编制专家详解《风电发展"十三五"规划》

　　中国电力报 中电新闻网记者 刘泊静 伍梦尧

　　近日，国家能源局印发了《风电发展"十三五"规划》（以下简称《规划》）。明确了未来五年我国风电的发展目标、建设布局、重点任务、发展方式及保障措施等，为我国"十三五"时期风电优化发展布局、解决弃风问题、促进产业可持续发展提供了重要指导。近日，主要编制单位水电水利规划设计总院副院长易跃春就规划相关问题答记者问。

　　记者：请介绍《规划》编制的背景，总的来看，此次《规划》有何重点和亮点？

　　易跃春：该规划是国家能源局组织我院及相关行业权威机构、企业、科研单位等共同编制完成，在编制过程中，得到了各省（区、市）发改委的大力支持，保证了《规划》编制的严谨性和科学性。

　　《规划》明确了未来五年我国风电的发展目标、建设布局、重点任务、发展方式及保障措施等，为我国"十三五"时期风电优化发展布局、解决弃风问题、促进产业可持续发展提供了重要指导。

　　总体来看，"十三五"风电发展规划目标有保有压，发展总量目标稳中有升，以消纳为导向优化调整布局，重点解决风电问题，保障措施放管结合。

　　并且，此次《规划》的制定，也体现了政府部门工作思路的转变，面对社会上对风电消纳等问题的争议，以解决风电规模化发展中存在的问题为导向，提质增效、做优存量，同时通过放管结合的政策保障措施，切实保障风电产业的健康可持续发展。

　　总之，本次《规划》相较以往的规划既有亮点又有重点。

　　记者：《规划》对风电"十三五"发展总量的设定有何依据，体现了怎样的发展思路？

　　易跃春："十三五"风电发展总量目标稳中有升。

　　我们首先回顾一下《风电发展"十二五"规划》的落实情况。"十二五"规划提出的目标是，到2015年风电并网装机容量达到1.04亿千瓦，年发电量达到1900亿千瓦时，占全国总发电量比重超过3%。实际上，到2015年底全国风电并网装机达到了1.29亿千瓦，年发电量1863亿千瓦时，占全国总发电量的3.3%。可见，实际风电发展情况与规划的各项指标高度契合，这也从实际验证了"十二五"规划编制的科学性和预测的准确性。

　　为实现2020年国家减排目标，保持产业平稳健康发展，在总结"十二五"规划成功经验的基础上，结合我国风电发展的新情况和新趋势，《规划》提出了"十三五"风电发展的总量目标：到2020年，风电并网装机容量达到2.1亿千瓦以上，其中海上风电并网装机达到500万千瓦以上；风电年发电量达到4200亿千瓦时以上，约占全国总发电量的6%。

　　"十三五"总量目标的提出，是在"十二五"风电高速发展背景下，考虑到既有的弃风限电情况，"十三五"期间要在发展速度上稍微收一收，同时又要满足我国提出2020年实现非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右的要求。因此，2020年风电装机2.1亿千瓦的总量目标并不高，只是我国"十三五"风电发展的一个保障性最低目标。

　　根据总量目标，2016~2020年新增风电装机容量8100万千瓦以上，年均新增约1600万千瓦，"十三五"年均增长率7.4%，相比"十二五"的实际年均增长率23.4%有较大降低。由此可见，规划对于"十三五"期间风电发展方式不再以规模为导向，更注重品质的提升，总量目标稳中有升。

　　记者：此次《规划》对风电建设布局做出了重大调整，中东部和南方地区规划新增装机规模首次超过三北地区，这样的调整基于怎样的考虑？

　　易跃春：《规划》以消纳为导向，优化调整发展布局。

　　对于"十三五"规划目标2.1亿千瓦风电的接纳能力问题，我院牵头水电总院、电规总院、国家电网公司、南方电网公司、内蒙古电网公司，以及各省发改委研究确定了各省（区、市）的调峰空间。研究结果表明：在不考虑火电灵活性改造、用户侧需求响应、削峰填谷等更有力措施的情况下，2020年完全可以在一定合理弃风空间内实现2.1亿千瓦风电的消纳，前提是建设布局要优化。

