电改十年难发力 电监会大权旁落成“花瓶”
2012/5/21 17:46:31 新闻来源：经济观察网
5月15日前,各省将要向国家电力监管委员会（下称电监会）填报一份“燃煤火力发电厂煤价情况调查表”，表格内容主要涉及2003年以来辖区内省级及以上统调燃煤火电机组的煤价变动情况。
这份“十年煤价大调查”突如其来，且与电改的十年不约而合，被认为是电监会梳理十年电力市场，开始成本监管的悄然推进。
进入2012年后，电监会的一系列动作，尽显发力的味道。今年初，电监会下发《2012年推进电力改革工作方案》，首次公开提出将启动电改顶层设计；随后，“推进电力改革领导协调小组”成立，各省市也成立地方协调小组；与此同时，电监会还启动电监会成立后首次针对电网企业的输配电成本大范围专项检查。
不过，成立9年多，更多的时间，电监会是处于大权旁落的有名无实状态，电改5号文赋予的“价格监管”和“市场准入监管”两大主要市场监管权力仍归控国家发改委。
为放开的电力市场所设计的电监会，电改10年来一直没有等到竞价上网的电力市场，也就是说，10年来没有市场可监，这也是电监会之于同行业的权威远逊于银监会和保监会等同级机构的重要原因。
更值一提的是，在先于电监会存在并近20年未修订的《电力法》中，电监会仍属于非“法”存在状态。
两份文件一份报告
电监会的提出和设立来自于电改5号文，在方案制定之初，由原国家计委领衔主导的电改领导小组组织了一次英国考察，该次考察确定了电改方案两个核心内容，一个是采用英国的厂网分离模式，二是设立电监会。
对于成立电监会的目的，时任电改领导小组副组长的张国宝在接受媒体采访时回忆称，主要是考虑到电改方案出台后，电网在某些方面还将保持垄断的特征，同时还要保证多家发电企业实现公平竞争，所以决定成立电监会。
在5号文中，对国家电监会的描述是这样的：国务院下设国家电力监管委员会，正部级，电监会按国家授权履行电力监管职责，按垂直管理体系设置，向区域电网公司电力调度交易中心派驻代表机构。
按照5号文的设定，电监会的职责为制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争；根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证；处理电力市场纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施。
但是，正是这份职能对于其与其他部门职能交叉的部分模糊界定，让电监会在电改10年过程中，一直处于边缘监管的尴尬境地。
对于进行市场监督的电监会而言，最重要的两项权利“价格监管权”和“项目准入权”基本处于让渡状态，其间，掺杂着多次的“夺权”，但均以失败告终。
这其中，有两份文件和一份报告最为重要。
2003年3月，电监会成立后，便意识到了虽然是电力市场的最高监管机构，但却始终没有独立的监管权力。其中，电力价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准等权力在发改委手中，电力企业的资产管理在国资委手中，而企业财务制度的监督权还是以财政部为主导，在电监会手中的，只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权。
电价建议权确定了电价的监管大权并非电监会主导，而是发改委拍板，电力业务许可证准入权则在国家发改委对电力项目审批和投资准入之后，其项目准入监管权形同虚设。
电监会信息中心统计分析处处长杨明舟就曾对此戏称，电力企业根本不在乎这个准入证，很多时候，是电监会打电话请他们来办证，“不办难道就不准他们进入市场？有关部门毕竟都审批通过了！”
而在国内的其他同类的机构，诸如银监会、保监会等行业监管部门，都具有独立运行和充分独立的监督权，电监会也注意到了这一点。
为了改变这种尴尬，电监会开始着手制定《电力监管条例》，以细化和确立自己的监管权利有法规可依。
2005年2月2日，国务院常务会议通过并公布《电力监管条例》。但在新规中，对于处于争议焦点的电价监管和项目准入审批，则选择了模糊处理。
