我国地下水保护行动试点建设的实践与思考

2010/6/22 7:16:25 新闻来源：科学网博客

作者：王小军

地下水作为基础性、战略性的重要资源，在保障城市供水安全、维系生态系统平衡等方面具有重要作用。据统计，全国660多个城市中，利用地下水作为供水水源的高达400多个，地下水供水量占全国城市总供水量的30%，华北、西北地区则高达72%和66%。然而，为了满足经济发展，许多城市长期过量开采地下水，破坏了地下水及其赋存介质天然状态下固有的补给、径流和排泄之间的平衡关系，进而对原有的生态和环境产生了一系列影响，诱发了地面沉降、海水入侵、荒漠化、湿地萎缩等问题，已严重威胁国家饮水安全、经济安全和社会稳定^[1,2]。随着我国全面建设和谐社会步伐的加快，不断提高地下水管理能力，加大地下水保护和管理的工作力度，推进地下水超采区治理和生态环境保护，对于促进地下水资源可持续利用，支撑经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。

1 我国地下水保护行动简介

自2004年起，在中央财政的支持下，水利部启动了地下水保护行动项目。几年来，项目取得了初步进展。16个省区划定了地下水超采区，制定了超采区治理规划，江苏、山东等省区启动了地下水超采区治理，苏锡常地区实现全面禁采，浙江杭嘉湖地区地下水压采稳步推进。2008年，中央财政项目资金额度增加，项目实施范围进一步扩大，先后启动了《地下水资源管理条例》起草和地下水取水工程普查前期工作，并选择生态脆弱区、西南岩溶区、北方煤炭主采区、南水北调东中线受水区开展地下水保护行动试点工作，探索不同类型区地下水管理经验，为提高地下水资源配置、管理、保护能力，推进重点地区地下水超采治理，打下了坚实基础。

2 地下水保护行动试点建设状况

2.1 生态脆弱区地下水保护试点——甘肃省武威市

为配合石羊流域重点治理工作的开展，选择流域内武威市作为生态脆弱区的典型代表开展试点研究。试点工作在掌握武威市水资源发利用现状及其存在问题的基础上，以恢复青土湖水位为目标，重点研究完善地下水调控管理体系，建立与地表水丰枯频率相适应、以控制生态水位为目标的水资源配置、调度管理制度，研究制定与地表水频率相适应的地下水水位控制及灌溉开采量控制方案。同时，试点通过加强地下水动态监测，统一规划、合理开发当地地下水资源，对于加快生态脆弱区综合治理、遏制地下水的超采、逐步恢复地下水位和保障流域综合治理目标的实现，保护流域生态环境，合理配置流域内生活、生产和生态用水，促进流域经济社会的健康可持续发展具有十分重要的意义^[3]。

2.2 西南岩溶区地下水保护试点——贵州省毕节地区

贵州省毕节地区为典型的岩溶山区，也是国务院批准的“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区，尽管区内水资源十分丰富，但工程性缺水问题十分突出。随着国家西电东送工程的实施，当地水资源供需矛盾将更加突出。同时，煤炭开采过程中的地下水疏干引起地下水位下降，已成为当地地下水管理工作中面临的十分紧迫的问题。试点工作通过对当地578个煤矿资料收集和分析，指出当前水资源保护与管理中缺乏对煤矿开采的矿坑涌水量、矿井排水量、吨煤用水量、耗水量及废水排放量等的监督管理，同时存在对到煤矿开发造成的人畜饮水困难缺乏经济补偿措施等岩溶山区煤炭资源开采中存在的突出问题，提出了《关于加强煤炭开采区地下水资源保护与监督管理的意见》，为有效保护和科学合理地开发利用煤炭开采区地下水资源，提高水资源综合利用效率，及时、妥善解决好煤炭开采和当地群众生活生产的矛盾提供制度保障，为实现以水资源的可持续利用支撑和保障经济社会可持续发展和构建和谐社会目标提供重要保证^[4]。

2.3北方煤炭主采区地下水保护试点——山西省太原市

太原西山煤田是一个水资源与煤炭资源及铁矿、石膏、铝土、石灰石等矿产资源共存的系统，是我国最大的焦煤生产基地之一。长期以来，大量煤炭采掘活动，破坏了区内天然的地质结构和水文地质条件，极大的改变了当地水环境，加速了矿物氧化作用，对水资源的质量和数量都产生了明显的影响。该试点工作通过对太原市不同矿井、不同开采层位情况下水资源影响的典型调查与分析的基础上，研究煤炭开发对地下水的破坏程度，破坏区范围，破坏的机理与过程，针对目前现有的法律法规、管理政策以及管理保护现状，提出煤矿开采区水资源与水生态环境保护措施，总结管理保护方面的经验和存在的问题，研究其管理保护模式和管理保护政策体系，为政府和有关行政部门提供决策依据，具有重要的现实意义和长远的战略意义^[5]。

2.4地热水开采区地下水保护试点——辽宁省鞍山市

地热水是以各种形式存在于地壳岩石或土壤空隙（孔隙、裂隙、溶岩）中的水，是大自然赋予人类的宝藏。地热水作为地下水资源重要组成部分，具有医疗保健、休闲娱乐、建筑采暖等多项特殊用途，具有十分可观的经济效益。为进一步提高地热水资源的管理水平，推进地热水资源管理工作的规范化和制度化建设，以鞍山市作为试点地区，在对当地地热水量、地热水开发利用状况评价等工作的基础上，制定地热水综合开发利用规划，研究地热水保护方案、措施，健全和完善地热水管理法规，为促进区域地热水的开发、实现区域地热水可持续利用提供技术支撑，为全国地热水资源管理的规范化、科学化和法规化提供经验和示范，并针对现行地热水资源管理的现状及存在问题，研究适合我国地热水资源管理的模式^[6]。

