加强完善电力规划机制迫在眉睫
2013/4/10 8:07:21 新闻来源：中国能源报
建国以来，我国沿袭前苏联管理体制，从国家层面对电力工业实行统一规划、建设、运行和管理。改革开放以后，电力工业逐步实施了市场化改革，1984年推行“集资办电”政策，1996年组建国家电力公司实现“政企分离”，2002年印发国发5号文件明确电力改革总体方案并加以推进。
伴随着电力市场化改革的不断深化，电力行业参与主体逐渐多元化，电力工业管理面临越来越复杂的局面，电力统一规划有逐步削弱的趋势，产生了一些负面作用，已经影响到电力工业持续健康发展。
一、当前电力规划管理存在的问题
（一）统一规划缺失，电力无序发展
近年来，电力工业快速发展，但电力统一规划制度缺失，主管部门重微观、轻宏观，重项目审批、轻规划研究，甚至抛开电力规划随意进行项目审批，突出表现在目前“十二五”已经过去两年多，但电力“十二五”规划仍没有确定。与此同时，受主管部门内部机构设置不尽合理、部门内部或上下级部门之间衔接不顺畅等因素影响，电力综合规划与水电、煤电、新能源发电、电网等专项规划之间，国家规划与省级规划之间，电力规划与国土、环保、水利规划之间，电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在较为严重的不统筹、不协调现象。
电力统一规划的缺失、滞后及不协调问题，在很大程度上加剧了电力项目盲目审批、无序建设，并造成了不利的后果。2002年以来，发电企业在中东部地区大量投资新建煤电项目，但铁路运输和煤炭供应等并没有协调匹配，使得地区性的煤电运紧张局面反复出现；“十一五”以来，我国风电快速扩张，由于没有新能源发电与电力工业协调统一规划为指导，部分地区风电装机规模大大超出系统合理消纳能力，弃风现象大量出现，严重影响了风电项目效益和风电产业的健康发展。
（二）规划工作流程不完善，滚动修编机制不健全
电力规划的编制、发布、滚动修订缺乏规范透明的管理机制。规划编制和发布的流程不规范，主管部门研究制定规划过程中没有动员电力企业和单位的广泛参与，相关部门和上下级管理机关之间也没有进行充分沟通，没有广泛征求专家和社会各界的意见，国家“十五”、“十一五”电力规划均未形成规范的、正式发布的规划稿。同时，滚动修编的机制也不健全，一、两年后由于边界条件变化很大，规划随即失去了指导意义。
（三）规划研究支撑力量不足，规划研究深度不足
电力规划研究体系不健全，政府编制电力规划缺乏专业性的常设机构给予技术支撑。近年来完成的电力规划内容相对简化，既缺乏对多种规划方案择优选择的论证，也缺乏与能源、交通、环保、价格等相关行业规划及政策措施的相互协调，规划研究工作的系统性、广泛性、民主性不足，科学性不强，影响规划的落实和电力工业的健康发展。
（四）规划对项目审批的指导作用有待加强
规划过于宏观，随意性大，项目前期工作开展缺乏规划指导，电力项目良性开发秩序和市场运行机制未能建立，公平公开市场竞争难以实施，企业跑马圈地现象普遍，迫切需要建立完善规划与项目审批的一体化管理机制，加强规划对项目审批的指导，提高规划权威性，确保规划的科学有效落实。
（五）规划后评价和责任追究制度亟待建立
规划后评价机制缺失，没有建立规划失误的责任追究制度。缺电与多电交替出现、部分电力产业盲目扩张、大量资金浪费等现象，都与规划缺失及失误相关，目前条件下难以进行制约。
二、加强完善电力统一规划的必要性
（一）电力工业的自身特性要求加强统一规划
在一个电力系统内，发电、供电和用电设备在电气上相互连接，相互耦合，因此，任何一点发生故障或任何一个设备出现问题，都会在瞬间影响和波及全系统，如果处理不及时和控制措施不恰当，往往会引起连锁反应，导致事故扩大，在严重情况下会使系统发生大面积停电事故。为了整个电力系统的安全、经济运行和可靠地向用户供电，电力生产过程有严格的统一调度制度。系统内各个电厂、变电站和供电所都必须接受统一调度，执行调度员的命令；在正常运行条件下，随时保持电力供需平衡；在故障出现时，按调度员命令，迅速处理事故，使事故的影响限制在最小范围，以减少事故的损失。
由于电力系统的上述固有特性，电力行业从投资建设、调度运行、经营管理等各环节都遵循更为严格的统一标准，统筹安排，相互协调，必然要求电力工业发展实行统一规划。
（二）我国能源资源与生产力布局不平衡的特征要求加强电力统一规划
