破解一号文件资金落实
“从地方的实际情况来看，‘一号文件’有关水利投入的资金政策，短期内还难以落实。”近日，政策权威人士接受《瞭望》新闻周刊采访中认为，一方面，部分地方政府还在持观望态度，等待着实施办法和具有操作性的政策，执行中面临着诸多难题；另一方面也因为资金指标属于原则性规定，不足以构成约束性的指标，执行动力不足。
聚焦水利的中央“一号文件”公布已经半年，文件中提出的两大定量指标为水利建设投入的增加开辟了有效途径。指标之一是“加大公共财政对水利的投入。多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一个被认为最具含金量的指标是，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”
从本刊记者新了解到的信息看，中央有关部门已经注意到了其中切实存在的问题，也正着力于寻求解决之道。针对“一号文件”定量指标落实存在的难题，此次中央水利工作会议中有可能给予相应的对策。
投入将成约束性指标
就未来10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍这一指标来说，翻一番是针对全社会的投资，而不是针对财政投入，因限定不同，可能会出现上有政策、下有对策的情况。
研究人士认为，针对这一问题，正确的方法是应该约束政府投入，并确立年度目标。如果年度指标也是全社会的投资，政府的投入因为范围广泛的资金组成而变得模糊。他给出的建议是，规定省一级在“十二五”期间的年均政府水利投入增长率不低于12%，保证10年翻一番的目标。“12%并不高，有些省份年GDP增长都在10%甚至更高，就是说政府在水利上的投入增幅要比经济增速稍高一点，这是一个比较正当的要求。”他补充说。
对于从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设这一要求，落实难度甚于前者。不过，这一指标与前一指标密切关联，如果前一指标能落实，就使得政府有动力去动用土地出让金收益。保守计算，地方政府的土地出让金收益要占水利总投入的三分之一还要多。
改土地出让收益为土地出让金
落实“一号文件”的定量指标还面临一个关键问题，底数不清。土地出让金收益=土地出让金-土地收入成本-市政基础设施配套费，成本又包括拆迁、补偿等一系列的费用。土地出让收益是一笔糊涂账，“连数字都搞不清楚，更谈不上怎么落实这个政策了。”研究人士说。
他建议，改土地出让收益为土地出让金，直接按土地出让金提取一定的比例用于水利建设。多少比例合适呢？测算后推荐的比例是4%。这一比例参照了土地出让收益占土地出让金的40%左右计算。由于各地差异较大，40%为平均数，也为多数人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮动，不能低于2%。追求的结果是求上得中。
目前一些地方提5%，在他看来，对于全国不宜太高，4%还留有余地，一些地方经过努力达到3%也能接受。
建立跨区域统筹机制
在落实“一号文件”的过程中，相应的矛盾被凸显出来。东部省区占土地出让金的75%，而这些省份的农田水利建设的任务比较轻，实际中用不了这么多钱，而广大中西部地区是最需要搞农田水利建设的地方，资金缺口却较大。
研究人士将此种情况称作东西部“倒挂”。投资能力上，东西部差距巨大，农田水利建设的需求上，东西部则相反。研究人士认为，解决这一问题需从两方面入手。一是中央对农田水利的投资要向中西部倾斜，包括财政水利专项资金、常规性的转移支付等；二是考虑建立土地出让收益的跨区域统筹机制。
依据研究人士的测算，如果中央按照30%的比例提取的话，保守估计，“十二五”期间至少可以提900亿元，“十三五”可以提1000亿元。这笔资金不是从土地出让收益中提取30%，而是从“一号文件”预计用于农田水利建设的资金总盘子里抽出30%用作全国统筹。
这部分钱可以主要用于中西部农田水利建设。抽取后剩下的资金，考虑到东部地区农田水利建设可能相对完善，可以允许其土地出让收益依据自身需求用于非农田水利建设，只要是水利建设即可。“30%的比例只是我们的假设。”研究人士也坦言，要建立这个机制非常困难，原因在于土地出让金的制度不合理。
一石三鸟
针对土地财政的顽疾，研究人士给出的设想是搞分成制，即土地出让金收益地方与中央分成，建立规范的中央、地方土地出让收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同时中央收取的30%大部分还返还给地方，但要定向用于中央希望投入的方向，比如农田水利、建设、保障房建设、拆迁补偿等，实现中央意图。这样能够实现地方利益受损最小化，中央利益意图实现最大化。
研究人士分析指出，这样做可以一举三得：一是通过分成制度把土地出让金纳入中央统一监管，意味着中央可以把地方的账搞清楚；二是通过资金返还可以保障中央希望的社会发展项目的落实，在尊重地方利益的前提下实现了中央的社会发展意图；三是建立土地出让金的中央统筹机制，促进全国跨省区的投资再分配。
“这一改革还需要很多讨论，但是势在必行。”他说。(文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵 实习生张楠)