2.５南水北调东中线受水区地下水保护试点——河北省沧州市

沧州市水资源短缺，供需矛盾突出，地下水超采严重，由此引发了水位下降、地下水降落漏斗，地面沉降等一系列生态环境问题，给国民经济发展带来巨大的负面影响，已成为经济社会发展的主要制约因素。因此，保护水资源、压采地下水，是一项十分重要和迫切的任务。该试点工作在参考《河北省沧州市南水北调城市水资源规划》、《河北省沧州市南水北调配套工程规划》等研究的基础上，根据当地水资源状况和经济发展与生态环境建设与保护的需要，结合南水北调配套工程规划和地下水超采状况，遵循水资源合理配置、补排平衡与可持续利用、统筹规划，综合治理、引黄水与引江水互济等原则，确定不同水平年、不同保证率下地下水超采区压采目标，并从替代水源建设、政策法规、资金筹措、技术措施等方面提出了保障措施，为压采目标的实现奠定了基础，对于促进地下水的合理开发，实现水资源的可持续利用具有重要示范意义^[7,8]。

3 进一步开展试点工作的思考

通过以上几个地区的试点建设，为在全国范围内全面开展地下水保护行动提供了宝贵的实践经验。同时，必须深刻认识到我国地下水管理基础薄弱的实际情况，当前我国地下水管理仍然面临一系列突出问题有待解决。为此，逐步的、有序的开展地下水保护试点工作，深入探索我国不同类型地区地下水合理开发、利用与保护的具体途径，努力创新，典型示范，积累经验，对于我国地下水资源可持续利用具有重要的意义。

3.1 掌握总体思路

通过在试点地区开展地下水保护行动，深入探索我国不同类型地区地下水合理开发、利用与保护的具体途径，努力创新，典型示范，积累经验，为在全国范围内全面开展地下水保护行动提供实践经验。

紧密结合试点地区社会经济可持续发展对地下水保护的需求，通过水资源的合理开发、高效利用、有效保护和科学管理，采取有针对性的措施，保护和修复试点地区地下水系统，促进地下水资源可持续利用。

3.2 明确主要任务

我国地下水问题复杂，各地情况不一。要开展试点工作，必须紧密结合试点地区的实际情况，开展具体工作。如：地下水开采总量控制、地下水水源涵养、水质保护、应急供水预案、能力建设及重点工程等，并针对试点地区的具体问题，明确试点建设的重点任务。

（1）地下水开采总量控制与水位控制。根据试点地区水资源综合规划成果，坚持“保护中开发、开发中保护”的原则，科学确定试点地区的地下水可开采总量及其相应的地下水水位控制值，实现地下水开采总量控制和水位控制。同时，不断提高地下水计量设施安装率，有效监督地下水的开采量，控制地下水的无序开发，保证地下水开采量处于严格控制范围之内。

（2）地下水源涵养。结合试点地区水资源特点，因地制宜地确定地下水水源涵养措施，如：试点地区雨洪资源综合利用措施、地下水人工回灌的具体措施，以及各种水源的优化配置措施。

（3）地下水资源保护。地下水资源保护主要包括饮用水水源地的保护、地下水污染防治等方面。对重要的地下水水源地，建立水源地保护区，并根据保护区的不同级别，制定污水达标排放、污染修复与治理等措施。针对不同的水质保护分区，按要求进行废污水达标排放、地表污染水体治理、减少污染源负荷、设立防护带、切断污染通道等具体的重点工程，以及重点水源地的水质保护工程等。

（4）生态环境问题治理。对于由超采引起生态环境问题的试点地区，划分地下水超采区，建立超采区地下水水位控制标准和管理措施，提出地下水的限采方案、综合治理措施及相关政策，制定具体的禁采、限采、地下水人工回灌实施计划，明确具体的地下水涵养和调蓄重点工程，如雨洪资源利用工程、地下水水库建设工程、超采区地下水替代水源工程等。对于地下水水位过高引起的土壤次生盐碱化或次生沼泽化的试点地区，制定具体的治理方案。

（5）应急供水预案。根据试点地区水资源综合规划成果，提出突发事件或特殊干旱时的应急供水预案。

3.3 落实保障措施

地下水保护试点工作是一项复杂的工程，各地应把地下水保护行动试点工作作为当地地下水资源可持续利用的重要举措，要充分认识到逐步的、有序的开展地下水保护试点工作，为全面开展地下水保护行动提供实践经验，是十分必要的。同时，要积极采取各种措施，确保试点顺利开展。（1）加强领导，明确和落实地下水保护目标责任制；（2）通过地方立法程序，建立相关的地下水管理和保护的制度；（3）建立促进地下水管理和保护的财政政策，完善地下水管理和保护的经费投入机制；（4）加强能力建设；（5）加强宣传教育。

3.4 完善监督考核

试点工作结束后，要对试点建设情况进行考核，建议采用定性与定量相结合的方法，对不同水平年保护行动实施方案实施后的效果提出考核评价目标。并建议从以下两类指标进行考核：

（1）保护措施类指标：重点工程立项和建设情况、资金落实情况、计量设施安装与运行、地下水水源涵养措施、地下水资源保护措施、地下水开采总量控制年度计划、地下水水位控制年度计划、应急供水预案、相关制度建设、培训和宣传工作等。

（2）实施效果类指标：地下水总量控制目标、深层承压水压采、应急水源地建设、地面沉降区控制、生态脆弱区水位恢复、海水入侵面积等。

对考核结果满意的地区作为全国的典型进行推广，同时要认识试点工作中的不足，总结经验，不断探索，对我国地下水资源可持续利用提供有力支撑。