我国能源资源和生产力发展布局呈逆向分布，煤炭资源保有储量的76%分布在北部地区，水能资源的80%分布在西部地区，而2/3以上的电力需求集中在中东部地区。大规模跨省、跨区域配置电力资源，是对现有电源和电网建设发展格局的突破和调整，有可能遇到地方保护等方面的阻力，需要从国家层面进行统筹协调，必然要求加强全国电力统一规划。
（三）转变电力发展方式，提高非化石能源比重，促进能源效率提高和节能减排，需要统一规划的引导
目前，我国非化石能源消费占一次能源消费比重仅为8%左右，要实现2020 年非化石能源消费量占一次能源消费15%的目标，发展清洁能源和新能源发电、提高能源利用效率任务繁重。
水电是经济、成熟、可规模开发的可再生能源，目前我国水电开发利用程度不足40%。受移民、生态环保等因素影响，当前水电前期工作困难，项目储备不足，影响水电的可持续发展。必须坚持统一规划，把水电问题放在整个能源、电力和可持续发展等领域统筹研究，才能推动水电持续健康发展。
近年来，我国风电装机快速增长，但受规划缺位、标准缺失、电源与电网审批不协调、发电与市场不配套等因素影响，一些风电项目存在弃风严重、效益下降等现象，电力系统安全也受到很大影响。随着太阳能发电的加快发展，类似风电的问题也恐将出现。这些问题的解决，仅靠一个地区的研究，一种发电形式的研究是无法解决的，必须依靠全系统、大范围的统筹协调，依靠多种发电形式和储能设施的统筹规划。
（四）加强电力统一规划，能有效促进行政管理方式转变
加强完善统一规划机制，通过科学、公开的研究和论证，提出科学合理、细致全面规划文本，并依照严格的制度进行审批、公布和落实，将大大增加政府行政管理的透明度，压缩甚至消除电力项目审批过程中权利寻租空间，提高项目前期核准工作效率，对转变行政管理方式，促进体制改革具有重要意义。
三、构建合理的电力统一规划机制
（一）进一步明晰电力规划管理部门和参与单位
电力发展规划作为行政指导性文件，编制、发布、督促落实的职能和责任是政府主管部门。作为电力行业的主管部门，国家发展改革委、国家能源局和各级地方政府的能源电力主管部门是电力规划管理的责任主体。
电力主营企业、电力辅助企业、电力行业协会和电力消费者等都是电力规划利益相关方，有权利也有义务积极参与规划研究、编制和落实。
（二）完善电力规划研究支撑体系
首先政府职能部门要明确自身的规划主体地位，加强对电力规划的组织、研究、协调、编制、发布、落实等管理工作。
同时，为保证规划研究的持续性、深入性，应结合电力改革和政府管理职能转变，研究在国家和省级地方建立常设机构，政府主管部门为常设机构提供所需的经费支持，保障研究工作深入、科学、公正开展。
充分发挥电力行业协会在信息采取、组织协调等方面优势，借助电力主营企业、科研设计和装备制造单位等的规划研究力量，充分吸取专家学者和社会公众意见，建立健全政府部门指导下相互协调合作的规划研究支撑体系，完善自下而上、自上而下和电力与经济、社会、能源发展的全面协调机制，以系统化、专业化的力量，开展全面、深入、多方案、多角度的研究比选，提出最优规划方案。
着手建立国家电力规划数据库和电力规划信息系统，收集整理经济、社会、能源、资源、需求、电源、电网、气象、环保等电力规划所需历史数据与基础资料，并进行加工和分析，为规划研究和规划编制提供权威的基础性信息。
（三）规范电力规划成果体系
国家电力规划的成果体系应包括：规划专题研究报告、专项规划建议报告、各省级电力规划、规划研究综合报告及电力规划发展报告。
规划专题研究报告主要指针对影响未来电力发展的重要技术、经济和政策等问题，如需求预测、电源结构与布局优化、电网规划设计等，以专业机构、专业人员为依托，开展量化、科学的计算、分析和深入、细致的政策法规等研究，为规划编制提供坚实的基础。
专项规划建议报告是由电力企业依据自身情况、项目前期进展和对电力工业未来发展的判断，提出企业未来的投资重点和布局方案建议。也包括装备企业、科研设计单位等结合自身特长对电力工业发展开展的研究和判断。
各省级电力规划发展报告是由省级电力规划主管部门牵头组织省级电力企业、科研设计等相关单位，开展研究、论证基础上提出规划建议，并按照国家规划进行反馈、修改，形成与国家规划协调、统一的省级电力指导性文件。
规划研究综合报告是以规划专题研究、专项规划成果为基础，通过对影响规划的各种因素全面分析、综合协调、多方案优化比选，兼顾相关政策法规及未来变化发展，提出全局最优规划方案和研究报告。