　　在布局思路上，与"十二五"时期的以资源为导向大基地建设的发展模式相比较，"十三五"规划对风电建设布局有重大的调整，以促进风电就地消纳为导向，将风电开发主战场从"三北"地区转向消纳能力好的中东部和南方地区。"十二五"期间，中东部和南方地区新增风电装机2200万千瓦，仅占全国新增的23%，"三北"地区新增风电装机7340万千瓦，占全国新增的77%。根据《规划》，"十三五"期间，中东部和南方地区新增风电装机（含海上风电）4700万千瓦以上，比例进一步提高，占全国新增的57%，是"十二五"占比的2.5倍，"十三五"年均增速也达到21.8%；"三北"地区则首要是解决存量风电的弃风问题，在此基础上考虑新增风电装机3500万千瓦左右，比例降低至全国新增的43%，"十三五"年均增速仅6.0%。

　　同时，在规划目标上采取有保有压的政策，对于风电利用情况较好、不存在弃风限电问题的省份，将把规划目标作为最低目标，鼓励各省制定更高的发展目标；对于弃风限电比较严重的省份，以解决存量风电的消纳为主，通过各类示范和深化体制改革尽快解决风电的消纳问题。

　　记者：我国海上风电"十三五"规划装机规模仍然维持"十二五"的500万千瓦，"十三五"期间完成这一规划规模是否有难度？

　　易跃春：在海上风电方面，由于海上风电在勘探、设计、施工、安装、以及整机制造运行上都具有较大的复杂性，造价较高，目前海上风电还处于示范起步的阶段，相关经验还不足。截至2015年底我国海上风电并网装机容量仅75万千瓦，与"十二五"规划中500万千瓦的发展目标尚有较大差距。

　　"十三五"期间，海上风电的发展策略更加注重稳健，绝不催熟，在总结当前发展经验的基础上，提出了并网装机500万千瓦以上的发展总量目标。事实上，截至今年6月，我国已核准海上风电装机容量达到557万千瓦。由此可见，到2020年实现海上风电500万千瓦以上并网规模的目标是可以预期的。并且，海上风电相较陆上风电而言消纳条件更好，在"十三五"期间将发挥更加重要的作用。

　　记者：消纳问题是风电发展最亟待解决的最重点问题，"十三五"规划对解决这一问题给出了哪些指引？

　　易跃春：《规划》的核心任务就是解决风电消纳问题

　　目前，我国弃风限电情况严重，2015年全年弃风电量339亿千瓦时，平均弃风率达到15%。"十三五"期间如不能有效解决这个问题，整个风电行业的发展将失去意义，装机量增加，发电量不能对应增长，只能造成投资浪费。因此，"十三五"规划的核心任务就是要解决风电消纳问题。对此，《规划》的发展目标中，除了总量目标，还首次明确了消纳利用目标，并将"有效解决风电消纳问题"作为规划的第一大重点任务。

　　为解决风电消纳问题，重点是要做好三方面工作：

　　一是充分挖掘系统调峰能力。推进现有火电机组的灵活性改造是快速提高现有系统调峰能力的便捷途径。特别是对应《电力发展"十三五"规划》提出的"十三五"期间通过对火电机组的灵活性改造在"三北"地区增加4500万千瓦的调峰能力，这将在很大程度上缓解这些地区弃风限电问题。

　　二是多途径提升风电消纳。出现弃风现象跟我国整体的能源需求放缓、装机相对过剩有关系，在这种情况下，风电、火电、水电都要抢占发电空间，竞争十分激烈。因此，拓展风电消纳新领域，提高风电就地利用能力，是提高风电消纳的最为直接有效的手段。例如推广风电清洁供暖、风电与地热及低温热源结合的绿色综合供暖系统，开展风电制氢、风电淡化海水等新型就地消纳示范，探索风光储互补的微电网形式的风电资源利用方式等。

