汪恕诚：以水权制度保证水资源可持续利用
2012/7/9 8:04:54 新闻来源：财经网
作者：汪恕诚
从年初开始，中国参照耕地资源红线管理制度，设定了三条水资源开发利用不可逾越的“红线”。这既是中国由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键性一步，也为中国水权制度付诸实践进行了基础性准备。
水权，是水资源开发、利用、保护和管理等相关权利的总称。根据2002年新《水法》，中国水资源的所有权归国家，因此本文主要谈水的使用权。为使中国真正转变为节水型社会，实现水资源的可持续利用，要建立起以水权及其衍生出的水市场理论为基础的水资源管理制度。全面推进国家水权制度建设，形成不断提高水资源利用效率和效益的节水机制，是克服中国经济社会可持续发展一系列制约因素的必要保证。
总量控制是关键
新中国成立60多年以来，在发展的不同阶段，遇到了不同的制约因素。建国伊始，技术匮乏导致各行各业均处于百废待兴状态，上世纪70年代末80年代初，中国经济发展遇到的制约因素是资金不足，其后又遇到市场制约，我们努力加以破解，中国不断取得发展。
第四个制约因素，是在第三个制约因素还未完全解决的情况下出现的，即资源承载能力和环境承载能力。现在来看，这两个因素已成为当下需考虑的首要因素，它们已严重制约着中国经济的可持续发展。
所谓资源承载能力，是指某种资源能够承载何种程度的经济社会发展速度，承载多大的总量。对于当下的中国来说，最值得关注的三个方面：耕地、淡水和能源。
假如只是从理论的角度进行探讨，根据资源承载能力和环境承载能力，建设资源节约型、环境友好型社会，大家都会赞成，但问题是如何建设，一定要找到具体的执行抓手。
这个抓手，就是要对资源、环境的承载能力确定一个明确的总量。总量是一条红线，一个天花板。有一段时间我们治理流域水污染比较被动，因为虽然监测的大部分企业都实现达标排放，但整条河流的污染却越来越严重，这就是因为没有对河道纳污进行总量控制。
中国已经实施多年的18亿亩耕地红线制度，就是针对耕地资源进行的总量控制。水利部从今年初开始实施的“最严格水资源管理制度”中，“三条红线”目标里有两条与总量控制有关，即用水总量和纳污总量，总量控制具有战略性、决定性意义。
从工程水利到资源水利
1998年，长江流域出现特大洪涝灾害，引起举国关注。与之形成鲜明对比的是，黄河却出现了严重断流。
当时100多位院士联名给中央写了一封信，认为黄河断流是一种标志，说明中国生态已经出现了严重问题。当时我刚到水利部任部长，我也认为，黄河断流问题所反映的严重性要远远超过长江洪涝灾害。黄河断流，标志着中国水资源供需状况出现了实质性变化，水利工作也要进行根本性转变。
以往中国水利工作的基本方式是，地方发展需要多少水，水利部门赶紧修大坝建水库来满足需求，再不够就打井，华北地区一段时间内打了几百万口井。造成黄河断流、地下水水位下降，“有河皆干，有水皆污”。
中国水利工作的指导思想和理念应如何转轨？以黄河为例，其治理目标是“堤防不决口，河道不断流，污染不超标，河床不抬高”。首先要留足“生态水量”。黄河流域多年平均水量是580亿立方米/年，河道的生态用水约需210亿立方米/年。
在预留出生态用水量之后，剩下约370亿立方米/年的黄河水量，为经济社会发展的水量。为了合理利用，沿黄各省区之间必须进行合理分水。早在1987年，黄河水利委员会就针对黄河水量进行过一次“87分水”，但真正执行此协议，是在1998年黄河断流之后。
以宁夏为例，其每年分得的黄河水量是40亿立方米。为了使之合理利用，宁夏最初将水资源指标具体分解到各个地级市，各地级市再分解至大的工矿企业、灌区、居民区。在总量指标之外，还确定了各行各业的用水定额。譬如，炼钢企业1吨钢用水量，农业种1亩玉米的用水量等等，这样，各行各业的用水量都有一个具体的可衡量的定额。
黄河流域等北方缺水地区有必要针对水资源实施总量控制和定额管理，对于每年径流量达到1万亿立方米的长江流域等南方富水地区来说，是否也需要采取这套措施？答案是肯定的。
原因有两个：一是供水，尤其是城市供水，实际上是在消耗能源。水从河道内经过自来水厂，到水泵房，到每家每户的管道，这些过程都在耗费能源。因此，节水本身就是节约能源；二是污染，使用1立方米水会产生0.8立方米的污水。用水量越大，需处理的污水就越多，成本就会高。当然，考虑到南北方水资源禀赋条件的差别，北方应以总量控制为主，而南方则应偏重定额管理。
