国务院黄河分水与水调方案

李  东

（黄河水利委员会水文局）

　　摘要：黄河水量调度已实施10余年了，取得了较好效果，有必要分析其提出的历史背景、重要的基础与实施过程，国务院八七年黄河可供水量分配方案是水量调度根基，国家计委、水利部关于颁布实施《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》在黄河水资源开发利用中具有划时代意义，启动了水量调度，2006年8月国务院颁布《黄河水量调度条例》更具有里程碑意义，使水量调度走上依法调度轨道，使水量调度范围由原来的干流向全河直至主要支流扩展，主要支流水量调度与分水细化是深入实施条例的具体标志。八七分水黄委会解释是耗水量，确切的说是“流域耗水量”，具体分析并归纳专家观点实际是还原概念耗水量，作者试图提升到理论高度称其为“流域耗水量”，有待专家的认可。

　　关键词  八七分水水量调度方案 调度条例 支流调度 流域耗水量

　　1.水量调度方案

　　1.1计地区【1998】2520号

　　一九九八年十二月十四日，国家发展计划委员会、水利部文件（计地区【1998】2520号）：国家计委、水利部关于颁布实施《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》的通知

　　黄河水利委员会，青海省、四川省、甘肃省、宁夏自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省、河北省、天津市计委、水利厅(局)：

　　为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，根据《水法》的有关规定和国务院的要求，国家计委、水利部会同有关部门、地方制定了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，经报请国务院批准，现颁布实施，请按照执行并将执行中出现的问题及时报国家计委、水利部。

　　1.2水量调度方案要点

　　“黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案”要求黄河水利委员会每年10月制定黄河水量年度分配和干流水量调度预案，并报水利部审批。年度水量分配时段为当年7月至次年6月，年度干流水量调度时段为当年11月至次年6月。

　　一、年度水量分配计划

　　(一)正常来水年份水量年内分配指标按国务院1987年批准的黄河水量分配方案，确定了黄河正常来水年份的水量分配。黄河正常来水年份天然来水量为580亿m³，可供水量(指耗水量)为370亿m³。依据国务院分配方案，通过分析设计用水和引黄耗水过程，拟定正常来水年份各省(区)年内各月可供水量分配如表一，作为黄河水量年度分配的控制指标。

　　(二)年度水量分配计划编制

　　1、根据天然来水量预测及水库调节情况，考虑河道输沙及生态环境等用水用水要求，确定年度全河可供水量；

　　2、根据年度可供水量与正常来水年份可供水量分配指标比例，确定各省(区)年度分配控制指标，各月份分配指标原则上同比例压缩。即年度分配控制指标根据黄河来水，采取丰增枯减。

　　二、干流非汛期水量调度计划

　　(一)水库调度运行计划的确定

　　1、上游龙羊峡、刘家峡水库11月至次年6月水库运用计划，根据上游水量调度安排，统筹考虑全河用水及防凌要求确定。

　　2、三门峡水库11月至次年6月水库运行计划，考虑下游用水及防凌要求确定。

　　(二)水量调度预案的编制

　　根据各河段来水量预测、水库调度运行计划以及用水过程(由可供水量年内分配计划确定)，从刘家峡水库至利津，逐段进行水量平衡演算，确定沿河各河段即各省(区)引退水流量、用水量及干流控制断面下泄流量。

　　1.3管理办法要点

　　“黄河水量调度管理办法”共8章：总则、调度原则、调度权限、用水申报、用水审批、特殊情况下的水量调度、用水监督和附则。

　　黄河水量调度依据是国务院批准(国阅[1997]149号)的《关于黄河可供水量分配方案的报告》水量分配方案。

　　“总量控制、丰增枯减、同比例压缩、断面控制、年计划月调节、需水申报审批、监测监督”等，水利部水量分配和调度预案作出审批，并报国家计委备案。

　　各省（区)即干流各河段用水量按断面进行控制，分别以下河沿、石咀山、头道拐、花园口、高树和利津水文站作为进入宁夏、内蒙古、黄河中游、黄河下游、山东省和河口地区的水量控制断面。

