像保护耕地一样保护水资源——访水利部水资源司司长陈明忠
2012/4/20 9:06:07 新闻来源：半月谈网
前不久，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》），提出水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的控制目标，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。记者了解到，水利部也将于近期召开全国水资源工作会议，部署落实最严格水资源管理制度工作。为此，半月谈记者采访了水利部水资源司司长陈明忠，他表示，水资源短缺的压力正越来越大，必须要像保护耕地一样保护水资源。
记者：水资源在许多人的印象中，好像是取之不尽、用之不竭的，为什么还要实行最严格水资源管理制度？
陈明忠：在我国大部分地区，尤其在城市里，居民用水是有保障的，这给人的印象是我国水资源很充足。其实，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米。与此同时，我国水资源利用方式比较粗放，用水浪费严重，万元工业增加值用水量高达120立方米（以2000年不变价计，下同），是发达国家的3倍～4倍；农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。随着工业化、城镇化深入发展，我国水资源需求将在较长一段时期内持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，水资源面临的形势将更为严峻。
记者：最严格水资源管理制度划出了“三条红线”，请问这“三条红线”是如何确定的？
陈明忠：《意见》提出的“三条红线”控制指标采用了国务院2010年批复的《全国水资源综合规划(2010-2030年）》（以下简称《综合规划》）成果。考虑到2030年将达到全国用水高峰，按照保障合理用水需求、强化节水、适度从紧控制的原则，《意见》将《综合规划》提出的2030年水资源管理目标作为“三条红线”控制指标。
首先是用水总量控制指标。我国水资源总量为28412亿立方米，扣除河道内生态环境用水和难以控制的洪水，在可行性技术经济条件下，预测到2030年全国可供水总量为7113亿立方米。从需水量来看，未来一个时期，随着人口增长、经济社会发展，用水需求仍将增加，综合考虑全面节水、产业结构调整等各种控制用水需求的因素，预计2030年全国用水高峰时需水总量将达到7192亿立方米。通过供需分析，《意见》以7000亿立方米作为全国用水总量控制指标。
第二是用水效率控制指标。考虑到农业和工业是我国最主要的用水行业，《意见》采用万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数作为用水效率控制指标。《综合规划》预测，通过实施农业高效节水措施，科学调整种植结构，到2030年农田灌溉水有效利用系数可高于0.6；通过推广工业节水技术、提高循环用水水平等措施，到2030年我国万元工业增加值用水量可低于40立方米。以上两项用水效率控制指标是确保2030年用水总量控制在7000亿立方米的用水效率最低门槛。
第三是限制纳污控制指标。为确保入河湖排污总量控制在水资源和水环境承载能力范围之内，确保水资源能够满足使用功能要求，《综合规划》测算了水功能区纳污能力，要求到2030年全国江河湖库水功能区水质基本达标。《意见》据此提出，到2030年全国江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上，并以此作为水功能区限制纳污红线指标。
记者：我们知道，耕地保护有一条18亿亩的红线，它是通过一系列的配套政策才得以较好地落实的。那么水资源管理的“三条红线”要怎样落实？
陈明忠：要确保“三条红线”不被突破，必须有更加严密的制度体系。在最严格的水资源管理制度框架下，要完善和细化用水总量的控制制度、取水许可和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和要求，使得每一项水资源的开发利用、节约保护的行为都有章可循。例如，对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，暂停审批建设项目的新增取水；对于取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；制定节水的强制性标准，禁止出售不符合节水强制性标准的产品；现状排污量超出水功能区限制纳污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口等。