中国水权三要素
对用水总量有了具体限制，对用水效率以定额指标进行考核，再加以经济、法律、行政、工程科技等手段，各行各业、各家各户都在往节水方向走，形成一种有效的激励机制，才能真正构建起“节水型社会”。在这个过程中，有一个非常重要的概念，就是水权。
以黄河的“87分水”为例，通过政府主导、专家论证、民主协商这个过程分配的用水量，其实指的就是水权。水权指的是一种资产，既针对水资源的使用权，也包含对环境的排污权。
在中国的水权理论体系中，应包含三个基本要素：
首先，应重视初始水权的分配，尤其要注意在分水前预留河流的生态水量。河流自己不会说话，流域管理机构首先应该代表河流的生态利益，成为河流生态的代言人。
其次，要加强流域的综合管理。流域综合管理有三层含义：一、功能因素，河道有防洪、供水、灌溉、航运、发电、旅游等各种功能，因为涉及到多个主管部门，所以需要其共同参与流域的综合管理；二、地域因素，要考虑上下游及左右岸的关系，流域涉及的地方政府也应共同参与流域的综合管理；三、时间因素，注意近期和远期流域水资源可持续利用的关系。这三个要素构成了流域的综合管理。为了达到最好的效果，应该充分利用民主协商的过程，让跟水利相关的政府部门、地方政府、企业、用水户、科技人员等各方共同参与，提高水权管理等各项决策的科学性。
最后，水权本身是可以转换的，可以建立水市场，进行有序的水权交易。
中国需要逐渐建立起国家层面的水权制度。目前正在针对全国25条跨省河流进行水量分配，这是建立国家水权制度的关键一步。这一步能够让每一条河流的水量都可以像黄河一样进行总量控制，每个地区、企业、灌区，乃至全社会都有具体的用水指标，这样会促进节水，寻找新的替代水源。比如，开发利用雨洪资源、再生水、海水淡化等水源，皆属于各地的二次指标，由其自主分配。
为了推行水权制度建设，水利部等多个部门已经在全国各地实施了不少试点。各地特点不一样，在具体水量指标分到各地之后，其针对水资源都能够有一个数量的概念，事情就好办多了。
在全国25条跨省河流进行分水的时候，有一点需要指出：假设有一条河流，多年来因为流域内的工农业发展，其生态用水已经被挤占了，此时不可能突然停止两岸的工农业用水来补充生态用水，其间需要一个慢慢扭转的过程。
从理论上来说，这里存在一个“负水权”的概念，为了解决目前的这种矛盾，有两种办法：其一，靠以后的节水投入来偿还生态用水；其二，新调水源，赋予河道额外的水资源。南水北调将丹江口水库的水资源调到黄河流域和海河流域，实际上就是增加了这些地方的水权。
值得注意的是，“三条红线”管理制度也好，总量控制和定额管理相结合制度也好，目的并不是为限制各地的发展，而是为了推进科学发展、可持续发展。
给出路的政策才是好政策
一项政策如果只是硬逼而不给出路，肯定不可能取得好的实际效果。在水权理论付诸实践的时候，应该考虑如何给各地留有出路。这条出路，就是允许将水权进行合理转换。
中国正在搞西部大开发，西部能源开发潜力巨大。但开发能源需要水，黄河580亿立方米/年的水量早已分光，而没有水就无法立项，水利部也不可能新批取水许可证。
这个矛盾怎么解决？内蒙古和宁夏采取的措施是，将水权进行转换，或者说流转。
水权得以转换的前提是，各地仍有尚待开发的节水潜力。以宁夏为例，不少灌区内的水利设施十分简陋，浪费水资源的现象还非常突出。节水需要投资，而农业地区拿不出这笔钱来。通过计算得出的结果是：节水每投入2.7元，就可以节约出1立方米的水资源。最终按3元协议价格，建设两台发电机组，每台机组一年需要用水1200万立方米，折算成资金直接给农业灌区去进行节水改造，然后把节省下来的用水指标转给发电项目。
到目前为止，宁夏、内蒙古两省区将农业用水转变为工业用水的黄河水流转项目，已经发展到38个。采用这种办法，取得了生态、工业、农业“三赢”。
实际上，水资源使用权交易的形式也是多种多样，并不仅仅拘泥于农业用水和工业用水之间转换这一种形式。譬如，南水北调中线和东线的通水已经指日可待，黄河中下游的一些省份是否可以腾出一点水资源指标给上游省区用，实现水权的跨区域流转。当然，这份水权是属于南水北调水权的流转。
水资源的使用权可以进行交易，排污权是构成水权理论的另一个重要组成部分，也应该允许其进行交易。通过排污权的分配和交易，才能真正做到最严格的总量控制管理。
