核准制影响水电项目几何？
2012/4/18 8:54:24 新闻来源：中国能源报
□本报记者 郭立琦 《 中国能源报 》（ 2012年04月16日 第 20 版）
编者按
2004年，我国进行投资体制改革，国务院决定将原来需要先经过政府批准的《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》等各项环节的项目审批制，改为只需向政府提交《项目核准申请报告》的核准制，意在转变政府管理职能，确立企业投资主体地位。然而，实际操作中是否真的简化了行政审批程序、转变了政府职能、树立了市场的主体地位？2004年至今，从包括水电、火电、煤炭等诸多能源项目的情况来看，这种转变似乎并没有达到预期的目的。
今年2月，鲁地拉水电项目获得核准。据记者了解，此项目早在2006年就已拿到国家发改委“路条”，但中途经历了环保部的一次叫停，使核准前后历经了5年左右时间。这种现象在水电项目建设中并不少见，这些获得“路条”即发改委同意开展前期工作的项目，并不是被正式批准，只有通过发改委的最终核准，项目才能合法。
只要开建就无法停下来
近些年，常闻水电项目被叫停的消息，但并没有哪个大型水电项目因此下马。“不能停啊。”某水电公司的一位负责人告诉《中国能源报》记者。水电项目的核准必须要具备前期工程的条件，例如路修好、电拉通、通讯弄好等，然后才能开始核准。这些前期工作的投入最多可占到总投资的20%左右。有项目在叫停时已投进了好几十个亿。“这时候要停，怎么停得下来？此外，安全问题怎么办？像截流前挖通的导流洞，这属于临时工程，标准低，如不继续往下干 ，如果出现严重自然灾害，那非常危险。”这位负责人介绍。
另外，该负责人还对记者说：“地方政府都想把GDP弄上去，省上开会要求你必须完成多少项目，审批批不下来，押着你要干。这是违规的，有时候甚至是违纪、违法的。在这种情况下，我们企业往往得硬着头皮干。”
“婆婆”多了事难办
在接受《中国能源报》记者采访时，一位不愿透露姓名的业内人士讲述了水电项目核准过程中遇到的“为难事”。“金沙江中游的项目，综合开发规划和水电开发规划都是国家批过的，其中综合规划早在1992年就已批，水电开发的专业和区域规划也在2002年就批了。结果综合规划和水电开发规划不一致。综合规划定了‘一库五级’，水电规划则是‘一库八级’。谁去协调这个工作呢？结果是企业被夹到夹缝中去了，不停做这个部门工作，做那个部门工作。一直做到水利部同意修改方案。”
记者了解到，有时报告报上去后就被搁置下来，相关部门不说行也不说不行，要不就反复打回要求重做。但这些项目都已开始了前期工作。然后企业便像无头苍蝇般，东撞一头西撞一头。加之级别低上级部门往往不搭理，有时派个处长来就算挺给面子了，但问题还是解决不了。
还有就是部门之间的协调、项目推进和审批不一致的问题。每个部门都会强调自己的立场，国土资源部、林业部强调国土资源管理、林木砍伐；环保部强调环境；水利部强调水资源利用等等。各强调各的，最终只能让项目建设停滞。而项目和审批的不一致则将建设企业推进怪圈，比如：国土资源部、林业部不审批，就不能修路、砍木，但不先伐林修路，项目又不能具备核准条件。有时结果便成了“要么违规干，要么就不干”。
此外，中国水力发电工程学会副秘书长张博庭向记者透露，有企业在办理核准的过程中“后面的（手续）还没办完，前面（刚通过的批准）已经作废了，又得重办。”
核准制在我国开展的时间不长（2004年开始），不光对企业来说是新生事物，对审批部门也一样。在摸索过程中，因为申请核准的人和审批的人都没有经验，往往出现“批的人不敢弄，报的人也拿不准”，导致在具体操作过程中，核准制比原来的审批制更复杂了。并且，核准制将原来一个部门的权力分割到多个部门，张博庭比喻道：“每个部门都是一个‘衙门’，都可以一票否决，一头审批变成了多头审批。”
