[文章导读]
金沙江两电站叫停事件
水电困局
主笔◎李伟 摄影◎关海彤
6月11日，环保部叫停了金沙江中游正在施工的鲁地拉和龙开口两座水电站。这两座水电站未通过相应的环境评价，擅自筑坝截流。
据公开材料，被叫停的两座水电站总装机容量396万千瓦，年发电量之和预计178亿度。2008年全国风电装机容量894万千瓦，发电量为111亿度。做一个简单对比。尽管两座水电站的容量不到风电的1/2，但是发电量却是全国风电的1.6倍。如果按照2008年的能耗水平，即349克标准煤可发1度电，两座水电站推迟一年发电造成的能源损失相当于烧掉了621万吨标准煤，多排放了1200万吨二氧化碳。
2008年是中国水电开发历史上投产最多的一年。这一年，包括三峡电站最后7台机组等一大批水电投产，全年增加水电2010万千瓦，占当年全部投产机组的22.21%。从建成运营的角度看，中国水电处于高潮期。
但另一方面，水电投资却越来越难以得到政府的核准。2008年国家新核准水电站9座，装机容量只有966.8万千瓦，其中还包括两座抽水蓄能电站，装机容量270万千瓦。而2008年全国新增电力装机9051万千瓦。那么，除去两座抽水蓄能电站，新核准的水电站只占当年电力增长的7%。“实际上，2008年没有一个大中型水电站通过审批。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭对本刊记者说。
再向前推一年，2007年国家核准的大中型水电项目只有270万千瓦，不足同期电力增长总量的5%。水电工程建设需要5～6年的工期，在我国的“十二五”期间，水电站的投运由此必将处于低谷。
环境与移民所形成的舆论压力成为挡在水电发展前的两座大山，水电开发也因此成为敏感的社会问题。甚至在今年“两会”政府工作报告的初稿中，并没有将“水电”列入国家积极发展的新能源序列。
但在能源分类上，我国将水电划入可再生能源，与风能、太阳能光伏、生物质能并列。而且水电是最主要的可再生能源。在我国现阶段的电力结构中，火电与水电是绝对主力。从发电角度看，火电占81%，水电占16%，两者总计占97%。从电力装机容量看，火电占76%，水电占22%，两者占98%，处于绝对地位。
现实地看，近几年快速增长的风电、太阳能光伏发电、生物质能以及发展了20多年的核电都难以改变我国的电力结构。依靠新能源的替代作用，实现节约资源，减少排放并不现实。在国家《可再生能源中长期规划》中，到2020年，可再生能源的比例要达到15%，其中水电要从2008年的1.7亿千瓦增长到3亿千瓦，是最大的增量。风电、生物质能发电、太阳能光伏发电等新能源只能占到4%左右，发电量的比例还要更低。
与其他国家不同的是，中国电力结构的本质又是一个保证发展的问题，每年必须增长7%～8%才能满足GDP的增长需求。
连续3年，我国每年新增装机接近1亿千瓦。而整个英国电力系统的容量只有6000万千瓦，韩国为7000万～8000万千瓦，日本为2亿多千瓦。换句话说，中国一年增加的电力容量就超过了整个韩国电力总和，两年的增加量接近一个日本的电力总和。
高速发展的前提下，唯有增加传统的火电与水电才能满足需求。在本世纪的前50年内，新能源都很难取而代之。在这样的背景下去考察我国的电力结构问题，更有现实意义。
人类世界经历了两次能源大转换：第一次由薪柴向煤炭转换，于20世纪初完成；第二次由煤炭向石油、天然气的转换于20世纪60年代完成。发达国家和经济转型国家大都完成了这两次转换过程，而包括中国在内的许多发展中国家则没有。目前，我们正面临第三次能源大转换：即从高污染的化石燃料转向清洁的可再生能源。这将是一次历时百年的能源革命。
就中国而言，节能减排、可持续发展，是在新世纪实现和平崛起的重要挑战。但如何实现能源转换的跨越式发展，并没有现成的可以模仿的路径。
金沙江水电开发调查