　　干流刘家峡、万家寨、三门峡、小浪底等水库，支流故县、陆浑、东平湖等水库由黄河水利委员会负责组织调度。

　　1.4 形成过程

　　由于黄河断流越来越剧烈，引起各方面的高度关注，“母亲黄河到底怎么了”是关系到民族感情的重大事件，在此背景下寻找黄河水资源管理已经迫在眉睫，按照水利部的要求，黄委会组织以水政水资源局为主持单位，委河务局、水文局、设计院有关人员参加；其中委河务局负责制定管理办法，水文局负责预测未来水文年来水状况与实际月年引水量，设计院负责设计月计划引水量。作者也参与了部分工作，具体结合当时课题分河段省区的月实际引水量，附表一和二为作者提供。

　　事实上，工作是从断流最严重的1997年11月的水文年开始的研究设计的，但由于经验不足加上时间紧迫。这里面也有过一些弯路，比如设计方案中按最近省区和河段实际引水耗水进行的，还设置高低方案等。在一次主任例会中，时任小浪底水利枢纽建管局副局长兼黄委会副主任李国英发言时提出了水调预案的根本的依据是什么？又提出要以1987年国务院批复的分水方案为依据，在此基础上进行调整压缩，明确了总量依据。在讨论具体预案的会议上陈效国总工提出在水文局预报基础上采取偏安的预案，面对严峻形势保守一点能留有更多余地，并且随调度还要进一步动态修正。最后把总量确定为310亿m³，比黄河可供水量370亿m³少60亿m³。

　　将复杂的问题简单化是一种科学的理智，于是，凝聚着各级领导和专家心血智慧的1998年12月国务院同意国家计委批复，随后成立了水资源管理调度局（筹），1999年3月第一份水调指令下达，从此，具有划时代意义的开启了黄河水量调度，也是中国水利史上一件大事。1999年8月12日以来黄河再也没有发生过断流。

　　2.国务院批复八七分水方案

　　2.1八七分水方案

　　1987年9月11日国务院办公厅转发了国家计委和水电部“关于黄河可供水量分配方案报告的通知”。这是我国首次由中央政府批准的黄河可供水量分配方案。

　　该水量分配方案由国务院办公厅以国办发（1987）61号文通知各省（市、区）作为南水北调工程生效前黄河可供水量的分配方案。

　　在黄委会多年调查研究工作的基础上，根据各省、区的需要与可能，经过沿黄各省、区有关部门的反复协商，在节约用水、统筹安排的原则下，预计在南水北调工程生效前，沿黄各省区分配耗用的黄河河川径流量为370亿m³（见表1）。该分配方案经国务院原则同意，希望各有关省、自治区、直辖市，从全局出发，大力推行节水措施，以黄河可供水量分配方案为依据，制定各自的用水规划，并把这项规划与各地的国民经济发展计划紧密联系起来，以取得更好的综合经济效益。

　　表1    黄河可供水量分配方案（ 南水北调工程生效前） （亿m³）

　　2.2八七分水方案要点

　　2.2.1 确立了黄河地表水资源量580亿m³

　　黄河流域水资源利用规划，主要有1954年规划编制的黄河水资源利用、1984年完成的《黄河水资源开发利用预测》和1989年《黄河治理开发规划报告》中的水资源开发规划。另外，还有两次科研成果，即1984年完成的《黄河流域农业水利区划报告》中的水资源与供需关系预测和1986年完成的《黄河水资源利用》报告。

　　黄委会设计院为了黄河干流小浪底水库工程规划设计的需要，对黄河水资源利用进行分析研究。根据水电部指示，于1983年10月、1984年3月和1984年6月，分别提出《黄河流域二○○○年水平河川水资源量的预测》、《一九九○年黄河水资源开发利用预测》和《黄河流域水资源开发利用预测补充说明“各省（区）分配意见”》三个报告。在此基础上，于1984年8月编制《黄河水资源开发利用预测》。该报告采用的黄河流域水资源量为1919年7月至1975年6月56年系列成果，花园口天然年径流560亿m³。

　　黄委会设计院根据《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》要求进行全国水资源合理利用与供需平衡分析研究的统一部署，进行黄河流域（片）的水资源合理利用与供需平衡研究工作。历时三年，经过多次技术协调与成果交流，于1985年8月编制《黄河水资源利用》初稿，送请各级领导及国内外有关专家审查提出修改意见，1986年3月定稿，提出《黄河水资源利用》报告

