――水利部部长陈雷谈源头治理农村水电无序开发   
 

　　
　　
　　 “我国农村水电发展迅速，潜力巨大，前景广阔，但也存在一些不容忽视的问题。”水利部部长陈雷5月16日在浙江杭州召开的全国农村水电工作会议上直陈当前农村水电存在的问题。

　　 陈雷指出，水电开发亟待规范。我国数量众多的中小河流尚未制定河流规划，特别是在一些水能资源丰富的河流上，水电资源无序开发问题仍很突出。加之一些地方把关不严、管理职责不清、行政监管不力，出现了一些无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”电站。同时，一些地方片面追求经济效益，忽视河流生态环境保护和水能资源可持续利用，导致局部河段生态恶化。

　　 为此，陈雷表示，到2020年，我国将努力实现“农村水能资源开发科学有序”的目标，即“法规制度体系基本完善，发展规划体系基本健全，权责统一的农村水能资源管理体制基本建立。农民权益得到充分保障，生态环境得到有效保护，农村水能资源基本实现有序开发、可持续利用。”
　　
　　 农村水电是农村重要的基础设施
　　
　　 作为一种清洁可再生能源，我国农村水电资源十分丰富。水利部于2006年起组织开展了全国农村水能资源调查评价工作，经过全国水利行业三千余人、两年多的共同努力，完成了全国农村水能资源调查评价，查明全国农村水能资源（含单站装机容量100千瓦至5万千瓦）技术可开发量为1.28亿千瓦。

　　 由于农村水电没有大量水体集中和移民，且规模适宜，技术成熟，投资省、工期短、见效快，可就地开发、就近供电，因而在促进我国中、西部地区，特别是老少边穷地区农村经济社会全面发展中一直发挥着巨大作用。

　　 经过多年发展，农村水电已成为我国农村经济社会发展的重要基础设施、山区生态建设和环境保护的重要手段。截至2008年底，全国已建成农村水电站45000座，总装机容量5100多万千瓦，年发电量1600多亿千瓦时，约占全国水电装机和年发电量的30%，在建规模达2000万千瓦。

　　 目前，农村水电遍布全国1/2的地域、1/3的县市，累计解决了3亿多无电人口的用电问题。农村水电地区的户通电率从1980年的不足40%提高到2008年的99.6%，供电质量和可靠性大大提高。

　　 在节能减排上，按照2008年全国6000千瓦及以上电厂供电标准煤耗349克／千瓦时计算，我国农村水电一年的发电量相当于节约标准煤5600多万吨，相当于减少二氧化碳排放1.4亿吨、二氧化硫排放70多万吨。

　　 此外，在电力的应急保障中，农村水电也显示出独特作用。去年，我国南方低温雨雪冰冻灾害期间，在电力主网因灾解列、大面积停电的情况下，小水电发挥了分散分布式供电的优势，迅速恢复供电，保障了受灾地区在电力主网恢复重建期间的供电。
　　
　　 以水能资源管理入手遏制无序开发
　　
　　 但是，从上世纪90年代末开始，随着国家投资体制改革的启动、电力体制改革的不断深入，民营资本迅速进入农村水电开发领域，虽促进了水能资源向电力商品的转化，但由于政策滞后和管理职责不清，也引发了一系列问题：比如“跑马圈河”，抢占资源；违规建设，危及公共安全；与农民利益脱节；影响生态环境等。

　　 为了改变这一现状，很多地方把水能资源管理作为农村水电工作的重点，采取行政、法律、经济等手段遏制无序开发势头，取得明显效果。

　　 浙江省在水能资源开发中率先提出资源、生态、经济三大补偿机制，并采取招标、拍卖、挂牌等方式有偿出让水能资源开发使用权。目前，水能资源开发使用权有偿出让和市场化配置工作已在全国10多个省区市推开。