6月以来，对中国水电，同时有一则好消息和一则坏消息。好消息是，国家能源局开始在多处摸底水电火电上网电价，这预示了一直被严格限价的水电有可能出现价格破冰。坏消息是，金沙江中游“一库八级”水电站群里的鲁地拉电站和龙开口电站领到了环保部的停工罚单，由此被“连坐”的还有整个金沙江中游流域的水电开发。
这几乎是中国水电开发困局的一个缩影，作为能源价格体系中低价能源的水电向来为中国能源结构转型承担着行政成本。近年来来自移民和环保成本的剧增和被压制的水电价格形成了尖锐冲突，更为麻烦的是，过去十年来的电力体制改革中，国家已经将水电开发后续影响的成本由政府转交给了企业。企业利润、公共利益、能源转型能在一条河流中得以全部实现吗？作为未来50年里中国水电开发最重要领域的金沙江能够解开这个结吗？
记者◎陈晓 摄影◎关海彤
鲁地拉水电站停工了。6月15日，国家环保部环境影响评价司巡视员牟广丰率领5人小组，去这座位于金沙江中游河谷第七级的水电站工地“宣布停工”。停工的理由，一是主坝修建违反程序，未批先建；二是整个流域规划还待重新论证。“原来金沙江流域的规划是按照1990年的《长江流域规划》而规划，和现在的情况相去甚远，需要修改。”牟广丰告诉本刊记者。
但工地还没有安静下来。张东(化名)还在工地上，他是为鲁地拉水电站做环境影响评价的庞大专业队伍中的一员。汛期即将来临，在完全停工前，他和同事们还需要为工地做一些环保设计，比如业主营地的处理，工地的植树绿化，还有污水处理，垃圾压缩等等。第二天，他还将去大理参加一个有关移民的工作会议。
环保和移民，是水电建设中比重越来越大的两项成本支出。《环境影响评价法》2002年开始实行，3年后，也就是“从2005年开始，它成为我们严格执行的依据”。牟广丰对本刊记者说。从这一年开始，环保部每年都有一次针对投资领域的“环评风暴”。2005年，金沙江下游的溪洛渡水电站就因为“未批先建”遭停工处罚。
金沙江中游的开发也在这一年开始。2005年，云南金沙江中游水电开发有限公司成立，标志着金沙江中游水能资源的开发启幕。在环保和移民两个主题越来越严格的夹击下，水电价格和建站成本成为一对越来越尖锐的矛盾，在金沙江中游的开发过程中极端地表现出来。
一条河流上的数次环评
何根寿和张东是在不同时期对金沙江这条流域进行细致观察的两位工程师。不同的是，前者90年代初代表电力工业部水力发电建设总局，他要为政府开发金沙江水电提供河流规划和宏观设计。后者的身份则是代表华电集团下属华电鲁地拉水电有限公司聘请的一名专业人员。
后来担任中国水利水电规划设计总院副院长的何根寿当年的任务是要“进行河流规划，确定水电站的梯级位置以及开发任务”。他和同事们在“一库八级”的总规划方案中确定了鲁地拉电站的具体方位。“最初设计了七个梯级，但因为鲁地拉淹没面积太大，为了减少开发成本和移民人数，我们增加了一个梯级，就是龙开口。”何根寿告诉本刊记者。
20年后，“鲁地拉”找到了它的业主——华电集团。在开发启动前，华电需要负责对水电站的可能影响进行再次评估。何根寿对本刊说，一条河流经过千万年的发展，演变，逐渐形成了一个大致平衡的系统，其中包括流量、流速、输沙、河势、地下水、地形、地貌、原始地应力、植被、栖息的生物乃至局部的气候和居民的生产、生活方式。修建水电站需要拦河，建坝，抬高了水位，控制泄流。并且时间推移，河流流域原有的平衡将被打破，所有有关因素又将发生错综复杂的变化。
业主出资进行环境影响评价被指没有公信力
张东的工作就是在何根寿提供的基础上重新进行环境影响评价，预测水电站的建设可能对流域造成的变化，并为坏的变化寻找对策。“这份工作从2005年就开始了。”张东告诉本刊记者，他们一共为水电站的环境影响做了13个专题测试，包括水生生物、陆生生物、地方病、地质环境等，针对这13个可能遭水电建设影响的专题，鲁地拉水电站业主方需要付7亿元资金来找出问题并解决它们。
