不出解决的方向，解决的方向已经找到了，解决的路径也是明确的。但是现在呢就是说，要把这几个平衡，要把它掌握好，现在可能还得需要一些时间。
解说：
解决问题的确需要时间。但是目前，随着各地投资项目陆续上马，经济发展与环境保护之间的博弈正呈现出越来越激烈的迹象。日前，环保部对2008年省、地市级审批的118个建设项目进行抽查，结果违法率高达24%。
环保部西南督查中心主任 马宁 电话采访
我们西南已经接到部里的通知，将对国家级的在建项目用两个月时间进行一次拉网式的排查。大概西南地区涉及到252个。涉及到国民经济的所有的领域，钢铁、石化、炼油、采掘，包括食品加工，包括水电等等什么都有，无所不包的。
解说：
从7月开始，环保部将针对去年下半年以来开工建设的国家投资项目再次进行检查，而包括环保部、发改委等国务院八部委的环保督察行动，也即将在8月启动，着力打击“两高一资”行业重污染企业的环境违法行为。就在本周三，在审计署发布的针对41家央企的节能减排审计调查结果中，华能因为污染问题再度曝光。如何维护环评法的严肃性？如何打破“先上车后买票”的恶性循环？面对几百亿的大项目和背后错综复杂的利益群体，2009，对环保部来说，的确是个考验。
主持人：环评风暴又起，人们看到了暂停的黄牌之后，也似乎看不清未来。黄牌会变成红牌吗，那国企的大额投资又怎么办，黄牌不过是黄牌，暂停不过是暂时的。一番补程序，接下来被批评和教育，然后会不会不影响继续比赛。那环境怎么办，未来的人们继续这么干又怎么办，还有人面对这次刚起的环评风暴，也在反问环保部，为什么生米煮成半熟饭你才叫停，而可能环保部门也自己觉得冤，你以为总局改成了部，就一切都好使啊，制度设计让我们有时也无能为力，但是解决问题不是大专辩论会，你对我错的争来争去，而是拿出真正的答案和方法，不仅解决眼前的事儿，也让未来不再出现让人这样难堪的事实。