当时，在发改委方面看来，无论对电力价格的监管，还是电力项目的审批，发改委在组织的延伸性、执法的权威性和管理经验上，都要优于电监会。由此，双方产生的争议逐渐升级，时隔两月，2005年4月，中编办对于“电价监管权”和“项目审批权”进行了最终解释，下发《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》。
这份通知旨在明确两家对于权力的划分。
按照该《通知》的界定，电价方面，是辅助服务价还是输配电价及省际电价均由发改委负责调整，电监会主要负责制定办法等管理；项目准入方面，发改委负责电力建设项目的投资审批、核准，电监会负责颁发和管理电力业务许可证。
局面和此前并无变化，唯一的变化是职责更加清晰，权利划分没有了模糊地带。对此，电监会开始寻求新的突破口，来确立自己的权利范围。
2006年6月，时任电监会主席柴松岳上书国务院，谏言电力监制体制改革，要求电价监管与行政审批的权力需重新划定。
但最后，这个突破口选择了一份自2004年即酝酿的报告。2007年2月，由国家电监会、财政部和世界银行共同撰写的《中国电力监管机构能力建设研究报告》出炉，报告认为当时中国电力监管的主要问题是缺乏一个统一有效的监管机构集中行使监管权力。
报告提出了责任重新界定的新方案，即电力规划应由电网公司根据国家发改委宏观经济预测的基础上编制，电监会负责监督电力企业实施规划；由于电监会负责电力安全，投资所需达到的安全水平的决定权应归电监会，但需要与国家发改委协商。
同时，明确提出电价监管是电力监管的核心内容。此报告在当时引起极大热议，随后电监会表示，“国家发改委应将电力监管职能逐步过渡到电监会，以保证电监会完整的监管职能。”但这场争议最终也没能改变权力的让渡局面，直至电改进行的第十个年头，电监会依旧在守望市场，那个被确立监管的开放电力市场，却始终没有建立起来。
“存在”的争议
“权利旁落，无市可监”，作为电力市场独立监督主体存在电监会十年来难以发力，对于它的存在和未来，充满争议。
上海大学教授言茂松就曾表示，目前电力交易市场没有建立起来，但计划却部分失灵，发改委只好对各个环节的电价严加管制，而对电价控制得越严格，市场化的竞争电力交易市场就无法建立，而市场无法建立，电监会就无市可监，市场就越混乱，加价就要更严格，这已经形成了一个电力怪圈或死循环。
而参与当年电改方案设计的中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏也对本报记者表示，打破垄断建立市场化改革后，市场秩序需要维护，“这就得有裁判员。而发改委作为行政审批部门，无法承担这个角色，电监会就应运而生，但是电监会命运不济在于，它出生的同时还存在发改委这个强势的机构。”
对于电监会的价格监管，刘纪鹏表示，电监会负责的不是直接审批价格，而是要监管价格的合理和公平。“把价格监管权和项目准入权利交给电监会，不是权利的转移，而是电力体系独立运行的标志，只有行业的独立监管，才能保证市场正常有序的运转。”一位不愿具名的电力专家对本报记者表示。
除了价格和项目的监管争议，其另一职能也存在较大的争议。根据电改的方案，电改办常设在电监会，即属当前的电监会政策法规部。
但一位电监会内部人士对本报记者透露，存在电改办这一部门，但是十年来，改革相关部门并没有开过几次会。而且，在2002年发布电改5号文后，再没相关细则和修订出台。
不仅如此，据本报记者了解，对于去年9月完成的电力主辅分离改革，其改革领导小组设立在国资委，且方案由国资委主导完成。
“当前电力行业存在多头管理的情况，发改委、能源局、电监会、国资委、财政部全都涉及，监管的主体完全不明确。”上述专家表示。“涉及改革的‘体’的方面是国家电力公司，如果市场化后，监管是电监会；‘制’的方面像项目审批、电价审批是在发改委，所以在改革当中，就只改别人而不改自己，表现形式上就是‘只改体不改制’。”刘纪鹏称。
不仅如此，对于电监会的存在也存在一种观点，即在先于电监会2003年成立，于1996年施行的电力法，对于电力行业监管的，明确由国务院电力管理部门负责，也就是说，在电力法至今未见修改的今天，电监会成立10年来都处于非法状态。
“电监会为什么是花瓶？因为它没有法律地位，像‘银行法’明确提到国务院银行业监督管理机构即银监会负责监管，但‘电力法’却没有明确电监会。”刘纪鹏表示。