第一个专题是水生生物的评估。云南省社科院研究员董棣也参与了鲁地拉水电站的一系列影响评估，并从2003年开始就对澜沧江上的一些水电站修建进行过考察。他告诉本刊记者：“一般说，修建水电站最大影响之一的是水生生物，因此每次有关水电站的环评讨论，如何解决鱼类的生存问题都是核心。”
修建水电站会因为拦河回流，将原来奔腾的流水变成静水，导致水温变化，因此可能影响一部分鱼类的生存。而水坝也会导致水流速度变缓，这对一些需要生活在急流中的鱼类不利。更重要的是，“流域中有一部分需要洄游的鱼类，有的鱼类洄游距离在一两百公里，围堰拦河会导致鱼类的洄游之路被截断”。牟广丰告诉本刊记者。
张东告诉本刊记者，关于鲁地拉库区的鱼类影响实验一共用了4年时间，由中国水产科学研究院负责这个课题。实验范围上至金沙江中游流域的第四级阿海电站，下至中游的最后一级电站观音岩。负责评估的技术人员在每年产卵季节和枯水季节做两次实验，最后的结论是，鲁地拉水电站的建设不会对该流域的鱼类造成重大影响。
张东解释这个结论的由来：“整个长江流域，需要洄游距离最长的鱼类是中华鲟，它是洄游到金沙江下游。另一个鱼类的洄游点则在宜昌，那里有一块回鱼石。而鲁地拉水电站所影响的流域区内，洄游距离最长因而受到影响的鱼种是草鱼，这是一种常见的品种。”
针对这类鱼的保护，张东他们用了国外通行的人工捕捞过坝和人工增殖的办法。在永胜县涛源乡建设鱼类增殖站，进行野生亲本捕捞、运输、驯养，实施人工繁殖和苗种培育。“而且拦河建坝后，水库也不全是静水，库尾会有一段比较急的水流。”
至于水温对鱼类的影响问题，张东说，由于计划在金沙江中游修建的第一级水库库容巨大，是整个金沙江中游八级水电群的龙头水库，拥有巨大的调节能力，因此以下的7个水电站都是日调节水库，“水库每天换水，因此对水温影响不大”。
鲁地拉水电站所处的金沙江河谷为干热河谷地带，这类地质带的特点是“热量丰富，但水分缺乏，因此河谷沿江地带不长枝叶繁茂的乔木，而以低矮的灌木为主，颜色多为黄色”。张东告诉本刊记者，“蓄水形成大水平面后，还可能对该地区的局部小气候有改善”。
而环保部环境影响评价司有关负责人在提到水电站停建时，告诉本刊记者：“我们不仅要看项目建设，还要看全过程。”水电项目要过环保关，不仅要看大坝建设，“还要看截流、蓄水、运行等多个环节”。
鲁地拉水电站刚完成截流。张东告诉本刊记者：“这个阶段对生态影响并不大。如果说有影响，是在水库初蓄的时候，需要8小时才能把水蓄满，这时可能出现下游断水。但我们已经做了很多措施。投资500多万元，修了生态放水孔，主要目的是保证不断流，水生生物可以自由进出，还要不影响下游攀枝花的用水。”
“我们按攀枝花市的取水断面做了测算，如果保证350个流量，攀枝花的大多数取水孔可以取水。达到471个流量的时候，攀枝花的所有取水孔都可以取水。最后的设计决定是放400个流量，再加上支流汇入20多个流量，足以满足下游的正常用水。”
张东告诉本刊记者，所有的环境评价项目都做了长时间实验，还有的专题以10∶1的比例缩小进行中试实验，来测试水电站建成后对流速、流量的影响。一位参加过鲁地拉环境影响评价研讨会的人士也告诉本刊记者，每次开会，环评部门的资料都是用手推车推出来的。
何根寿和张东不仅代表着金沙江水电开发的两个时期，还代表了两种不同的开发体制。何根寿当年的经费来源于“财政部以事业费名义每年划拨的3000多万元”，而张东的经费来自于业主华电集团。张东告诉本刊记者，业主方为解决环境影响已经投入了7亿元资金。毫无疑问，对电站建设方来说，这是一笔不小的成本。
但信任危机也由此而来。包括长江水利委员会官员在内的一批政府部门认为，业主出资进行环境影响评价没有公信力。而另一方面，由于在电力体制改革中，水电开发已经下放给市场，开发商无法等待新一轮《长江流域综合规划》的缓慢编制。
