2002年5号文件规定：电力改革步骤分为五步推进：即“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”。如今，电改没有达到10年前设计的目标。中央虽然定了规则，出了文件，有了顶层设计，但相关部门或企业却可以不执行，甚至走回头路。即便出现了问题，没有人被问责，自然也没有人对此搁浅的改革负责。2002年底五大发电集团成立，厂网分开基本实现，但主辅分离却在九年后的2011年9月方才落地，输配分开和竞价上网两项目标更是遥遥无期。10年来，人们无不期待一场彻底的改革。
1，电改将进入“深水区”
目前发改委、能源局和电监会都相应启动了下一轮电改的方案拟定。其中，电监会已向各地电监办下发了《2012年推进电力改革工作方案》，并成立了“推进电力改革领导协调小组”，启动电改顶层设计，并首次启动对电网企业输配电成本专项检查。国务院批转了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》，其中两次提及“输配电”，一是提出“稳步开展输配分开试点”，二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”。目前，深圳和苏州今年有望作为首批输配分开试点进行独立核算。
电改5号文件发布后的十年里，电力行业发生了很多变化。5号件文后最大的收获来自厂网分离。按照5号文件的要求，2003年国家电力公司被拆分为国家电网和南方电网两家电网公司，并将其在各省的发电厂平均分配组成了华能、大唐、华电、国电、中电投等中央五大发电集团。这一轮电力改革产生了巨大的效果，使中国的电力供应彻底摆脱了长期电力供应不足的局面。发电端的竞争，提供了比较充足的电力供应。拆分后十年内，虽然发生3次大规模的电荒-电力短缺的状况，均能在较短的时间内加以克服。一改中国长期以来缺电的局面。通过市场化改革，现在电力年度总投资比2002年增加了3.2倍以上，电力增长速度为世界平均水平的20倍左右，同时单位千瓦造价下降50%，中国建立了发电装机容量世界第二和发电量世界第一的强大电力行业。
由于1999年国家曾作出三年内不上大的电力项目的决定，导致在2002年后，缺电现象开始凸显。直至2004年，爆发大规模的全国性电荒。此后，2008年和2011年再次爆发大规模电荒。两次电荒都直指煤价的上涨，不同的是，2008年那次，主要是装机不足，而2011年的电荒，主要是市场煤计划电的矛盾引起供求关系混乱所致。很多人开始将电荒其与2002年的电改方案联系在一起来分析看待，其观点主要是电改的执行过于落后，在煤炭完全市场化放开的同时，电力行业的价格并未实现市场化。市场煤计划电的矛盾导致了煤炭价格和上网电价以及销售电价的不对称。
可以看出，如果没有自上而下新的强有力地组织推动，不触及电价这一关键要素，不解决输配售一体的电网“大垄断”，未来的电力改革仍是空谈。电力体制改革停滞不前，有利益集团的阻力，但主要还是政府推动不力，原于2003年即已成立的电力改革领导小组现在名存实亡。
2，到底是什么原因使得以确定的电改方案止步不前？
在5号文件发布后，有下列四个主要因素影响着电改的进程：
(一) 国家发改委对电力价格采取统购包销的方式，限定两头的发电上网电价和销售电价，对电网企业的输配电价实行价差，这就导致了电力市场难以放开。而根据各国的经验，开放的电力市场应该是放开两头，监管自然垄断的中间输送环节，即让上网电价和销售电价以买方和卖方的形成直接交易，国家有关部门只需要对中间的输配价格进行定价和监管。
(二) 输配分开进展无期，如果输配分开无法如期推行，则无法形成足够多的市场主体，建立可以平等竞争的市场举步维艰，同时煤电联动的政府调控定价，再次为电力价格的市场化设立了新的障碍。“大用户直供是在卖方增加了一个竞争主体，很早就提出来了，但是直接交易实现的基础是电网改革、输配分开，否则无法形成独立的输配电价。
(三) 2003年，具有正部级编制的国家电监会成立，开始对电力行业进行监管，然而，这个具有和电监会及保监会同样权力的机构却并没有如建立之初的绝对权力。对于电监会而言，最大的电价监管，规划编制全部在国家发改委和能源局手中。现在的电监会的权力只剩下向电力企业核发市场准入证，编制调研报与统计数据这几项。（2011有罚款）。不仅如此，电改方案设计属多头设计，发改委、能源局、电监会，甚至国资委等部门，都在主导撰写具体的电改方案。