　　水资源开发规划是自1985年开始的修订黄河治理开发规划中的专题规划之一。本次规划对系列代表性进行了分析，认为1919年7月—1975年6月56年系列具有较好的代表性，再考虑到资料使用的相对稳定性，仍采用56年系列，花园口站天然年径流559.2亿m³（通称560m³）。花园口以下各支流天然年径流约21亿m³，全河多年平均天然年径流580亿m³。

　　2.2.2 高屋建瓴确定了冲沙水量210亿m³

　　黄河水量分配方案是我国的大江大河中首次制定的分水方案，是黄河水资源紧缺、供需矛盾突出情况下的产物。分配水量指标与各省（区）要求有较大差距，遇黄河来水较枯的年份，差距将更大。

　　黄河是我国西北、华北地区的重要水源，流域内外对黄河供水提出了很高的要求。同时，黄河又是一条多泥沙河流，为了黄河治理和防洪的需要，在水资源开发利用规划中，必须考虑输沙入海的用水。

　　黄河多年平均泥沙16亿t。据计算，为了保证黄河下游河道年平均淤积量不大于4亿t，多年平均需要输沙水量200亿至240亿m³（主要是汛期洪水）。扣除此项用水后，年平均可利用水量为340亿至380亿m³。最后确定输沙水量210亿m³。

　　现在看来，在那个时期已经考虑到了黄河水资源承载能力，统筹考虑生活、生产，特别是生态环境用水，协调河道内与河道外用水，是经历了较长时段的枯水期和严重断流的考验。

　　2.2.3 可供水量370亿m³为水量调度打下了基础

　　1998年进一步完善了黄河可供水量分配方案，区分丰、平、枯水平年来水情况下各省区的分配水量，编制了不同保证率内各时段的水量分配控制指标，并要求各省、区在此基础上制定工农业发展规模。

　　因为黄河的水资源供需矛盾问题一直很突出，黄河的水资源分配应该是走在全国前列的。黄河水量分配方案是我国的大江大河中首次制定的分水方案，作用明显，在很大程度上促进了黄河流域各省区的计划用水和节约用水。

　　曾任全国水资源利用协调副组长的黄委会设计院白炤西教授主持完成《黄河水资源利用》等一系列科研规划工作，特别是主持提出的《黄河可供水量分配方案》是我国第一个大江大河水资源宏观分配方案。黄委会黄河电视台《“薪火传承”治黄老专家访谈——白炤西》专题中称他是黄河水资源规划研究领域的带头人，并且带出了一批水资源规划专家，的确是实至名归。

　　3.黄河水量调度条例

　　3.1水量调度条例

　　2006年7月24日，国务院总理温家宝签署第472号国务院令，公布了《黄河水量调度条例》，于2006年8月1日起正式施行。这是国家关于黄河治理开发出台的第一部行政法规。条例的出台，有两方面的重要意义，一是对黄河而言，实现了在法规的层面上，把水法关于水量调度的基本制度落实在黄河流域实处，建立起黄河水量调度长效机制，极大地促进了有限的黄河水资源的优化配置，有利于提高利用效率，缓解黄河流域水资源供需矛盾和水量调度中存在的问题，正确处理上下游、左右岸、地区之间、部门之间的关系；有利于以人为本，统筹协调沿黄地区经济社会发展与生态环境保护，减轻和消除黄河断流造成的严重后果，为当地人民群众的安居乐业和长远发展提供有力的法律保障。

　　二是对全国而言，条例是我国第一部关于大江大河流域水量调度管理的立法，是贯彻落实科学发展观的具体实践，为其他流域提供了可供借鉴的成功经验，具有示范意义，按照建设资源节约型、环境友好型社会的目标，对于实现全国水资源的节约、高效、可持续利用，都具有十分重要的意义。

　　条例有7章共43条，主要内容包括：黄河水量调度的适用范围，调度原则，调度管理体制，黄河水量分配和调整的原则和程序，正常情况下黄河水量调度的方式、调度程序、权限划分、控制手段，应急调度的程序和手段，监督管理的类型、措施和程序，违反水量调度的法律责任等等。

　　《黄河水量调度条例》的制定，是保持黄河战略地位的需要，是把水法规定的基本制度与黄河自身特点相结合的必然要求，也是减轻和消除黄河断流危害后果的重要手段，又是建立有效的黄河水量调度长效机制的必然选择。