长江水利委员会长江水资源保护局前局长翁立达是编制新的《长江流域综合规划》的呼吁者。他对本刊记者解释说：“电力部门有钱，他们有钱做电力项目的规划，这类规划牵涉到的关键部门是发改委，只要发改委点头。《长江流域综合规划》说起来也是发改委的任务，但是排在电力项目规划之后。长江委修订《长江流域综合规划》的经费很长时间得到不落实，发改委迟迟未批，直到2006年才安排下来，就是2007年、2008年、2009年3年完成。”而四大电力集团的另一名官员则向本刊抱怨：“在水电价格严重扭曲的情况下，国家大水电既要为环境买单还要领罚单，那些地方政府的水电站无视环境，反倒成了中间的投机者，照常生产。”
金沙江水电开发成本
除了环境支付，金沙江水电开发的另一笔成本来自移民。2008年公布的《规划环境影响评价条例》草案代表了未来对工程环境影响评价的新方向。条例中提到，不仅要评价规划实施的环境效益，还要评价与之相关的社会效益。从2003年起，董棣就在从事这样的工作。
云南的水电建设一直争议不断，除了是否影响云南的景观和环境，另一个争议焦点就是居住在沿江深山峡谷地带的贫困的原住民们，是否会因为水电站的修建被剥夺生存资源而“二次受害”。
董棣曾在2005年就对原澜沧江上游“一库八级”水电站规划，做过涉及社会影响的公众参与调查工作，积累了较多的调查公众对修建水电站意愿的经验。2007年初，他接受了西北勘测设计院的邀请，为鲁地拉水电站做社会环境影响评价，“内容包括当地老百姓对修建电站的看法，对补偿的要求等等”。董棣告诉本刊记者。
评价过程是一场精细的田野调查。“首先要做功课，搞清楚一个村子在一个流域中的经济状况是好还是坏，了解他们的房屋面积，耕地状况，粮食种类，养猪放牧的数量等等。”董棣告诉本刊记者，这些事先功课可以让他在实际调查时判断农民对修建电站的意愿以及提出的补偿要求是否符合实际。
董棣对鲁地拉库区的老百姓的初步印象是：因为交通闭塞，大多生活贫困，当地的主要作物是包谷、甘蔗，村民实物收入很多，但货币收入很少。人均年收入约3000元，只有全省人均年收入的一半。
有了这些准备。2007年4月，董棣组织了十几个人的调查队伍，带着睡袋，开始沿着鲁地拉库区沿江约100公里的范围边住边走，进行问卷调查。约615户当地居民填写了问卷，回收有效调查问卷609份。”董棣说，“鲁地拉库区受影响的约2.4万人左右，按4人一户算，就是6000户，调查比例约占1/10。”
问卷设计的内容包括“是否了解电站，电站和你生活的关系，可能对生活造成的影响，你对建电站的看法”等等。由于2007年云南省政府对集体林权开始改革，云南农民的土地种类包括耕地，放牧地，林果地，畜牧等等。问卷中则要体现这些农民财产的种类，以及它们可能在电站中遭到的损失。
鲁地拉电站的淹没区是上游的涛源、朵美、中江。在地图上，涛源在一片绿色中，朵美和中江的沿江绿色渐少，鲁地拉周围则是一片黄色。董棣告诉本刊记者：“绿色代表平原地带，涛源处在江边的小河谷地带，相对富裕。朵美和中江是丘陵地带，土地以江边的台地为主。而接近鲁地拉建坝的地方则是崇山峻岭，人烟稀少。”
问卷发放的社会范围，主要围绕淹没区，分迁入区公众、迁出区公众和其他公众。每个地区的人因为经济程度不一样，受到影响的方面也不一样，要求也千奇百怪。“原本是丘陵地带的江边居民，需要移到涛源山脚下的村落。迁入区的居民是以种番茄、辣椒、花生等农作物为生，并且在当地一带小有名气。因此他们在问卷中提出害怕江边比较穷的老百姓搬到他们区域后，跟他们种一样的作物，而且由于本来就穷，卖价可能更低。”
云南的“水火失衡”和投资之变
“还有一个需要迁入移民的村子，用的是地下水，只够浇村子里现在的地。村里人就提出，如果有移民迁入，需要一个重新分水的方式。”