但是，对于电监会而言，并没有放弃“立法”的努力。今年3月份，电监会制定《2012年立法工作计划》，其中，首次提及将研究制定《电力监管法》，同时，同时并推动电力法等的修订工作。
这份“十年煤价大调查”突如其来，且与电改的十年不约而合，被认为是电监会梳理十年电力市场，开始成本监管的悄然推进。
进入2012年后，电监会的一系列动作，尽显发力的味道。今年初，电监会下发《2012年推进电力改革工作方案》，首次公开提出将启动电改顶层设计；随后，“推进电力改革领导协调小组”成立，各省市也成立地方协调小组；与此同时，电监会还启动电监会成立后首次针对电网企业的输配电成本大范围专项检查。
不过，成立9年多，更多的时间，电监会是处于大权旁落的有名无实状态，电改5号文赋予的“价格监管”和“市场准入监管”两大主要市场监管权力仍归控国家发改委。
为放开的电力市场所设计的电监会，电改10年来一直没有等到竞价上网的电力市场，也就是说，10年来没有市场可监，这也是电监会之于同行业的权威远逊于银监会和保监会等同级机构的重要原因。
更值一提的是，在先于电监会存在并近20年未修订的《电力法》中，电监会仍属于非“法”存在状态。
两份文件一份报告
电监会的提出和设立来自于电改5号文，在方案制定之初，由原国家计委领衔主导的电改领导小组组织了一次英国考察，该次考察确定了电改方案两个核心内容，一个是采用英国的厂网分离模式，二是设立电监会。
对于成立电监会的目的，时任电改领导小组副组长的张国宝在接受媒体采访时回忆称，主要是考虑到电改方案出台后，电网在某些方面还将保持垄断的特征，同时还要保证多家发电企业实现公平竞争，所以决定成立电监会。
在5号文中，对国家电监会的描述是这样的：国务院下设国家电力监管委员会，正部级，电监会按国家授权履行电力监管职责，按垂直管理体系设置，向区域电网公司电力调度交易中心派驻代表机构。
按照5号文的设定，电监会的职责为制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争；根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证；处理电力市场纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施。
但是，正是这份职能对于其与其他部门职能交叉的部分模糊界定，让电监会在电改10年过程中，一直处于边缘监管的尴尬境地。
对于进行市场监督的电监会而言，最重要的两项权利“价格监管权”和“项目准入权”基本处于让渡状态，其间，掺杂着多次的“夺权”，但均以失败告终。
这其中，有两份文件和一份报告最为重要。
2003年3月，电监会成立后，便意识到了虽然是电力市场的最高监管机构，但却始终没有独立的监管权力。其中，电力价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准等权力在发改委手中，电力企业的资产管理在国资委手中，而企业财务制度的监督权还是以财政部为主导，在电监会手中的，只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权。
电价建议权确定了电价的监管大权并非电监会主导，而是发改委拍板，电力业务许可证准入权则在国家发改委对电力项目审批和投资准入之后，其项目准入监管权形同虚设。
电监会信息中心统计分析处处长杨明舟就曾对此戏称，电力企业根本不在乎这个准入证，很多时候，是电监会打电话请他们来办证，“不办难道就不准他们进入市场？有关部门毕竟都审批通过了！”
而在国内的其他同类的机构，诸如银监会、保监会等行业监管部门，都具有独立运行和充分独立的监督权，电监会也注意到了这一点。
为了改变这种尴尬，电监会开始着手制定《电力监管条例》，以细化和确立自己的监管权利有法规可依。
2005年2月2日，国务院常务会议通过并公布《电力监管条例》。但在新规中，对于处于争议焦点的电价监管和项目准入审批，则选择了模糊处理。
当时，在发改委方面看来，无论对电力价格的监管，还是电力项目的审批，发改委在组织的延伸性、执法的权威性和管理经验上，都要优于电监会。由此，双方产生的争议逐渐升级，时隔两月，2005年4月，中编办对于“电价监管权”和“项目审批权”进行了最终解释，下发《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》。