　　3.2水调条例要点

　　3.2.1明确规范主体的权力、义务和责任

　　明确规范了主管部门、有关地方人民政府、水库主管部门或者单位等主体的权力、义务和责任。

　　黄河水量分配方案，由黄河水利委员会商十一省区市人民政府制订，经国务院发展改革主管部门和国务院水行政主管部门审查，报国务院批准。

　　3.2.2“八七分水”是水调依据

　　国务院批准的黄河水量分配方案，是黄河水量调度的依据，有关地方人民政府和黄河水利委员会及其所属管理机构必须执行。

　　3.2.3水量分配方案由国务院批准执行

　　这个《条例》特别对调水、分水等等涉水事务的组织保障做出了明确的规定，比如在水量分配方案这个内容的设置上，明确提出来水量的分配由黄河水利委员会会同黄河流域及相关地区11个省、自治区、直辖市人民政府来制定这个分水方案，报国务院水行政主管部门和国家发展改革部门来审定，然后由国务院水行政主管部门和国家发展改革部门上报国务院，由国务院批准执行。

　　3.2.4年度调水方案由水利部批准执行

　　在年度的调水计划上，年度调水方案的制定过程中，要求黄委会必须会同沿黄各省区水利部门来制定年度的方案，报水利部批准。

　　3.2.5条例替代《黄河水量调度管理办法》

　　《黄河水量调度管理办法》是经国务院批准，1998年12月由原来的国家计委和水利部（计地区【1998】2520号）联合发布施行的。这个管理办法施行8年以来，取得了良好的社会效益、经济效益和环境效益。但是，随着形势的发展和我们国家经济社会生活不断的发展变化，以及我国民主法制建设的不断完善，现行的管理办法的一些规定与新的形势不是很适应。因此，在这种情况下，有必要制定一部新的行政法规，对黄河水量调度作出规定。与原来的管理办法相比，主要是进行了补充完善。

　　3.3条例实施具体体现

　　3.3.1黄河水量调度范围由分段干流扩展所有主要干流

　　黄河水量调度范围从龙羊峡、刘家峡水库以下所有的干流。

　　3.3.2黄河水量调度范围由干流扩展至干支流

　　主要通过科学制定重要一级支流水量分配方案和重要控制断面最小流量指标，对其实施水量统一调度，维持重要一级支流健康生命，实现黄河流域有限水资源效益最大化。

　　根据水利部批复的黄河可供耗水量年度分配及非汛期水量调度计划，选取调度支流主要有洮河、湟水（含大通河）、清水河、大黑河、渭河、汾河、伊洛河、沁河、大汶河等。并对其根据不同情况实施分类调度：①支流用水总量控制；②省（区）用水总量控制，尽量避免断流；③省（区）用水总量控制，非汛期月旬水量调度。

　　重要支流水文断面及其流量控制指标由黄委商有关省（区）人民政府水行政主管部门确定；黄委负责发布年度水量调度计划和重要支流非汛期月调度方案，省区水行政主管部门根据分配的指标负责本省（区）内水量分配总量控制目标和断面流量控制指标，负责本区内水量调度管理。

　　黄河主要支流水量统一调度的实现，将有利于缓解支流上下游、左右岸的用水矛盾，遏制支流断流加剧局面，并逐步实现主要支流不断流，保证必要的入黄水量，促进黄河支流下游地区经济社会可持续发展，构筑干支流水资源统一管理的和谐局面。

　　3.3.3可利用水量的细化工作

　　国务院八七分水方案是省区总量，没有划分干流、主要支流，需要细化到干支流以及地市。黄河取水总量控制指标细化体系是精细调度的基础。

　　2009年6月27日，河南省人民政府批准《河南省黄河取水许可总量控制指标细化方案》，这是继青海省之后第二个颁布实施黄河取水许可指标细化方案的省份。

　　《河南省黄河取水许可总量控制指标细化方案》将河南省耗水指标55.4亿m³细化到18个省辖市以及3个重要支流，分别设立取水和耗水“上限”。河南黄河干流耗水指标为35.67亿m³，其中耗水指标最高的新乡市为8．9亿m³，最低的周口市为0．45亿m³；黄河支流耗水指标为19.73亿m³，其中伊洛河为14.87亿m³，沁河为3.86亿m³，金堤河(天然文岩渠)为1亿m³。