“掌握当地的资料后，我们可以判断这些要求是否真实，合理。其实调查结果发现，农民对自身经济利益判断是很准确的，对移民工作有很强的指导意义。我们的任务是把他们的要求归类，最后写报告的时候，会在结论上提出满足这个区农民的某种要求，或者要求政府引起重视。”
在董棣2007年的调查里，鲁地拉库区的老百姓对建设水电的意见分为三类：“大概85%的人愿意搬迁，10%的人属于中间派，还有约5%的人坚决不搬。”
在金沙江中游河段的水电建设中，争议和纠纷一直没有间断。其“一库八级”的规划设计里，选址于虎跳峡的龙盘水电站是被首先推荐建设的，也是引发争议和矛盾最多的。董棣指着地图告诉本刊记者，如果水电站建在虎跳峡，不仅要淹没长江第一湾等景观，还会淹没金沙江峡谷边少见的河谷地带，那里约有18万亩滇西北最富饶的土地。但这个水电站的另一面是：可以优化下游7级水库的发电和调节能力，并帮助政府实现滇中调水的计划。
“龙盘水库建成，库容380亿立方米，海拔比昆明高40米左右。政府计划从水库庞大的储水量中，抽取25亿立方米水量，路经宾川等干旱县城，调至昆明。昆明市生活取用后再排入滇池，争取三四年时间完成滇池净化。”董棣说。有关龙盘水电站的功罪争论越来越激烈，各种环保组织介入后，直接导致龙盘水库工程搁置。2008年，云南省政府专门出了一个针对金沙江中游水电站移民的“16118政策”。
在这个政策里，移民每月获得的货币补偿分为两部分，一是固定补偿性收入，二是就业安置收入。计划电站建成运行后，每一度电的收益中提出5厘钱作为产业基金，用来发展适合当地的工农业项目。政府则负责对这些移民按年龄培训，以帮助他们能加入到产业基金构建的就业体系里。董棣告诉本刊记者，在“16118政策”出台后，移民每年的补偿收入预计可以达到4800～6000元，“这是自开建水电站以来最优厚的赔偿政策”。
“16118政策”出台后，政府又组织了一次对鲁地拉库区移民的逐户调查，董棣将调查结果和一年前的对照，发现了一些有趣变化。“原来坚决不同意搬的人，态度发生了变化。他们开始提要求，而且要求越来越细致，专业化。比如要求参加“16118”中的某些产业项目，要求补偿的房屋必须是砖混结构，考虑抗震烈度等。
在加大赔偿的前提下，移民成了一个可讨论的问题。但移民的固定赔偿收入和用以构建就业体系的产业基金，都是由电站业主方提供，意味着这些支出都会进入水电建设的成本。
云南的“水火失衡”和投资之变
从中国开始建设水电站以来，资金一直是纠缠其中的话题。资金短缺，影响了水电和火电的分布比例，造成了我国现在的能源困局。
何根寿告诉本刊记者：“水电站在电力系统中的作用差异很大，水电项目的周期性很长，通常一个百万千瓦级的水电站，从预可行性研究到可行性研究两个阶段就需要5年左右时间，这就需要水电设计有一定的储备，以供优化选择。但自计划经济时代以来，水电的设计储备严重不足，其主要原因是水电前期工作量大而经费长期不足。按国家规定的收费标准每年需要6.7亿元，其中需要由政府安排的至少3.7亿元，到1995年为止只落实了1.4亿元。”
为了解决早期国家建设的能源不足，1985年国家开始征收电力建设资金、实行集资办电和多种电价政策，并在电源建设的资金筹措比重上明显向地方倾斜。这引起了地方能源结构的深刻变化。“地方办电能力和资金相对提高，中央办电能力和资金相对减小。”何根寿对本刊记者说，这样一来，由于我国水力资源多集中在中西部地区，当地经济决定了它的筹资能力很弱，这一结构使得更不利于水电建设资金的筹措，最终发达地区大办火电。而中西部地区不但没有集中力量开发水电，也把重心放在了火电上。
昆明水电勘测设计研究院专家委员会委员青长庚是云南省的老水电专家，他也清楚地记得，由于国家资金缺乏，电力建设一直以火电为主，在拥有129个县市，却只有20个县能财政自给的云南更是这样。“云南省的水能资源在全国排第三，仅在西藏和四川之后，但火电在云南的比例远大于水电。因为火电投资相对小，通常建设周期只有3年，政府就抢着修火电。到1995年，云南省水能资源开发程度仅4.3%，远低于全国平均水平13%。”