另外，国务院在前不久已经正式批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》，这也是落实最严格水资源管理制度的重要举措。水功能区划采用两级体系。一级区划分为保护区、保留区、开发利用区、缓冲区四类，从宏观上调整水资源开发利用与保护的关系，主要协调地区间用水关系，同时考虑区域可持续发展对水资源的需求；二级区划将一级区划中的开发利用区细化为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类，主要协调不同用水行业间的关系。
记者：现在全国水资源开发利用控制红线已经划定了，那么是不是要以此为依据确定各省级行政区的红线？
陈明忠：最严格水资源管理制度明确，县级以上人民政府的主要负责人对水资源管理和保护负总责，并制定相应的考核和问责制度。国家要根据全国水资源开发利用控制红线的要求，结合流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，确定各省级行政区的红线控制目标。各省级行政区要按照国家确定的红线控制指标，逐步确定各区域的红线控制指标。截至目前，水利部及各流域机构正加强与各省级行政区的协调，明确各区域的红线控制指标；辽宁等省已提出自己的红线控制目标，广东还出台了《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》，明确考核对象为各地级以上市政府，考核结果分优秀、良好、合格和不合格4个等次。这些做法将在全国各地逐步推行，以确保最严格水资源管理制度得到最严格的落实。
记者：有人担心，最严格水资源管理制度会制约地方经济发展，甚至对居民生活用水也造成影响。对此，您怎么看？
陈明忠：《意见》虽然提出对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，要暂停或者限制审批建设项目的新增取水，但对生活用水是不限制的，将优先保障群众的生活用水。在供水安全方面，会优先配置城乡生活用水，加强饮用水水源地保护，保障饮用水安全。同时，国家将实行阶梯式水价政策，对群众基本生活用水保障低水价；通过加大推广家庭节水器具等方法，鼓励居民节约用水。
对于生产的新增用水，也有很多途径可以解决：一是逐步淘汰一些高耗水工业企业，同时对用水大户进行技术改造节约用水。二是实施农业节水改造。2010年，我国用水总量为6022亿立方米，其中农业占61％，节水潜力巨大。我国宁夏、内蒙古等地通过工业投资实施农业灌区节水改造，将节余下来的水量用于工业发展，取得节水和经济社会发展的双赢。三是在水资源短缺地区，可以加大再生水、海水等非常规水资源的利用。因此，我认为对于地方经济来说，实行最严格水资源管理制度不是制约了它的发展，而是促进了它的健康和可持续发展。通过用水总量控制、优化配置水资源、强化节水措施，不仅不会制约地方经济社会的发展，还可以改善生态环境，实现双赢。（《半月谈》2012年第7期/记者 高远至）
记者：水资源在许多人的印象中，好像是取之不尽、用之不竭的，为什么还要实行最严格水资源管理制度？
陈明忠：在我国大部分地区，尤其在城市里，居民用水是有保障的，这给人的印象是我国水资源很充足。其实，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米。与此同时，我国水资源利用方式比较粗放，用水浪费严重，万元工业增加值用水量高达120立方米（以2000年不变价计，下同），是发达国家的3倍～4倍；农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。随着工业化、城镇化深入发展，我国水资源需求将在较长一段时期内持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，水资源面临的形势将更为严峻。
记者：最严格水资源管理制度划出了“三条红线”，请问这“三条红线”是如何确定的？
陈明忠：《意见》提出的“三条红线”控制指标采用了国务院2010年批复的《全国水资源综合规划(2010-2030年）》（以下简称《综合规划》）成果。考虑到2030年将达到全国用水高峰，按照保障合理用水需求、强化节水、适度从紧控制的原则，《意见》将《综合规划》提出的2030年水资源管理目标作为“三条红线”控制指标。
首先是用水总量控制指标。我国水资源总量为28412亿立方米，扣除河道内生态环境用水和难以控制的洪水，在可行性技术经济条件下，预测到2030年全国可供水总量为7113亿立方米。从需水量来看，未来一个时期，随着人口增长、经济社会发展，用水需求仍将增加，综合考虑全面节水、产业结构调整等各种控制用水需求的因素，预计2030年全国用水高峰时需水总量将达到7192亿立方米。通过供需分析，《意见》以7000亿立方米作为全国用水总量控制指标。
