第三篇 煤炭兜底保障持续发力
刘纯丽
（中能传媒能源安全新战略研究院）
一、政策与大事
1.煤炭保供政策持续发力
2022年以来，国务院常务会议多次谈及煤炭，明确要发挥煤炭的主体能源作用，立足我国国情，应对外部挑战，抓住重点，强化能源保供，未雨绸缪推进条件成熟、发展需要的能源项目建设。面对严峻复杂的国际能源形势和较大的国内能源保供压力，能源主管部门优化煤炭生产、项目建设等核准政策，落实地方稳产保供责任，全力以赴保障煤炭安全稳定供应。3月，国家发展改革委印发《关于成立工作专班推动煤炭增产增供有关工作的通知》，要求主要产煤省区和中央企业全力挖潜扩能增供，年内再释放产能3亿吨以上。
主要产煤省区和中央企业全力挖潜扩能增供，数据显示，2022年前三季度，全国规模以上企业煤炭产量33.2亿吨，同比增长11.2%，晋陕蒙新煤炭产量占全国的80.9%，对产量增长的贡献率达90.5%，充分发挥了产煤大省的作用。据全国能源工作会议披露，2022年核准煤矿项目22处、建设规模8000万吨/年，全国新增煤炭产能超3亿吨/年，总产量约44.5亿吨、同比增长8%。
2.电煤中长期合同履约监管力度加大
为保证中长期合同有效落实，国家发展改革委召开会议安排部署电煤中长期合同换签补签工作，要求中长期合同严格执行“欠一补三”条款，严格落实三个100%，即合同签约率100%、履约率100%、价格政策执行100%。针对电力企业采购电煤热值、硫分等煤质指标下降情况，国家发展改革委印发《关于强化中长期合同管理确保电煤质量稳定的通知》，要求中长期合同明确到厂电煤基准发热量范围、硫分等质量标准，鼓励实行电煤质量“分质分级”管理，有效引导市场主体按照约定进行履约，保障电煤质量稳定在合理水平。同时国家发展改革委多次对各地和中央企业2022年煤炭中长期合同签订履约情况开展专项核查。要求各地和有关企业要对照签订履约政策要求进行自查梳理，不符合要求的抓紧整改。9月以来，全国统调电厂存煤保持在1.7亿吨以上，电煤供应形势持续向好，有效保障了发电供热用煤需求。
10月底，国家发展改革委印发《2023年电煤中长期合同签订履约工作方案》，对2023年电煤长协合同价格、数量提出了明确要求，2023年电煤中长期合同签订工作正式启动。12月，国家发展改革委、国家能源局发布关于做好2023年电力中长期合同签订履约工作的通知，提到坚持电力中长期合同高比例签约。稳定的长协价格对保障煤电企业基本用煤需求、稳定电价具有重要意义。随着政策的不断完善，煤炭中长期合同的履约力度将进一步强化，长协煤保供的“压舱石”和“稳定器”作用将得以充分发挥。
3.煤炭市场价格形成机制进一步完善
2022年上半年，国家发展改革委先后出台《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》《关于明确煤炭领域经营者哄抬价格行为的公告》。前者明确了秦皇岛港下水煤（5500大卡）中长期交易价格每吨570～770元（含税），并对晋陕蒙相应煤炭出矿环节中长期交易价格合理区间进行了限定；后者明确了国产动力煤领域经营者哄抬价格行为及监管红线，为煤炭企业提供了清晰的行为指引。随后国家发展改革委连发价格调控监管政策系列解读，从限制中长期合同价格、各环节煤炭价格，到禁止捆绑销售现货涨价、严禁不合理提高流通费用，再到动力煤品种热值基准的界定，并督促各地发展改革委严格督查限价执行情况。在后续政策落实中，市场监管总局向主产地派遣调查组，落实能源保供稳价工作。
一年来，能源主管部门通过完善煤炭产供储销体系、强化市场预期管理等措施，引导煤炭价格在合理区间运行，通过稳煤价来稳电价，进而稳定整体用能成本，切实实现了以煤炭为“锚”做好能源保供稳价工作。
4.煤矿安全专项整治三年行动收官