这份通知旨在明确两家对于权力的划分。
按照该《通知》的界定，电价方面，是辅助服务价还是输配电价及省际电价均由发改委负责调整，电监会主要负责制定办法等管理；项目准入方面，发改委负责电力建设项目的投资审批、核准，电监会负责颁发和管理电力业务许可证。
局面和此前并无变化，唯一的变化是职责更加清晰，权利划分没有了模糊地带。对此，电监会开始寻求新的突破口，来确立自己的权利范围。
2006年6月，时任电监会主席柴松岳上书国务院，谏言电力监制体制改革，要求电价监管与行政审批的权力需重新划定。
但最后，这个突破口选择了一份自2004年即酝酿的报告。2007年2月，由国家电监会、财政部和世界银行共同撰写的《中国电力监管机构能力建设研究报告》出炉，报告认为当时中国电力监管的主要问题是缺乏一个统一有效的监管机构集中行使监管权力。
报告提出了责任重新界定的新方案，即电力规划应由电网公司根据国家发改委宏观经济预测的基础上编制，电监会负责监督电力企业实施规划；由于电监会负责电力安全，投资所需达到的安全水平的决定权应归电监会，但需要与国家发改委协商。
同时，明确提出电价监管是电力监管的核心内容。此报告在当时引起极大热议，随后电监会表示，“国家发改委应将电力监管职能逐步过渡到电监会，以保证电监会完整的监管职能。”但这场争议最终也没能改变权力的让渡局面，直至电改进行的第十个年头，电监会依旧在守望市场，那个被确立监管的开放电力市场，却始终没有建立起来。
“存在”的争议
“权利旁落，无市可监”，作为电力市场独立监督主体存在电监会十年来难以发力，对于它的存在和未来，充满争议。
上海大学教授言茂松就曾表示，目前电力交易市场没有建立起来，但计划却部分失灵，发改委只好对各个环节的电价严加管制，而对电价控制得越严格，市场化的竞争电力交易市场就无法建立，而市场无法建立，电监会就无市可监，市场就越混乱，加价就要更严格，这已经形成了一个电力怪圈或死循环。
而参与当年电改方案设计的中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏也对本报记者表示，打破垄断建立市场化改革后，市场秩序需要维护，“这就得有裁判员。而发改委作为行政审批部门，无法承担这个角色，电监会就应运而生，但是电监会命运不济在于，它出生的同时还存在发改委这个强势的机构。”
对于电监会的价格监管，刘纪鹏表示，电监会负责的不是直接审批价格，而是要监管价格的合理和公平。“把价格监管权和项目准入权利交给电监会，不是权利的转移，而是电力体系独立运行的标志，只有行业的独立监管，才能保证市场正常有序的运转。”一位不愿具名的电力专家对本报记者表示。
除了价格和项目的监管争议，其另一职能也存在较大的争议。根据电改的方案，电改办常设在电监会，即属当前的电监会政策法规部。
但一位电监会内部人士对本报记者透露，存在电改办这一部门，但是十年来，改革相关部门并没有开过几次会。而且，在2002年发布电改5号文后，再没相关细则和修订出台。
不仅如此，据本报记者了解，对于去年9月完成的电力主辅分离改革，其改革领导小组设立在国资委，且方案由国资委主导完成。
“当前电力行业存在多头管理的情况，发改委、能源局、电监会、国资委、财政部全都涉及，监管的主体完全不明确。”上述专家表示。“涉及改革的‘体’的方面是国家电力公司，如果市场化后，监管是电监会；‘制’的方面像项目审批、电价审批是在发改委，所以在改革当中，就只改别人而不改自己，表现形式上就是‘只改体不改制’。”刘纪鹏称。
不仅如此，对于电监会的存在也存在一种观点，即在先于电监会2003年成立，于1996年施行的电力法，对于电力行业监管的，明确由国务院电力管理部门负责，也就是说，在电力法至今未见修改的今天，电监会成立10年来都处于非法状态。
“电监会为什么是花瓶？因为它没有法律地位，像‘银行法’明确提到国务院银行业监督管理机构即银监会负责监管，但‘电力法’却没有明确电监会。”刘纪鹏表示。
但是，对于电监会而言，并没有放弃“立法”的努力。今年3月份，电监会制定《2012年立法工作计划》，其中，首次提及将研究制定《电力监管法》，同时，同时并推动电力法等的修订工作。