　　河南省取水许可总量控制指标细化方案的颁布实施，将有利于加强分级总量控制，有效遏制引黄用水需求的快速增长；有利于避免区域水资源配置格局的失衡和协调省（区）内部用水矛盾；有利于水权转让；有利于流域与区域的统一管理；有利于黄河水资源的统一配置和调度管理。

　　4. “流域耗水量”理论

　　黄委会水文局第一次黄河流域水资源评价成果没有得到黄委会的认可，首次开展1997年黄河水资源公报编制也是因为按照全国水资源公报大纲编制而没有通过黄委会的审查。这是由于计算地表水资源量有不同的方法造成的：一般意义上的耗水量与流域耗水量。

　　4.1流域耗水量

　　黄委会经过数十年的研究，探讨出一套较为成熟的流域河川径流还原水量的计算方法，对于流域来说，就是耗水量。从流域管理的观点出发，河川径流还原水量计算中，河道外用水可以看作流域耗水。如水量调度中以黄河断面水量作为各河段各省（区）分配水量的依据，引出的水量与回归的水量在断面能够具体反映。黄河流域的工农业及人、畜等还原水量（不包括河道内水库调蓄水量），对于流域来说也是耗水量。流域耗水量不是一般意义上的耗水量，而是河道的消耗水量、损失水量，相对河道来说是无回归水量，是一个相对数值。因此，我们提出了“流域耗水量”概念。

　　“流域耗水量”概念是与之传统的耗水概念比较而言的。传统的耗水是行政区划中的实际耗水量，我们为了对应把传统的耗水称之为“行政区域耗水”。“流域耗水量”不是传统意义上的耗水量，只是相对与河道来说是“无回归水量”，河道外的还原水量，是河道的消耗水量，是一个相对数值。也可以说对河道损失（贡献）的大小。

　　根据黄河流域水资源利用的具体情况，各项用水含义如下：①引水量,指从黄河干支流中引、取的水量；②排水量，指从黄河干支流中引、取的水量中又回归黄河干支流的水量；③流域耗水量，指引水量中不能（直接或间接）回归到黄河引出河段的干支流的水量。如果跨流域引水回归水进入另一流域，则为进入流域的外来水，参与该流域的水量平衡或被利用。

　　计算流域耗水量核心是引排差，耗水量相对于河道来说是净用水量。排水量不仅指明渠回归河道的水量，也包括引出的水量中通过地下潜流回归河道的水量。

　　“流域耗水量”是建立在引排差的基本原理上的，具有简单明了、准确性高、合理等特点，同时也实际应用于黄河水量调度和生产管理中。

　　4.2流域耗水量与区域耗水量区别

　　区域耗水量与流域耗水量的区别：区域耗水量指蒸发、引用等，不能回归到地表或地下的水量；流域耗水量指引水量中不能回归到干支流的水量；区域耗水量以属地用水为统计对象，只统计消耗水量，不考虑水的来源与去向；流域耗水量按河段统计，不考虑用水属地。只考虑是干流或是支流引水，从哪个河段引水就计入哪个河段，引出水在另一个河段回归，在回归河段则为加入量。流域耗水量在回归河道和退水时段可能会有负值，区域耗水量则不会。

　　可见，“流域耗水量”与“区域耗水量”本质区别在于地表水耗水量是指地表水取水量扣除其回归到黄河干、支流河道的水量后的水量或是不仅扣除下渗到地下的水量。

　　4.3八七分水权威解释是流域耗水量

　　八七分水是以干支流水文站断面实测径流为基础，黄委会解释是耗水量，确切的说是“流域耗水量”。

　　4.4黄河水资源公报统计也是流域耗水量

　　黄河水资源公报水资源开发利用中地表水利用情况其定义：地表水取水量是指直接从黄河干、支流引（提）的水量。地表水耗水量是指地表水取水量扣除其回归到黄河干、支流河道的水量后的水量。

　　也就是说黄河水资源公报地表水耗水统计也是流域耗水量概念。

　　具体分析并归纳专家观点实际是还原概念耗水量，作者提升到理论高度称其为“流域耗水量”，有待专家的认可。