煤炭保供要以安全生产为前提，安全生产要为煤炭保供保驾护航。2022年是安全生产专项整治三年行动收官之年。国家矿山安监局印发《关于深化煤矿安全专项整治三年行动推进治本攻坚的通知》，对煤矿安全专项整治三年行动开展过程中出现的问题、2021年安全生产大排查发现的问题以及近年来煤矿事故暴露出的问题进行重点治理。党的二十大报告把安全生产纳入国家安全的高度进行部署，深刻体现了党中央对安全生产工作的高度重视。10月28日，国家矿山安全监察局召开学习贯彻党的二十大精神暨矿山安全防范视频会，提出要以党的二十大精神为指引，结合实际抓好四季度及今后矿山安全重点工作，有效防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故，为全面建设社会主义现代化国家创造安全稳定环境。
5.铁路部门全力保障煤炭运输
2022年，我国铁路部门全力保障煤炭运输，大力组织西煤东运、北煤南运，优化调整运输方案，全力保通保畅。特别是在大秦线受疫情影响的情况下，迅速研究调整大秦线运输组织方案，并充分发挥全国铁路集中统一调度指挥优势，举全路之力，从铁路沈阳、济南、郑州、西安局集团有限公司选调重载机车乘务员、调配大功率电力机车驰援大秦线。1-10月，国家铁路货物发送量累计32.49亿吨，同比增加1.8亿吨、增长6%。截至10月底，国家铁路2022年累计发运煤炭17.4亿吨，同比增长9.8%，其中发运电煤12.2亿吨，同比增长15.5%。
6.煤炭价格高位运行，煤炭行业景气提升
2022年煤炭价格高位维稳。1-10月中国沿海电煤采购价格指数（CECI沿海指数）综合价5500大卡规格品均价883.4元/吨，市场交易价5500大卡规格品均价1256.2元/吨。10月28日CECI沿海指数市场交易价5500大卡规格品报收于1603元/吨，创年内高点。而进入11月后，因非电用煤需求疲软，煤炭市场价格快速回落。2022年以来，能源主管部门通过加快煤炭产能释放、长协合同对电煤全覆盖、合理价格区间限定、加强核查等多种方式稳定煤炭价格，取得了相当成效。但因煤矿生产缺乏弹性，叠加进口煤量减少，区域性和时段性供需结构不平衡仍然存在。煤炭市场价格虽未再现2021年10月的行情，但也一直维持高位运行。
得益于煤炭价格坚挺，煤炭行业景气持续提升，盈利能力创新高。2022年1-10月，煤炭开采和洗选业实现营业务收入33203.6亿元，同比增长28.8%；实现利润总额8858.2亿元，同比增长62.0%。
7.煤炭清洁高效利用金融支持力度加大
2022年5月，经国务院批准，人民银行、国家发展改革委和国家能源局联合印发通知，明确支持煤炭清洁高效利用专项再贷款额度增加1000亿元，专门用于“同煤炭开发使用和增强煤炭储备能力相关领域”，具体支持领域有两种：一是煤炭安全生产和储备领域。包括现代化煤矿建设、绿色高效技术应用、智能化矿山建设、煤矿安全改造、煤炭洗选、煤炭储备能力建设等项目；二是煤电企业电煤保供领域。此次增加1000亿元额度后，2022年支持煤炭清洁高效利用专项再贷款总额度达到3000亿元，有助于进一步释放煤炭先进产能，保障能源安全稳定供应，支持经济运行在合理区间。
2022年前三季度，开发银行持续加大对清洁能源、能源保供、煤炭清洁高效利用等能源重点领域的支持力度，发放能源贷款4069亿元，同比增长26%。政策性开发性金融工具较快落地，有效解决了重大基建项目资本金到位难问题，撬动商业银行配套贷款，发挥基建投资在关键时间节点的逆周期调节作用。
二、问题与展望
1.优化煤炭产能布局，建立健全煤炭储备体系
立足国情，煤炭仍将作为我国主体能源，在能源供给中起到安全兜底作用。《“十四五”现代能源体系规划》提出，当前能源安全新旧风险交织，“十四五”时期是我国能源低碳转型的重要窗口期，我国能源安全保障将步入构建现代能源体系的新阶段。在“十四五”期间，我国将优化煤炭产能布局，建设煤炭供应保障基地，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，增强煤炭跨区域供应保障能力。并以发展先进产能为重点，布局一批大型现代化煤矿，持续优化煤炭生产结构。同时推动煤炭和新能源优化组合，提升绿色发展能力。