　　 湖南、吉林两省的人大常委会分别出台了水能资源开发利用管理条例，贵州省政府出台了水能资源使用权有偿出让办法，浙江、重庆、新疆、安徽、湖北、陕西等省区市在地方性法规中明确了水能资源管理的有关原则，福建、广西等7省区市相继出台了水能资源开发利用的规范性文件。

　　 随着国务院批准的水利部新“三定”规定的出台，中央层面首次明确水能资源管理的有关职能，明确水利部负责开展水能资源调查和指导农村水能资源开发。

　　 陈雷在全国农村水电工作会议上强调，当前和今后一段时期，要突出抓好水能资源管理。

　　 首先，要严格水能资源开发许可管理。“各级水利部门要建立健全规范高效、协调有序的水能资源开发管理内部工作机制，严格执行水工程建设规划同意书、水资源论证和取水许可等制度，形成水能资源管理合力，从源头上遏制过度开发、无序开发。”陈雷说，要加强水能资源开发分区管理，按照国家和区域主体功能区管理要求，合理控制重点开发区、优化开发区、限制开发区的开发强度，严禁在禁止开发区内开发利用水能资源。

　　 其次，要编制和修订农村水能资源开发规划。陈雷指出，中小河流水能资源开发规划是农村水能资源开发利用的基本依据。各地要根据流域和区域综合规划，统筹协调好发电与防洪、供水、灌溉、生态和环境保护等的关系，用3年左右时间完成辖区内中小河流水能资源开发规划编制或修订工作，科学合理确定开发程度和开发方案。

　　 第三，要加强水能资源调查评价工作。要建立水能资源调查评价制度，完善水能资源管理标准体系，组织开展水能资源调查评价，掌握水能资源开发利用情况及其变化规律，动态分析评价水能资源开发利用产生的影响，提出相应对策措施。

　　 第四，要建立健全流域与区域相结合的水能资源管理体制。
　　
　　政府调控和市场配置相结合
　　
　　 陈雷强调，要坚持把政府调控和市场配置相结合作为农村水能资源开发的重要手段。

　　 “水能资源是水资源的重要组成部分，是有限的自然资源，必须采取政府调控和市场配置相结合的方式进行开发管理。要建立健全农村水能资源开发的法规和制度，制定有利于市场主体公平竞争的市场规则，加强对市场的监管和调控。”陈雷说。

　　 他表示，对于综合利用和直接改善民生的农村水能资源开发项目，政府要给予积极扶持。而对社会投资为主的农村水能资源开发项目，则应采取市场配置的方式有偿出让水能资源开发使用权。

　　 记者了解到，属于直接改善民生的农村水能资源开发项目的小水电代燃料工程今年将全面启动。这项被群众誉为“点燃大山希望”的工程，通过“政府扶持、企业运作、农民参与、低价供电”的模式，探索了一条农村水能资源开发与生态建设有效结合的新路子。从2003年开展试点以来，山区20多万户、80多万农民告别了祖祖辈辈上山砍柴、烟熏火燎的日子，过上了现代、文明、健康的新生活，同时保护森林面积350多万亩。

　　 记者获悉，今年中央将加大对小水电代燃料工程建设的投入，目前已基本确定由去年的1亿元增加到3亿元。今年，我国将优先解决生态环境脆弱、农民迫切需要地区的生活燃料问题，将新增代燃料电站装机170万千瓦，解决170万户、677万农村居民生活燃料问题。到2015年基本解决生态环境特别脆弱、以烧柴为主的200万户农民的生活燃料问题，户均年生活用电量不低于1200千瓦时。到2020年，基本解决退耕还林区、天然林保护区、自然保护区和水土保持重点治理地区1000万户农民的生活燃料问题，户均年生活用电量不低于1500千瓦时，使我国农村能源结构进一步优化。