国家电力规划发展报告是国家主管部门在综合各个专题研究、专项规划、省级规划和规划综合报告等成果基础上，自主或委托有关机构编制，并组织开展广泛征求意见并修改完善，报请权威部门批准，向社会公开发布并实施的国家电力发展行政性指导文件。
（四）制定落实严格的电力规划工作流程
电力规划工作流程包括研究、编制、发布、滚动和后评价等多个环节，应制定专门管理制度予以明确。
电力五年规划宜提前两年启动前期专题及专项研究，为规划研究、征求意见和制定发布留出合理的工作时间。相关专题研究和专项规划研究是电力规划制定的基础性工作，在规划启动的第一年完成。规划初稿形成后，必须坚持民主公开的原则，向社会各界广泛征求意见，充分听取相关企业、有关专家和广大电力用户意见，并吸纳在规划之中。规划完成后，由主管部门报请上级单位批准发布。逐步研究实行规划听证制度。
规划执行过程中，可定期（2～3年）进行滚动修编，如遇紧急突发事件或规划重大边界条件发生变化，也应组织对规划进行滚动调整。（见图1、图2）
（五）健全电力规划协调机制
1、加强电力规划与国民经济社会发展规划的协调。要重视我国人口、社会发展、经济结构转型等重大问题研究，努力使电力保障供应但又不过度超前。
2、加强电力规划与能源规划的协调。电力规划中，要重视对煤炭供应与运输、常规及非常规天然气开发与贸易、核燃料资源保障等课题的研究。
3、加强电力规划与国土、水利、环保等相关专业规划的协调。电力规划应当遵守国家、地方的相关法规，认真研究外部条件对电力发展的约束，必要时委托国土、水资源、环保等部门的设计研究单位配合开展电力规划相关专题研究，提出规划的制约因素和保障措施，确保规划具有可实施性。
4、加强电力规划与城乡建设规划协调。各级政府要关注和大力支持电力发展，积极参与指导电力规划研究编制，从城乡发展和用地角度提出电力规划建议，在电力规划确定后，将电力规划纳入城乡建设规划和土地利用详规，保障电力建设项目厂址、站址和走廊用地。同时，电力发展也要积极支持地方经济建设，实现协调发展。
5、加强国家规划与省级及省级以下规划协调。要坚持上级规划指导下级规划，下级规划为上级规划提供基础和支撑的原则，加强各级政府间规划衔接与协调。省级电力规划编制中，资源富集省区要充分考虑能源电力外送问题，中东部缺能省区要充分考虑到区外来电，做好市场和消纳安排，打破地区封闭，推进更大范围资源优化配置，保障国家能源发展战略落实，促进电力结构和布局整体优化。
6、加强电力规划与上下游行业规划协调。火电规划中，要认真研究煤炭供应、交通运输、天然气开发与贸易、天然气管网发展等相关环节，做好煤电运平衡研究，做好天然气开发与天然气发电协调规划。核电规划中，要认真研究核燃料保障、核废料储藏及处理等问题。
7、加强电力发展内部的协调与平衡。进一步加强电力需求与电力供应之间、常规电源与新能源发展之间、电源与电网之间、短期规划、中期规划与长期规划之间、技术创新与示范应用之间、提高系统安全可靠性与降低成本之间的协调与平衡。
（六）强化电力规划实施机制
电力规划经过科学论证并按程序审批后，应通过多种渠道公开发布，使得电力相关各方和社会各界充分了解规划方案和相关政策，从而相应调整完善各自的规划方案和生产经营策略，同时规划公开发布也是接受各方监督和规划期结束进行后评价的依据。
电力规划制定发布后，主管部门和电力企业严格按照规划进行电力建设和发展，尤其是政府主管部门应该摒弃“规划只约束企业、不约束政府”、“规划的发展规模是最低要求、可以超过规划建设项目”等不尊重规划的思想及行为。对纳入规划的项目在审批过程中可简化手续，优先审批；没有纳入规划的项目，应慎重考虑，必要时需对规划滚动调整后再进行审批。
从中长期看，应加快行政审批制度改革，在不断健全完善相关法律法规的基础上，推行发电项目规划指导、业主决策、市场竞争的项目前期及建设机制，同时对于电网项目进一步简化核准程序，尽快从项目审批转变为规划审批。
探索建立电力项目前期周转金制度和前期工作商品化制度，规划中已经明确业主的项目，由业主开展前期工作，并建设运营；列入规划但未明确业主的项目，可委托行业协会或中介机构完成前期工作，公开进行项目业主招标，依法择优确定投资主体。
（七）建立电力规划后评价机制
五年规划执行结束后，由权威部门(建议全国人大）组织或委托独立的中介机构对规划编制和执行情况进行后评价，对成功的经验进行总结，对暴露的问题进行检查，造成严重电力不平衡、严重投资浪费、严重危及电力安全等重大失职或失误的应进行问责。
规划执行期内，权威部门也可定期进行检查评估，发现问题及时纠正并问责。
（作者供职于中国电力企业联合会）
