——访国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞

2013年，煤炭产能过剩形势更加严峻，地方政府和中央政府皆有意出手救市;电力改革重启呼声颇高，却看不到明朗的政策预期。国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞近日在接受记者采访时表示，主管部门应在能源管理职能上向社会性监管转变，其他部分可留予市场自行调节。

“能源管理权力下放是政府职能改革突破口，但以能源项目规模大小为标准不全面，重要的是从环境影响、能源利用效率、安全生产等角度制定过程管理新标准。”冯飞说。

煤炭过剩：市场矫正效果好

记者：您如何看待我国目前能源领域的供求关系?比如近期的煤炭市场。

冯飞：回溯到1998年亚洲金融危机爆发时，我国能源处于阶段性过剩局面。后来到2002年以后，特别是从2004年开始，我国能源供应出现了全面紧张态势。但从去年开始，随着经济增速下滑，能源供求崩紧的局面又开始逐渐缓解。

我国能源领域的产能过剩问题，突出集中在煤电领域。目前看，煤炭呈现产能过剩态势，但总体并不严重。近两年，由于煤价倒挂造成火电利润减少，火电投资增速明显下滑，几大电力公司火电投资的积极性不高。但由于电力需求增速也在下降，所以电力的供求矛盾现在并不特别突出，基本在合理范围内。

记者：这是一种阶段性过剩吗?

冯飞：是。从长远看，未来中国能源需求还要增长。增速虽然下滑，但是仍然较快。在当前基数已经很大的情况下，保持4%-5%的增长常态，净增量仍然巨大。

记者：针对当前过剩，有观点提出限制进口煤流入，这种措施能起效吗?

冯飞：从长远来讲，中国整个煤炭供应的大格局，国外资源应占到一定比例。与煤炭年消费量相比，目前的煤炭进口规模非常小，未来提升至10%-20%的水平，可能是一个较好的格局状态。

记者：为什么这样说?

冯飞：我认为，一方面要利用好国外的能源资源，尤其是这种与能源安全关联性不大的种类。虽说中国的煤炭资源总量和储量都不小，但人均资源占有量还是很低，能够用到国际上的资源就要尽量用到。

另一方面，国外煤矿的生产效率较高，价格也较低。进口煤在补充国内供应的同时，可以提升国内煤炭工业效率，逼迫国内企业进一步降低成本、创新技术。短期内，企业可能会在经营上面临一些压力，但长期来讲，是好事不是坏事，应进一步提高进口比例。

记者：那您建议政府主管部门在哪些方面“伸出援手”?

冯飞：目前是煤炭行业发展的一个重要拐点。在供求关系紧绷时，产业调整很难，因为需求不断上涨，企业投资冲动强烈。眼下这个阶段性过剩局面，恰恰有利于行业整合。

若想对当前局面有所突破，第一，主导跨省区的煤炭企业重组。当前的煤炭行业整合，基本基于一个地域范围、一个省区市甚至更小的区域，很难做到全部资源的有效整合，也很难形成具有较强竞争力、效率非常高、安全有保障的跨区域型大集团。如能推动一些有影响力的重组，将产生以点带面的全线突破。其次，政府应通过安全生产监管、推进和谐煤矿建设等手段来加速产业结构调整。

记者：总而言之，煤炭产业的发展还得依靠市场的力量?

冯飞：对，煤炭的阶段性过剩通过市场的力量进行矫正，可能会有更好的效果。

当前煤价下降未必是坏事。从中国的能源价格来看，工业电价远高于美国，只是居民电价相对较低。而近些年，美国的制造业之所以复苏，正得益于其能源价格洼地。

前些年煤价高企造就了很多煤老板，也产生了很多社会性问题。未来很难重现过去那种能源资源溢价局面，但从全球经济发展趋势判断，能源价格可能还会上涨。

能源管理：从社会性监管突破

记者：近期能源项目审批大放权，有人担忧会造成地方盲目投资加剧，加重产能过剩。对此您怎么看?