　　 而另一方面，对于以社会投资为主的农村水能资源开发项目，采取市场配置的方式有偿出让水能资源开发使用权的做法在一些地区也正在稳步推进。

　　 浙江省在科学规划的基础上，积极推行水能资源开发使用权的有偿出让。2002年，浙江省水利厅制定下发了《浙江省水电资源开发使用权有偿出让管理暂行办法》，首次以文件形式明确水能资源开发权实行有偿使用。自该办法实施以来，浙江省共有偿出让水电站资源点140余处，装机50多万千瓦，出让金总额近两亿元。

　　 “水电资源有偿出让推动了公正、公开、公平的水电开发市场的建立，有效地规范了水能资源的开发行为。”在全国农村水电工作会议交流发言时，浙江省水利厅的发言同志表示。

　　 吉林省水利厅的发言同志介绍说，该省收取的水能资源开发利用权有偿出让金主要用于开展资源普查、规划、项目前期准备和行业管理等工作，这样可以避免国有资源被无偿占有，改善投资软环境，有效防止水能资源的盲目开发，减少资源出让过程中腐败现象的产生，保护投资者的权益。

　　 “《吉林省水能资源开发利用条例》出台后，省政府于2009年2月26日以正式文件下发了《吉林省水能资源开发利用权有偿出让若干规定》，明确了水能资源开发利用权有偿出让金的收取主体、收取范围、收取方式、收取标准和使用方向，对新建、在建和已建成水电站应缴纳的水能资源开发利用权有偿出让金进行详细规范。目前，省水利厅正在制定具体的实施办法，这项工作在近期将全面推开。”该发言同志说。

　　 贵州省水利厅的发言同志介绍，贵州省从2003年开始，借鉴浙江等省的经验，先后在条件比较成熟的遵义、黔东南、安顺等地开展了水能资源使用权有偿出让试点工作，通过招标、拍卖、挂牌等方式进行有偿出让，有效体现了水能资源的稀缺性，调动了各方珍惜和保护水能资源的积极性，遏制了“跑马圈河”、破坏和浪费资源等现象。他说：“到2005年，我省共有偿出让了80余座水电站的水能资源使用权，收取出让金6700多万元。试点工作取得了良好效果，为水能资源管理立法奠定了基础。”

　　 2007年2月，贵州省颁布施行了《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》，进一步明确了由水行政主管部门负责水能资源使用权有偿出让工作，并对出让范围、管理权限、出让方式和程序、出让底价、出让双方的权利义务以及监督管理等做了详细规定。
　　
　　扩内需，农村水电的新任务
　　
　　 贫困地区农村经济社会发展滞后，是“三农”工作的难点地区。目前，我国相对贫困人口大都分布在中西部地区，而这些地区的农村水能资源十分丰富，可开发量达1亿多千瓦，占全国总量的82%，而目前开发利用率仅为32%。592个国家扶贫开发工作重点县中，398个县农村水能资源丰富，可开发量达5600万千瓦，但开发率仅为24.3%。

　　 近几年，中央一号文件都把农村水电列入农村中小型基础设施建设重点领域。作为贫困山区脱贫致富的一大优势资源，适度、有序开发农村水电资源，有助于带动地方经济发展。

　　 此外，农村水电广泛分布在偏远山区，适宜就地开发，就近供电，与大电网长距离输送供电相比，具有明显的价格优势，可减少经济发展成本和农民用电支出。从扩大国内需求角度来看，由于农村水电产业链长，一方面开发农村水能资源可以增加建材、机电设备等方面的需求，另一方面又可为广大山区的农民提供廉价的电力保障，为家电下乡等产业政策起到支撑作用。

　　 记者在贵州省普安县采访时发现，该县小水电代燃料试点工程项目覆盖区和未覆盖区农户在家电的拥有量上存在明显差距。在项目覆盖户的厨房中，电磁炉成为村民家中必备的厨具，而在项目未覆盖农户家中则几乎没有。此外，记者还在一些项目覆盖户家中发现了电冰箱，而在项目未覆盖农户家中则完全没有这些设施。