作者为全国人大财经委副主任委员、水利部前部长。本刊记者焦建采访整理，经本人审阅
从年初开始，中国参照耕地资源红线管理制度，设定了三条水资源开发利用不可逾越的“红线”。这既是中国由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键性一步，也为中国水权制度付诸实践进行了基础性准备。
水权，是水资源开发、利用、保护和管理等相关权利的总称。根据2002年新《水法》，中国水资源的所有权归国家，因此本文主要谈水的使用权。为使中国真正转变为节水型社会，实现水资源的可持续利用，要建立起以水权及其衍生出的水市场理论为基础的水资源管理制度。全面推进国家水权制度建设，形成不断提高水资源利用效率和效益的节水机制，是克服中国经济社会可持续发展一系列制约因素的必要保证。
总量控制是关键
新中国成立60多年以来，在发展的不同阶段，遇到了不同的制约因素。建国伊始，技术匮乏导致各行各业均处于百废待兴状态，上世纪70年代末80年代初，中国经济发展遇到的制约因素是资金不足，其后又遇到市场制约，我们努力加以破解，中国不断取得发展。
第四个制约因素，是在第三个制约因素还未完全解决的情况下出现的，即资源承载能力和环境承载能力。现在来看，这两个因素已成为当下需考虑的首要因素，它们已严重制约着中国经济的可持续发展。
所谓资源承载能力，是指某种资源能够承载何种程度的经济社会发展速度，承载多大的总量。对于当下的中国来说，最值得关注的三个方面：耕地、淡水和能源。
假如只是从理论的角度进行探讨，根据资源承载能力和环境承载能力，建设资源节约型、环境友好型社会，大家都会赞成，但问题是如何建设，一定要找到具体的执行抓手。
这个抓手，就是要对资源、环境的承载能力确定一个明确的总量。总量是一条红线，一个天花板。有一段时间我们治理流域水污染比较被动，因为虽然监测的大部分企业都实现达标排放，但整条河流的污染却越来越严重，这就是因为没有对河道纳污进行总量控制。
中国已经实施多年的18亿亩耕地红线制度，就是针对耕地资源进行的总量控制。水利部从今年初开始实施的“最严格水资源管理制度”中，“三条红线”目标里有两条与总量控制有关，即用水总量和纳污总量，总量控制具有战略性、决定性意义。
从工程水利到资源水利
1998年，长江流域出现特大洪涝灾害，引起举国关注。与之形成鲜明对比的是，黄河却出现了严重断流。
当时100多位院士联名给中央写了一封信，认为黄河断流是一种标志，说明中国生态已经出现了严重问题。当时我刚到水利部任部长，我也认为，黄河断流问题所反映的严重性要远远超过长江洪涝灾害。黄河断流，标志着中国水资源供需状况出现了实质性变化，水利工作也要进行根本性转变。
以往中国水利工作的基本方式是，地方发展需要多少水，水利部门赶紧修大坝建水库来满足需求，再不够就打井，华北地区一段时间内打了几百万口井。造成黄河断流、地下水水位下降，“有河皆干，有水皆污”。
中国水利工作的指导思想和理念应如何转轨？以黄河为例，其治理目标是“堤防不决口，河道不断流，污染不超标，河床不抬高”。首先要留足“生态水量”。黄河流域多年平均水量是580亿立方米/年，河道的生态用水约需210亿立方米/年。
在预留出生态用水量之后，剩下约370亿立方米/年的黄河水量，为经济社会发展的水量。为了合理利用，沿黄各省区之间必须进行合理分水。早在1987年，黄河水利委员会就针对黄河水量进行过一次“87分水”，但真正执行此协议，是在1998年黄河断流之后。
以宁夏为例，其每年分得的黄河水量是40亿立方米。为了使之合理利用，宁夏最初将水资源指标具体分解到各个地级市，各地级市再分解至大的工矿企业、灌区、居民区。在总量指标之外，还确定了各行各业的用水定额。譬如，炼钢企业1吨钢用水量，农业种1亩玉米的用水量等等，这样，各行各业的用水量都有一个具体的可衡量的定额。
黄河流域等北方缺水地区有必要针对水资源实施总量控制和定额管理，对于每年径流量达到1万亿立方米的长江流域等南方富水地区来说，是否也需要采取这套措施？答案是肯定的。
原因有两个：一是供水，尤其是城市供水，实际上是在消耗能源。水从河道内经过自来水厂，到水泵房，到每家每户的管道，这些过程都在耗费能源。因此，节水本身就是节约能源；二是污染，使用1立方米水会产生0.8立方米的污水。用水量越大，需处理的污水就越多，成本就会高。当然，考虑到南北方水资源禀赋条件的差别，北方应以总量控制为主，而南方则应偏重定额管理。