2.扎实围绕“双碳”目标，构建煤炭产业新格局
在“双碳”目标下，煤炭必然要经历由目前主体能源、兜底保障向支撑性能源、应急调峰与储备能源方向发展，逐渐为新能源发展腾出空间。在此背景下，煤炭行业将在保障供应的同时，控制消费总量，并不断创新机制，科学确定大型煤炭基地开发节奏，建设一批安全高效智能化煤矿；建立煤炭弹性产能和煤矿弹性生产机制，研究建立全国煤炭安全稳定供应保障调控机制；统筹推进“双碳”目标与能源结构调整、研究建立煤炭产业转型发展长效机制；在科技引领下实现煤炭清洁利用固碳循环，充分发挥我国现代煤化工技术与产业化发展领先优势。
3.统筹做好煤炭清洁高效利用
在“双碳”背景下，煤炭利用的清洁化和低碳化，对我国发挥煤炭资源优势、保障能源安全、保护生态环境具有重要战略意义。煤炭本质上是高碳能源，实现低碳化利用需要依靠科技进步，着力推进煤炭安全、高效、绿色、智能化开采，清洁、高效、低碳、集约化利用。从利用环节来看，应推动煤电机组节能提效升级和清洁化利用、开展煤电机组供热改造，以及加快实施煤电机组灵活性制造和改造。对于冶金焦化、水泥建材和散煤燃烧等高耗煤领域，应加大政策支持力度。同时鼓励开展煤炭清洁高效利用基础理论与关键技术攻关，推动煤炭清洁高效利用示范工程建设，促进煤炭消费转型升级。随着煤制油、煤制烯烃、煤制乙二醇等现代煤化工技术快速发展，煤炭作为工业原料属性越来越突出。在水资源有保障、生态环境可承受的地区，开展煤制油、煤制天然气、低阶煤分质利用、煤制化学品等通用技术装备升级示范，支持在主要产煤地区建设大型煤化工产业园区，进一步拓宽煤炭利用方向、途径和范围。
4.加快煤矿智能化建设，助推能源高质量发展
煤矿智能化建设代表着煤炭先进生产力的发展方向，是行业迈向更高质量发展的必由之路。加快推进煤矿智能化建设，对提升煤炭安全保障水平、促进煤炭工业高质量发展具有重要意义。目前煤矿智能化建设按规划目标扎实推进，技术装备加快研发应用，但还存在着矿井类型多样、地质条件复杂致使建设难度大，核心技术装备研发应用与智能化建设需求不够匹配，建设标准和协议接口尚不统一，智能化建设人才亟待引进和培养等问题。
针对当前存在的问题，应发挥智能化发展协调机制作用，有针对性采取措施加以解决：一是科学优化建设方案，算好投入产出账，实事求是、因矿施策分类推进智能化建设；二是遴选一批技术先进、经济适用、可靠性强的技术装备，适时搭建技术成果研发应用平台，支持鼓励突破关键核心技术，为技术装备发展创造良好环境；三是进一步完善政策和标准体系，增强建设标准系统性、兼容性，逐步统一接口和协议标准，推动不同类别技术设备间的协同与互通。四是共建煤矿智能化示范性实习实践基地，建立健全职业发展通道机制，培育一批煤矿智能化复合型人才，优化煤矿智能化人才发展体系，加快煤矿智能化人才培养。五是总结煤矿智能化建设新典型、新模式和新机制，加强煤矿智能化发展相关政策的宣传和解读，加大宣传推广工作力度，营造煤矿智能化发展的良好氛围。
5.防范化解煤矿采掘接续紧张带来的安全风险
煤炭生产刚性强，长期满负荷甚至超负荷生产，极易造成采掘比失调以及其他一系列安全隐患。国家矿山安全监察局组织开展煤矿采掘接续专项监察，发现受煤炭市场持续偏紧等因素影响，煤矿企业生产欲望普遍强烈，赶进度、拼产量、重回采、轻开拓，人为造成采掘接续紧张，一旦出现采掘失调，极有可能酿成重大安全生产事故，同时也可能导致煤炭产量“断崖式”下降，对安全保供产生巨大影响。国家矿山安全监察局将采取针对性措施，扎实开展矿山安全生产大检查、逐矿落实安全管控措施、严惩违法违规行为、大力推广应用智能化、快速掘进等先进技术手段，有效缓解煤矿采掘接续紧张状况。各地相关部门及煤矿企业也要结合自身情况，量身定制防范举措，系统治理采掘接续紧张。