80年代是电力投资方式摸索变局的漫长10年。在青长庚的记忆里：“80年代初，水电建设从完全的计划经济开始引入一点市场机制。以前水电站的主要机器涡轮机，都是国家指定一台国产机器，我们按机器功率的大小来设计水电站的发电能力。改革开放以后，我们对选择机器有了自主权。当时还不敢用‘招标’这个词，斟酌了半天，最后用‘选厂’。”
而市场机制更深地进入水电建设领域则是1981年。国家在这一年批准了云南鲁布革电站项目。董棣告诉本刊记者：“鲁布革水电站投资引入世界银行贷款，因此必须进行国际招标，日本大成公司中标后的工程建设进程，极大地促进了云南施工管理的市场化和高效化。”
这是市场竞争机制在我国水电站建设中的首次运用。“日本人的运作模式也给水电建设带来冲击。他们一共只来了几个管理和技术人员，招聘中方水利队伍进行施工，管理方法上直接引入经济刺激。80年代的时候，大家工资都只有几十上百块，日本人给施工队伍发奖金，几千块都是用现金直接付，这个刺激多大！原来这些懒垮垮的队伍被管理得干劲十足。”
鲁布革水电站只用了3年时间完成施工，质量至今为人称道。在这种市场“自营”开发模式的指引下，一个在资金不足的情况下更广泛应用于中国流域水电建设的方法在湖北被发明了。
湖北省能源局一名官员告诉本刊记者：“1987年，湖北省政府和当时的水利电力部注入资本金1亿元作为清江开发的启动资金，建成隔河岩水电站后，这个水电站的收益暂时不上缴，而由企业滚动投入下一个水电站建设。这样，政府只需要付出很少的启动资金，就可以源源不断开发水电。”
湖北清江公司用这个方法开发了湖北省清江流域3座投资超过200亿的水电站，而湖北省投入的资本金只有1亿元。“这种方法后来又被成功地应用于金沙江的开发。”这位官员说，“但清江模式的最大问题是，会导致开发企业存贷比畸形超高。以创造该模式的湖北清江公司为例，到2007年清江公司的净资产为17.5亿元，而负债高达160亿元。也就是说，清江模式的核心是以银行贷款为内在支撑滚雪球。而解决这一办法的关键就是快，而且工程不能间断，这样才能持续不断获得银行支持。”
某种意义上，这成为龙开口、鲁地拉等水电工程频频闯红灯的原因之一。以鲁地拉水电站为例，工程量巨大，除了为修建电站准备的长约2910米的进厂主隧道，两座横跨金沙江的单行索桥，还有两个电站主体工程：一个是地下发电厂房，一个是大坝主体工程。前者需要把山体掏空，发电设备安装在山洞里，由此打通的施工隧道长为9800米，工程总投资135亿元，绝大部分也不是业主的自有资金。
张东告诉本刊记者：“鲁地拉水电站的水源，一部分来自雪山上的融冰。3月开始冰消雪融，水就慢慢来了。如果不抢在6月汛期到来之前完成围堰截流，电站建设就要再等一年。这一年的贷款利息又是多少？”
谁的金沙江？
投资渠道放开，既给金沙江水电开发提供了造血功能，也带来了众多的利益主体。这次收到的环保部罚单并不是云南省水电开发第一次停滞了。“金沙江水能资源蕴藏量达1.124亿千瓦，可开发的水能资源7599万千瓦，约占全国的16.7%，是我国最大的水电能源基地。但相对全国其他流域，这个最大的水能基地开发却一直落后。”青长庚告诉本刊记者。
其实，金沙江的第一次大规模探索自上世纪50年代便开始了。青长庚告诉本刊记者：“上世纪50年代，主管水电建设工作的官员提出摸清全国水能资源，建设十大水电基地。昆明设计院就在捷克专家的帮助下，对金沙江中游的地质、水文情况进行勘探，并做出了初步的中游水电开发规划。但因为没有钱，金沙江干流的开发一直闲置。当时主管水电的官员提出了两个开发原则：先上游，后下游；先支流，后干流。因此云南的水电建设是从支流开始起步的。”在中央项目进入干流前，地方项目首先在流域的支流里扎根了。