　　三是利用特高压输电通道实现"三北"地区风电的大规模跨区外送消纳。"十二五"期间我国在"三北"风电基地部署了7900万千瓦风电装机，考虑以本地消纳为主，未对其外送通道进行具体规划，目前"三北"地区风电送出消纳受阻，2015年弃风率达到19%。为解决风电送出问题，"十三五"规划重点研究了"三北"地区风电的跨区送出消纳途径，结合大气污染防治行动计划重点通道建设，计划通过锡盟~山东、蒙西~天津南等2条特高压交流通道，锡盟~泰州、上海庙~山东、扎鲁特~山东、晋北~江苏、酒泉~湖南、宁东~浙江、准东~皖南等7条特高压直流通道，解决"三北"地区4000万千瓦风电的外送消纳问题。

　　记者：《规划》在政策措施方面将如何保障并促进风电健康稳定发展？

　　易跃春：此次提出的四个保障措施中"两管两放"，体现了政府简政放权、放管结合的工作思路。

　　一是多举措加强全额保障性收购制度的落实。

　　一方面是督促各级政府主管部门在组织编制地区年度发电计划和电力电量平衡方案时，优先预留风电发电空间，鼓励其参与市场交易，在保障电网安全稳定的前提下，严格落实可再生能源发电的全额保障性收购。同时破除体制障碍，推进接纳高比例风电的技术手段的应用，通过提高电力运行调度的灵活性等手段切实提高电网对风电的接纳能力。

　　二是加强行业监管和引导机制建立。

　　一方面是建立信息管理和监测体系，加强对风电建设运行的"事中、事后"监管。事实上，目前国家能源局主导的国家可再生能源信息管理平台已于2015年11月上线运行，该平台已经实现了国家对风电项目从规划、建设到运行以及补贴资金利用等全过程管理，为提升政府决策和管理水平提供了有力的支持。相信未来五年，随着信息化技术的不断进步，风电的管理和发展将更趋于科学和高品质。

　　另一方面是通过建立风电开发监测预警机制来优化产业布局。建立风电投资开发预警机制，对弃风限电问题突出、无法完成最低保障性收购小时数的地区实施一票否决制度，合理引导风电企业的投资布局。

　　三是适度放权，完善年度开发方案管理机制。

　　风电"十二五"规划发展总量目标能够精准如期完成，很重要的一点是国家能源局通过发布五批次的风电项目核准计划实施了年度规模管控，保障了"十二五"期间风电的稳定有序发展，这是保障行业可持续发展、避免大起大落的重要措施。

　　因此，在"十三五"期间，一方面需要继续通过项目核准计划来实施年度规模管控，通过年度建设方案管理，实现"十三五"期间风电发展节奏的稳定可控，保障其稳定有序发展。另一方面，又要简政放权，鼓励以市场化方式优化配置风电，对于风电发展较好、不存在弃风限电问题的地区要放开年度建设规模指标。

　　四是放开市场，创新价格补偿机制。

　　风电产业的发展对财政补贴依赖程度较高，目前我国可再生能源补贴资金缺口已达到550亿元，随着每年新增风电装机的增加，资金缺口将进一步放大，预计到2020年累计补贴缺口将高达2800亿元，现有的价格补偿机制已无法满足我国可再生能源的快速发展需求。并且，庞大的资金缺口已成为阻碍风电产业持续发展的最大障碍和最大不确定因素。因此，创新价格补偿机制势在必行，未来补贴资金的缺口必须通过市场机制来解决，政府直接补贴的退出将是"十三五"补贴政策的调整定势。

　　在保障措施上，为保障政府补贴退出后风电产业仍然能够维持健康稳定发展，这就需要研究建立一种长效机制，通过市场化手段来满足风电发展的补贴资金需求，这也是本次《规划》在政策保障机制中的一项重大举措。

　　从国际经验来看，绿色证书已成为可再生能源配额制的一种通用配套政策，既是支撑责任主体实现配额义务的手段，也是一种重要的利益协调和义务指标平衡机制。通过绿色证书交易，风电企业可以获取支撑其发展的补贴资金，有利于逐步降低政府补贴强度；同时能够平衡不同地区配额指标差异，保障非化石能源消费目标和《规划》发展目标的实现。

　　为此，"十三五"期间，我国将采取市场化手段来满足风电发展的补贴资金，推进可再生能源发电配额考核和绿色证书交易制度的实施，逐步减少对财政直接补贴资金的需求，建立价格补偿的长效机制。