同时，我国行政效率低的问题也在层层核准的过程中突显出来。云南省孟连县政府信息公开网上《重大投资项目审批制和核准制工作流程》规定，“实行审批制的重大投资项目工作流程分为4个阶段，时限为90个工作日；实行核准制的重大投资项目工作流程分为2个阶段，时限为60个工作日”，但在具体项目的核准过程中，有些水电项目一个报告就能搁置一年。
前期规划要扎实，权责要分明
面对“十二五”水电1.6亿千瓦的规划和巨大的节能减排压力,如果不改进目前核准制中出现的种种问题，大力发展水电将成为一句空话。
采访中上述业内人士在完善核准制的问题上强调：项目前期规划是重中之重，做扎实这项工作，后面的就可以一步步推进。如果有问题在立项、规划阶段解决，不要开始建设后再叫停。“大型的水电项目，动辄就是几百个亿的投资，国家都做进中长期规划了。如果要建，那从批了以后就按部就班的往下干，有什么要求提出来。如果不能干，就别开始。不要大笔钱投进去了、工作也开始了，又叫停。这不是极大的浪费吗？”该业内人士说。
张博庭也认为：“应该对项目的前期规划严格要求。规划做完，后面严格执行就好。前期规划可以争论严格一些，但做好后，具体项目就不要再刁难了。”此外，他还表示，可以让“路条”等同于核准，以后再办各种手续，如果过程中出现问题比如环评，可以根据相关规定来解决或者处罚。除此之外，需在相关的行政执法水平上进一步提升。
中国社科院工业经济研究所能源经济研究中心主任史丹对本报记者说：“对于项目建设，主要有监管和市场两个方面，但由于我国目前的国情，从市场角度切入比较困难，对于核准制的改进和完善，还是要从监管入手。监管要发挥真正地作用，就要执行部门具备一定的独立性。在这个基础上来推进制度的完善。”她同时表示，在核准制问题上往往是企业有企业的立场，部门有部门的侧重点，两个方面都有困难，也都存在自身的问题。
上述水电公司负责人对记者说：“既然核准制是要简化审批程序，让市场起主导作用，那就需要有一个主管部门来主导，负责部门协调，和相关的项目衔接问题。同时，权责明晰也非常重要。“不要涉及权利时，很多部门都进来了，等承担责任的时候又都推得干干净净。”
编者按
2004年，我国进行投资体制改革，国务院决定将原来需要先经过政府批准的《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》等各项环节的项目审批制，改为只需向政府提交《项目核准申请报告》的核准制，意在转变政府管理职能，确立企业投资主体地位。然而，实际操作中是否真的简化了行政审批程序、转变了政府职能、树立了市场的主体地位？2004年至今，从包括水电、火电、煤炭等诸多能源项目的情况来看，这种转变似乎并没有达到预期的目的。
今年2月，鲁地拉水电项目获得核准。据记者了解，此项目早在2006年就已拿到国家发改委“路条”，但中途经历了环保部的一次叫停，使核准前后历经了5年左右时间。这种现象在水电项目建设中并不少见，这些获得“路条”即发改委同意开展前期工作的项目，并不是被正式批准，只有通过发改委的最终核准，项目才能合法。
只要开建就无法停下来
近些年，常闻水电项目被叫停的消息，但并没有哪个大型水电项目因此下马。“不能停啊。”某水电公司的一位负责人告诉《中国能源报》记者。水电项目的核准必须要具备前期工程的条件，例如路修好、电拉通、通讯弄好等，然后才能开始核准。这些前期工作的投入最多可占到总投资的20%左右。有项目在叫停时已投进了好几十个亿。“这时候要停，怎么停得下来？此外，安全问题怎么办？像截流前挖通的导流洞，这属于临时工程，标准低，如不继续往下干 ，如果出现严重自然灾害，那非常危险。”这位负责人介绍。
另外，该负责人还对记者说：“地方政府都想把GDP弄上去，省上开会要求你必须完成多少项目，审批批不下来，押着你要干。这是违规的，有时候甚至是违纪、违法的。在这种情况下，我们企业往往得硬着头皮干。”
“婆婆”多了事难办