云南水电开发的另一条脉络则和当地的工业化有关。云南省人大环境资源委员会主任冯志成告诉本刊记者：“云南的水能和矿产都很丰富，而所有矿场无一例外都是耗电大户。云南的电力需求在上世纪八九十年代始终处于高度紧张状态，这决定了仅仅依靠火电远远不能满足本地需求，云南就开始把注意力放到自己充沛的水能上。”
1986年，云南省向国家计委申报了漫湾水电站的建设项目，该项目装机容量150万千瓦，是云南境内中方资金投资的第一个百万级大水电站。“当时国家计委的要求是，必须提出开工水电站的理由，必须能回答生产的电用来做什么？当时在昆明地区有磷矿，漫湾的电可用来进行‘大黄磷项目’的开发。即通过电与矿结合的方式找到载电产业后，再开始水电站的建设。”董棣说。
随着电力体制改革的深入，除了给金沙江干流的水电开发带来了四大电力集团和一个实力非凡的华睿公司，也给支流带来了众多私人资本。2004年以来不断膨胀的东南和浙江民间财富都加入到这个淘金阵营中。“这些民间资本的实力大，往往与当地政府谈好合作事项后，回家用民间筹资入股的方式，在较短时间即可筹集好建设投资。”董棣告诉本刊记者。
民资进入、地方政府“割据”带来了开发上真正的混乱。青长庚曾是怒江州政府聘请的发展顾问，曾在多个场合呼吁大力开发西南水电。但2004年后，他的态度却有所改变。他告诉本刊记者：“民间资本修的很多小水电站缺乏规划，通常是一些浙江、福建的人来考察一下，看中一段流域，跟地方政府谈好价钱就开发，没有一个流域的整体规划。从2004年到现在，短短5年，怒江上已经建起了好几十个小水电站。”
支流小水电的遍地开花，让干流的水电开发非常被动。张东告诉本刊记者：“按规定，支流水电建设应该服从干流规划。以水生生物的保护来说，如果没有支流上建设的小水电站，鲁地拉水电站对鱼类保护可采取放流措施，支流的自然水流长度可达到200多公里，完全能够解决金沙江中游修建水电站的洄游鱼类的保护问题。”
云南省人大环境资源委员会主任冯志成告诉本刊记者，要解决开发无序的问题，只能通过立法，但“全国现在还没有一个关于河流或者流域的立法。因为我们国家实行的是多头管理，一条河流涉及的管理部门有水利部、环保部、航运部门，让哪个部门牵头来做这个事情都做不成”。目前，冯志成领导的部门正在尝试对云南南盘江的开发立法。这是珠江流域在云南境内的河段，第一个市场化方式建造的水电站鲁布革就在这条江上。
不断追加的环境和移民成本以及无序的流域建设，都增加着大型水电开发的变数。但从鲁地拉库区移民安置的政策设计看，水电开发已经成为带领云南经济发展的引擎。“水电站如果不能正常赢利，我们用来解决移民问题的产业基金就难以为继，相关联的云南工业化和当地农村发展尤其是脱贫致富等工作也将受到影响。”董棣说。■
制约水电的是能源结构 不是环境
制约水电的是能源结构，不是环境
——原三峡工程总指挥陆佑楣谈水电开发和流域保护
“生态环境”既是不合理的能源结构和电价形成机制的受害者，某种意义上，又成为后二者的替罪羊。它直接导致了人们对于水电开发的误解重重，一方面迫在眉睫的西南水电开发屡屡受阻，一方面是依旧紧张的能源结构下随时可能再度而来的“电荒”。
本刊记者就金沙江中游水电项目“鲁地拉”和“龙开口”被叫停事件独家专访了国务院三峡工程建设委员会副主任、中国长江三峡工程开发总公司前任总经理陆佑楣。
主笔◎朱文轶
问题的本质是决策程序混乱
三联生活周刊：最近金沙江中游两个被叫停的水电项目是怎么回事？我记得前年，三峡总公司在金沙江下游的溪洛渡、向家坝工程也被叫停过。
陆佑楣：这些项目本身没什么问题。像水电这样大规模的工程项目，都需要一个严格的科学决策程序。我相信，这些工程不是哪个业主自己拍板就干了，都是更高层领导来决策的。它们的前期工作也是从上世纪80年代就开始，经过几十年的研究和论证。它现在出现问题的本质是决策程序混乱，要追查一下这些电站是怎么起源的。