(四) 另外一个影响电改进程的事件是电网的主辅分离，在2003年完成厂网分离后，即进入主辅分离阶段，但拖延了九年才告突破。2007年之前，电力辅业改革的方案一直由当时的电力改革领导小组拟定，2007年后，改由国资委主导，后者并于当年提交《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》，方案基本按照5号文中的规定，明确除电网必要的电力科研机构外，其他有关电力设计、修造、施工等辅助性业务单位，都要与电网企业脱钩，从电网剥离。但是，电网公司提出了应将设备制造、电力勘察设计和送变电作为电网重要业务保留的意见，主辅分离改革陷入僵持。直至2010年，国资委再次启动改革，并于2011年9月将电力辅业进行剥离合并。但国家电网并没有将争议较大的电力设备制造剥离出来，而将其于2009年收购的电气设备制造龙头许继集团和平高集团并入新成立的中电装备旗下，随着16家电力设备行业龙头企业的加入，组成了国网控股的国产设备巨头。
进入2011年4月下旬到5月上旬，国家电网公司在西北电网、华中电网、华东电网、东北电网分别加设西北分部、华中分部、华东分部和东北分部。此后的12月份，最后一个争议较大的区域电网公司华北电网也被分拆，分成国家电网华北分部和国家电网冀北子公司两部分。这被外界视为国家电网对区域电网的架空和收权。因为按照国家电网设定的分部职责，区域电网分部将只作为派出机构，电网规划、电力调度等管理职能由国家电网公司总部授权行使。而且，国家电网同时将四大区域电网公司的主要经营性资产按属地化原则划转到省网公司。目前的格局正好与当初的5号文件的改革设计相反，国网公司辖下五大区域网公司基本被架空，其职能已由新成立的国网区域分部以及省网公司接手。这对市场化、电力结构，甚至对技术都是不利的。”
3，重开对于五号文件所确定的市场化改革方向讨论
对于国务院五号文件的精神和内容为什么没有得到全面落实的原因有各种不同的解释，但是只是归于电网公司拒绝被拆分而致就过于简单了。“十五”期间国务院明确的电力体制改革的主要任务是，实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制。开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局。也就是说，电力改革就是要市场化改革，最终构建竞争型的发电市场和输配电市场。
3.1电力改革就是要市场化改革
电力改革就是要市场化改革，不应该直到今天还在争论电力体制改革的方向和目标。改革的关键不在于如何改革，而在于中央领导层能否打破利益集团的阻挠，坚定改革的决心。针对目前如何开展改革试点的争论，电力改革的方向和目标早在10年前已经确定，电力改革的重点在于理顺利益关系，充分发挥市场机制引导资源配置的作用。
3.2明确市场主体的性质与分工
为了保证市场上各主体能够平等竞争，在电力行业中的电网运营由具有自然垄断性质的企业承担，不参与电力交易。电网企业本质上应该是通过提供服务获取服务费（过网费）的公共机构，由国家控制投资和监管，属于城市的基础设施和公共服务。国外一般称为PublicUtility。但是发电端与受电端均可以市场化，电力交易中形成多家竞争。
3.3理清电价真实成本
不只是竞价上网，而是由电力的生产方与使用方通过竞价进行交易。而电网公司只负责输电收取过网费。一直以来，由于输配没有在财务上分开，电网成本很难真实核算，无法确定过网费，对电网企业的成本监管自然不可能实现。如果无法厘清输配成本，或者说不能分开输配，暂时可以回避这个问题，但有个前提是实行输配单独定价，将上网电价和销售电价交给市场定价，中间的输配由相关监管机构核定统一的价格。
在目前的电价改革中，阶梯电价和竞价上网的提法也较多。阶梯电价按供求关系定价，有利于通过价格杠杆来调节用电，是市场化的价格手段。但是光搞阶梯电价，反映不了真实的成本情况。至于竞价上网，电力市场都没有，怎么竞价上网？没有形成电力市场，更别提监管到位了。治根之法是改革要到位，否则只采取一些治标的办法，包括煤电联动等等都是扬汤止沸。没有治标的改革，改革就应该从深层次解决发展中的机制障碍，都应该是治本的。改革是永恒的，再发达的国家都不能停止改革。”