在接受《中国能源报》记者采访时，一位不愿透露姓名的业内人士讲述了水电项目核准过程中遇到的“为难事”。“金沙江中游的项目，综合开发规划和水电开发规划都是国家批过的，其中综合规划早在1992年就已批，水电开发的专业和区域规划也在2002年就批了。结果综合规划和水电开发规划不一致。综合规划定了‘一库五级’，水电规划则是‘一库八级’。谁去协调这个工作呢？结果是企业被夹到夹缝中去了，不停做这个部门工作，做那个部门工作。一直做到水利部同意修改方案。”
记者了解到，有时报告报上去后就被搁置下来，相关部门不说行也不说不行，要不就反复打回要求重做。但这些项目都已开始了前期工作。然后企业便像无头苍蝇般，东撞一头西撞一头。加之级别低上级部门往往不搭理，有时派个处长来就算挺给面子了，但问题还是解决不了。
还有就是部门之间的协调、项目推进和审批不一致的问题。每个部门都会强调自己的立场，国土资源部、林业部强调国土资源管理、林木砍伐；环保部强调环境；水利部强调水资源利用等等。各强调各的，最终只能让项目建设停滞。而项目和审批的不一致则将建设企业推进怪圈，比如：国土资源部、林业部不审批，就不能修路、砍木，但不先伐林修路，项目又不能具备核准条件。有时结果便成了“要么违规干，要么就不干”。
此外，中国水力发电工程学会副秘书长张博庭向记者透露，有企业在办理核准的过程中“后面的（手续）还没办完，前面（刚通过的批准）已经作废了，又得重办。”
核准制在我国开展的时间不长（2004年开始），不光对企业来说是新生事物，对审批部门也一样。在摸索过程中，因为申请核准的人和审批的人都没有经验，往往出现“批的人不敢弄，报的人也拿不准”，导致在具体操作过程中，核准制比原来的审批制更复杂了。并且，核准制将原来一个部门的权力分割到多个部门，张博庭比喻道：“每个部门都是一个‘衙门’，都可以一票否决，一头审批变成了多头审批。”
同时，我国行政效率低的问题也在层层核准的过程中突显出来。云南省孟连县政府信息公开网上《重大投资项目审批制和核准制工作流程》规定，“实行审批制的重大投资项目工作流程分为4个阶段，时限为90个工作日；实行核准制的重大投资项目工作流程分为2个阶段，时限为60个工作日”，但在具体项目的核准过程中，有些水电项目一个报告就能搁置一年。
前期规划要扎实，权责要分明
面对“十二五”水电1.6亿千瓦的规划和巨大的节能减排压力,如果不改进目前核准制中出现的种种问题，大力发展水电将成为一句空话。
采访中上述业内人士在完善核准制的问题上强调：项目前期规划是重中之重，做扎实这项工作，后面的就可以一步步推进。如果有问题在立项、规划阶段解决，不要开始建设后再叫停。“大型的水电项目，动辄就是几百个亿的投资，国家都做进中长期规划了。如果要建，那从批了以后就按部就班的往下干，有什么要求提出来。如果不能干，就别开始。不要大笔钱投进去了、工作也开始了，又叫停。这不是极大的浪费吗？”该业内人士说。
张博庭也认为：“应该对项目的前期规划严格要求。规划做完，后面严格执行就好。前期规划可以争论严格一些，但做好后，具体项目就不要再刁难了。”此外，他还表示，可以让“路条”等同于核准，以后再办各种手续，如果过程中出现问题比如环评，可以根据相关规定来解决或者处罚。除此之外，需在相关的行政执法水平上进一步提升。
中国社科院工业经济研究所能源经济研究中心主任史丹对本报记者说：“对于项目建设，主要有监管和市场两个方面，但由于我国目前的国情，从市场角度切入比较困难，对于核准制的改进和完善，还是要从监管入手。监管要发挥真正地作用，就要执行部门具备一定的独立性。在这个基础上来推进制度的完善。”她同时表示，在核准制问题上往往是企业有企业的立场，部门有部门的侧重点，两个方面都有困难，也都存在自身的问题。
上述水电公司负责人对记者说：“既然核准制是要简化审批程序，让市场起主导作用，那就需要有一个主管部门来主导，负责部门协调，和相关的项目衔接问题。同时，权责明晰也非常重要。“不要涉及权利时，很多部门都进来了，等承担责任的时候又都推得干干净净。”