　　 在全国农村水电工作会议上陈雷还强调，要切实降低代燃料电价。他指出：“在采取有力措施，降低工程建设费用，节约运行管理成本的同时，各地要积极向当地政府汇报，主动与有关部门协调，加强与电网企业沟通，在具备条件的地区采取就近直接供电，其他地区也要努力降低供电环节费用。在保证代燃料电站保本微利的前提下，最大限度地降低代燃料电价，让农民用得起、用得好、长受益。”。
　　
　　
　　让“环境的出让者”也成为“红利的分享者”
　　
　　张粼粼
　　
　　 水电是一种清洁、可再生能源，在改善我国能源结构，促进节能减排等方面的优势不言而喻。但是，笔者认为，现有的水电资源开发利益的分配模式，对于因水电资源开发而需要放弃原有土地、林地的移民，对于水电建设区当地真正生活较为贫困的群众而言，还需建立起一种更加科学、更加长效、更加均等化的利益分享机制。

　　 水能资源作为一种公共资源，政府对其加强管理，既要对以社会投资为主的农村水能资源开发项目，采取市场配置的方式有偿出让水能资源开发使用权。又必须从规范开发者行为出发，提高投资主体的进入门槛，促进资源的适度、有序开发利用。由此引出一个问题：有偿出让水能资源开发使用权所获得的资金，最终流向哪里？除了扩大再生产以外，下一步研究如何将水能资源开发使用权出让，资金实现合理分配，让更多农村水电建设区的移民和群众等这些“环境的出让者”，成为“红利的分享者”，应被相关部门提上更加重要的议程。

　　 从上世纪90年代末开始，随着我国投资体制改革的启动、电力体制改革的不断深入，民营资本迅速进入农村水电开发领域。在一些地方，农村水电一度成为地方政府用于招商引资的“香饽饽”。社会投资合股办农村水电站在一些地区占到近年来农村水电建设投资的很大比例。一方面，引入民间投资，以市场来配置资源，具有高效率的优势。在民间投资的推动下，一些曾经的贫困山区县，因农村水电的发展而提振了地方经济。4月中下旬，笔者到位于湖南省东南的桂东县采访时了解到，由于历史、地理等原因，加上自然灾害频繁，该县经济底子薄弱，发展一度滞后。而近年来，桂东县立足于丰富的水能资源，坚持走“以山造林、以林蓄水、以水发电、以电促工、以工富县”的发展道路，采取股份制形式兴办农村水电产业，有力地促进了地方经济的发展。据统计，1998年以来，桂东县新增农村水电投资中99％是民间资金，到目前为止，该县建成投产的电站95％以上为股份制电站。

　　 因此我们看到，在市场化给地方经济带来真金白银的同时，必须通过对现有水电资源开发利益分配模式的改进，实现公正、公平、及时的利益分享机制。值得欣喜的是，目前一些地方已经认识到这一问题，并已开展了积极的尝试。比如桂东，在各电站筹建时安排了一定数额的股份用于当地村级入股和农民参股，该县县委、县政府还在每年的扶贫资金中按照每村3万~5万元的标准，作为扶贫村集体股金参股办农村水电，使各个村集体每年可以获得约一万元的稳定收入。但是，笔者认为，若要实现更为透明、公平、公正的水电开发利益分享格局，不妨以水能资源的开发使用权入股参股水电站的建设，将每年所得收益的一定比例按照移民优先、当地贫困群体次优先的原则，以合理的比例，公开透明地将每年的收益分配给上述群体。一方面，移民因此获得了长期的补贴，另一方面，当地真正需要政府进行帮扶的困难群众也能够更有针对性地获得政府的扶持。当然，对于享受补贴的群体，还要建立退出机制：一旦受补贴的个体脱贫，则将不能再享受这一政策。  记者 张粼粼