第二是用水效率控制指标。考虑到农业和工业是我国最主要的用水行业，《意见》采用万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数作为用水效率控制指标。《综合规划》预测，通过实施农业高效节水措施，科学调整种植结构，到2030年农田灌溉水有效利用系数可高于0.6；通过推广工业节水技术、提高循环用水水平等措施，到2030年我国万元工业增加值用水量可低于40立方米。以上两项用水效率控制指标是确保2030年用水总量控制在7000亿立方米的用水效率最低门槛。
第三是限制纳污控制指标。为确保入河湖排污总量控制在水资源和水环境承载能力范围之内，确保水资源能够满足使用功能要求，《综合规划》测算了水功能区纳污能力，要求到2030年全国江河湖库水功能区水质基本达标。《意见》据此提出，到2030年全国江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上，并以此作为水功能区限制纳污红线指标。
记者：我们知道，耕地保护有一条18亿亩的红线，它是通过一系列的配套政策才得以较好地落实的。那么水资源管理的“三条红线”要怎样落实？
陈明忠：要确保“三条红线”不被突破，必须有更加严密的制度体系。在最严格的水资源管理制度框架下，要完善和细化用水总量的控制制度、取水许可和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和要求，使得每一项水资源的开发利用、节约保护的行为都有章可循。例如，对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，暂停审批建设项目的新增取水；对于取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；制定节水的强制性标准，禁止出售不符合节水强制性标准的产品；现状排污量超出水功能区限制纳污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口等。
另外，国务院在前不久已经正式批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》，这也是落实最严格水资源管理制度的重要举措。水功能区划采用两级体系。一级区划分为保护区、保留区、开发利用区、缓冲区四类，从宏观上调整水资源开发利用与保护的关系，主要协调地区间用水关系，同时考虑区域可持续发展对水资源的需求；二级区划将一级区划中的开发利用区细化为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类，主要协调不同用水行业间的关系。
记者：现在全国水资源开发利用控制红线已经划定了，那么是不是要以此为依据确定各省级行政区的红线？
陈明忠：最严格水资源管理制度明确，县级以上人民政府的主要负责人对水资源管理和保护负总责，并制定相应的考核和问责制度。国家要根据全国水资源开发利用控制红线的要求，结合流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，确定各省级行政区的红线控制目标。各省级行政区要按照国家确定的红线控制指标，逐步确定各区域的红线控制指标。截至目前，水利部及各流域机构正加强与各省级行政区的协调，明确各区域的红线控制指标；辽宁等省已提出自己的红线控制目标，广东还出台了《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》，明确考核对象为各地级以上市政府，考核结果分优秀、良好、合格和不合格4个等次。这些做法将在全国各地逐步推行，以确保最严格水资源管理制度得到最严格的落实。
记者：有人担心，最严格水资源管理制度会制约地方经济发展，甚至对居民生活用水也造成影响。对此，您怎么看？
陈明忠：《意见》虽然提出对取用水总量已经达到或者超过控制指标的地区，要暂停或者限制审批建设项目的新增取水，但对生活用水是不限制的，将优先保障群众的生活用水。在供水安全方面，会优先配置城乡生活用水，加强饮用水水源地保护，保障饮用水安全。同时，国家将实行阶梯式水价政策，对群众基本生活用水保障低水价；通过加大推广家庭节水器具等方法，鼓励居民节约用水。
对于生产的新增用水，也有很多途径可以解决：一是逐步淘汰一些高耗水工业企业，同时对用水大户进行技术改造节约用水。二是实施农业节水改造。2010年，我国用水总量为6022亿立方米，其中农业占61％，节水潜力巨大。我国宁夏、内蒙古等地通过工业投资实施农业灌区节水改造，将节余下来的水量用于工业发展，取得节水和经济社会发展的双赢。三是在水资源短缺地区，可以加大再生水、海水等非常规水资源的利用。因此，我认为对于地方经济来说，实行最严格水资源管理制度不是制约了它的发展，而是促进了它的健康和可持续发展。通过用水总量控制、优化配置水资源、强化节水措施，不仅不会制约地方经济社会的发展，还可以改善生态环境，实现双赢。（《半月谈》2012年第7期/记者 高远至）