冯飞：取消和下放行政审批权力，是政府职能转变的最重要的一个方面，是政府职能改革的突破口之一。过去由于对企业经营的直接干预太多，不限于能源领域，使得企业投资决策不完整，投资效率低下，市场机会受到很大影响。另一方面，电力、天然气等能源产品价格的政府定价机制也很难拉动市场，难以对企业形成激励。

能源领域的简政放权是正确的。但权力下放以后，还需要一些配套管理政策和手段。要及时进行准确充分的信息披露，例如全国能源供求关系、煤炭等细分行业的供求形势、各个企业和地方的能源供应形势、投资动向等等。这些数据有利于引导能源企业的投资和地方政府的能源规划。否则，基于不准确甚至不充分的信息的决策，也将是盲目的决策。

记者：此次审批放权多是“唯规模论”：规模小的地方批，规模大的中央批，您怎么看待这种标准?

冯飞：能源领域简政放权的关键不是项目规模。其实，审批管理在美国等很多国家都存在，但是审批标准有所不同。过去我们“以批代管”，现在要从前置性审批转变为过程监管，应以社会性监管为主要内容。比如项目的环境影响、能源利用效率、安全问题等。以煤企为例，资源回采率、百万吨死亡率、资源利用率都可用以监管。

所以，现在的权力下放，地方政府不应继续以前置性审批替代事中和事后的过程监管。这一点需要在能源领域进行突破。

记者：您如何看待中央和地方在能源管理上的权限划分?

冯飞：美国对联邦政府和州政府在权力划分上十分明确，跨州的项目，如某电厂想给几个州同时供电，就由联邦政府审批，而州政府就管理地方能解决的事务。个人觉得，对中国来讲，也应该采用这种清晰的理念。

但是，即使是地方政府审批管理的项目，中央也应该提出统一的标准，即刚刚所说的社会性管制标准，这有利于提高效率。但是可以根据不同地区的环境总量的不同进行区别调整。

记者：所以，积极转变职能和管理方式，更重要的是建立社会性管制标准。

冯飞：是的。我国的能源管理分布在不同的政府管理部门，所以，对于环境的监管体系建立应该由环保部来进行，安全生产的标准由安监总局制订政策，国家能源局可以把资源的利用效率作为管理标准之一。当然，这样做也需要一些适当的运作机制。

电改重启：华东模式可参考

记者：今年的电力领域重点改革，只突出了大用户直购电和售电侧改革试点。这是否意味着电改并不会很快重启?

冯飞：我倾向于建立像英国那种以长期协议为主的电力市场。所谓长期协议就是供需见面。目前的我国还是单一买方单一卖方，大用户直供就使得出现多买方多卖方，由供需双方来形成的合约价格，电网公司提供售电和配电的服务，政府对收费电价实行价格管制，监管电网企业。这个长期合约市场主要作用是使电力市场有一定的稳定性，同时由市场供求关系来确定价格。

由于电力很难储存，是供需实时平衡的，所以电力市场比较特殊。目前看，大用户直供相对来讲容易操作。但由于实时金融市场的缺失，会使得双边达成的价格未必是全部市场的均衡量，因此，要解决这个问题，应该有实时的竞争市场。

记者：过去电改十年，两个电力市场模式都尝试过。您如何评价?

冯飞：过去，华东模式是部分电量竞争，东北模式是全部电量竞争。我个人的看法，以部分电量竞争作参照是一个比较好的方式。如果只有大用户直供，没有实时电价的电力市场竞争，缺少价格发现功能，即使开放大用户直供效果未必理想。我认为，应该建立以长期合同市场为主的模式。英国90%左右的电量是长期合同市场，10%是实时电价市场。虽然10%的量不大，但是它具有发现功能，对整个市场寻求均衡价格作用非常明显。

记者：您如何看待输配分开呢?

冯飞：当前，是否输配分开有新的因素要考虑。第一，从智能电网发展的角度看，智能电网最重要的特点是既有输电也有配电，配电侧在智能电网中比较重要，强调用户侧的需求，这是智能电网发展非常关键的方面。第二，从分布式能源发展角度看，输配分开对社会投资配电网建设促进分布式能源发展更加有利。但是输配分开又有很多操作性的问题。

所以，目前不急于输配完全分开，可以从试点慢慢搞起来。在试点取得经验的基础上，再谈输配分开问题。此外，输配分开有一个非常重要的考虑因素，就是对电网公司要实行价格监管，目前输配混在一起很难甄别成本。我们没有成本规则，这是最大的问题。输配电是自然垄断环节，政府要进行有效的价格监管。目前虽然有监管，但只是原则性意见，缺少操作性。所以，当务之急是把成本规则建立起来。（方笑菊 胡珺）