中国水权三要素
对用水总量有了具体限制，对用水效率以定额指标进行考核，再加以经济、法律、行政、工程科技等手段，各行各业、各家各户都在往节水方向走，形成一种有效的激励机制，才能真正构建起“节水型社会”。在这个过程中，有一个非常重要的概念，就是水权。
以黄河的“87分水”为例，通过政府主导、专家论证、民主协商这个过程分配的用水量，其实指的就是水权。水权指的是一种资产，既针对水资源的使用权，也包含对环境的排污权。
在中国的水权理论体系中，应包含三个基本要素：
首先，应重视初始水权的分配，尤其要注意在分水前预留河流的生态水量。河流自己不会说话，流域管理机构首先应该代表河流的生态利益，成为河流生态的代言人。
其次，要加强流域的综合管理。流域综合管理有三层含义：一、功能因素，河道有防洪、供水、灌溉、航运、发电、旅游等各种功能，因为涉及到多个主管部门，所以需要其共同参与流域的综合管理；二、地域因素，要考虑上下游及左右岸的关系，流域涉及的地方政府也应共同参与流域的综合管理；三、时间因素，注意近期和远期流域水资源可持续利用的关系。这三个要素构成了流域的综合管理。为了达到最好的效果，应该充分利用民主协商的过程，让跟水利相关的政府部门、地方政府、企业、用水户、科技人员等各方共同参与，提高水权管理等各项决策的科学性。
最后，水权本身是可以转换的，可以建立水市场，进行有序的水权交易。
中国需要逐渐建立起国家层面的水权制度。目前正在针对全国25条跨省河流进行水量分配，这是建立国家水权制度的关键一步。这一步能够让每一条河流的水量都可以像黄河一样进行总量控制，每个地区、企业、灌区，乃至全社会都有具体的用水指标，这样会促进节水，寻找新的替代水源。比如，开发利用雨洪资源、再生水、海水淡化等水源，皆属于各地的二次指标，由其自主分配。
为了推行水权制度建设，水利部等多个部门已经在全国各地实施了不少试点。各地特点不一样，在具体水量指标分到各地之后，其针对水资源都能够有一个数量的概念，事情就好办多了。
在全国25条跨省河流进行分水的时候，有一点需要指出：假设有一条河流，多年来因为流域内的工农业发展，其生态用水已经被挤占了，此时不可能突然停止两岸的工农业用水来补充生态用水，其间需要一个慢慢扭转的过程。
从理论上来说，这里存在一个“负水权”的概念，为了解决目前的这种矛盾，有两种办法：其一，靠以后的节水投入来偿还生态用水；其二，新调水源，赋予河道额外的水资源。南水北调将丹江口水库的水资源调到黄河流域和海河流域，实际上就是增加了这些地方的水权。
值得注意的是，“三条红线”管理制度也好，总量控制和定额管理相结合制度也好，目的并不是为限制各地的发展，而是为了推进科学发展、可持续发展。
给出路的政策才是好政策
一项政策如果只是硬逼而不给出路，肯定不可能取得好的实际效果。在水权理论付诸实践的时候，应该考虑如何给各地留有出路。这条出路，就是允许将水权进行合理转换。
中国正在搞西部大开发，西部能源开发潜力巨大。但开发能源需要水，黄河580亿立方米/年的水量早已分光，而没有水就无法立项，水利部也不可能新批取水许可证。
这个矛盾怎么解决？内蒙古和宁夏采取的措施是，将水权进行转换，或者说流转。
水权得以转换的前提是，各地仍有尚待开发的节水潜力。以宁夏为例，不少灌区内的水利设施十分简陋，浪费水资源的现象还非常突出。节水需要投资，而农业地区拿不出这笔钱来。通过计算得出的结果是：节水每投入2.7元，就可以节约出1立方米的水资源。最终按3元协议价格，建设两台发电机组，每台机组一年需要用水1200万立方米，折算成资金直接给农业灌区去进行节水改造，然后把节省下来的用水指标转给发电项目。
到目前为止，宁夏、内蒙古两省区将农业用水转变为工业用水的黄河水流转项目，已经发展到38个。采用这种办法，取得了生态、工业、农业“三赢”。
实际上，水资源使用权交易的形式也是多种多样，并不仅仅拘泥于农业用水和工业用水之间转换这一种形式。譬如，南水北调中线和东线的通水已经指日可待，黄河中下游的一些省份是否可以腾出一点水资源指标给上游省区用，实现水权的跨区域流转。当然，这份水权是属于南水北调水权的流转。
水资源的使用权可以进行交易，排污权是构成水权理论的另一个重要组成部分，也应该允许其进行交易。通过排污权的分配和交易，才能真正做到最严格的总量控制管理。
作者为全国人大财经委副主任委员、水利部前部长。本刊记者焦建采访整理，经本人审阅