但环保部门以前曾经说要一票否决，这点我也是反对的。你能一票否决，那能一票赞成吗？像三峡工程，从孙中山先生提出起已有72年历史，经过多少论证，其他水电站也都如此。金沙江中游两个项目被叫停事件被报道后，误导了很多人，造成舆论又一次认为“水电站破坏生态环境”的一边倒，其实并非如此。实际上，这些项目自始至终就并没有被否认。
我们搞水电的人，说实在的，搞了这么多水电，修了这么多大坝，只有从三峡工程起才真正开始重视生态环境。不少工程对自然界客观的状态还没有认识透，就开始建设，我说这是一种浮躁情绪，应该坚决制止。同时我也坚决反对风暴式地搞“环保运动”，叫停30个项目叫停多少个项目不是环保问题，而是政府决策程序的问题。对待水电与环境保护的问题要更理性一点，更科学一点。
三联生活周刊：水电项目的决策程序是怎样的？
陆佑楣：任何一个工程项目建设的全过程必然划分三个阶段。所谓的项目前期工作是第一阶段，是项目决策过程。对于水电工程来说，百万千瓦级以上的大电站一般需要10年左右的论证时间，应该完成以下工作内容：流域规划的复核，进行全面的地质调查、社会调查、生态环境调查，市场分析预测，规划设计，地质勘探，设计方案，科学试验，提出可行性和必要性的论证，最终完成决策审批程序。第二阶段是工程的实施阶段，第三阶段是工程的运行经营阶段。
三联生活周刊：这个程序现在出了什么样的问题？
陆佑楣：现在决策程序有点乱，各个电力公司都在抢地盘。本来一个水电站理想的立项过程是政府行为。像我上面说的，这个程序应该是有规划，要立项，立项后做可行性论证报告，国家批准可行性报告，然后招标。现在都是企业占领了地盘，企业在出这个前期费用。这里面很复杂。
另外，所有项目肯定都是在省里，跟省一级政府是有利益关系的。省里拼命想让你来投资，你开始谈这项目的时候，地方上肯定全力支持。等你上了以后开始提出这样那样的问题，谈条件，要价越来越高。对中央政府来说，省里当然有省里决策权，中央有中央的决策权，这两者的分工不太清楚。那企业又是一个利益主体，这个原本严谨的程序中就出现了层层的博弈关系。确实要警惕先开工再审批，边设计、边施工、边勘探的现象。
根本问题是利益分配
三联生活周刊：来之前，我采访了水利水电规划设计总院前任副院长何根寿，这几个工程的前期工作他基本上都参与了，他告诉我，80年代以后，电力部恢复了水电建设总局，加快了上海、成都等八大设计院的重建工作，开始安排全国性的河流资源普查与规划，部署了近期可开工项目的可行性研究，所需经费由财政部以事业费名义每年划拨3000多万元。他说，这3000多万元是有任务的，“水规总院”每年必须要保证手上有一定数量的勘测规划储备。一个水电项目开工，马上要启动另一个规划储备项目补上。后来，前期工作的经费越来越紧张，电力体制改革后，这项原来在严密计划领域的工作，也市场化了。
陆佑楣：是这样。进入新世纪以来，每年投产1000万千瓦以上，实际上已经把上世纪积存的前期工作储备逐渐消耗完了，开始出现了一些前期工作周期过短、投入力量不足、设计质量下降、科研论证不到位、决策程序模糊的现象。造成一些工程建设走了弯路，不能健康有序地建设。
三联生活周刊：为什么会这样？过去水电发展的瓶颈不就是资金问题吗？现在电力公司抢地盘也是引入竞争主体后的必然结果。我采访的所有水电专家都认为，现在对于水电开发来说，钱不再是问题了，那资金问题解决了，为什么又会出现新的问题？您能帮我们梳理一下我们国家水电发展的背景吗？
陆佑楣：我在水电部做副部长的时候，虽然修建了一些大型水电站，但当时是极其困难的，全部靠国家财政给钱，水电站造价比火电站要高很多，水电建设成本大概每千瓦4000到5000块，火电当时才3000块。所以很多工程当时干干就停下来，等钱，有了钱再干。水电部工程局干一个工程，没钱了，就来部里要钱，干一年没钱了，等着，工期拉得特别长。当初水利电力部所谓“水火之争”无非也就是争钱、争项目。相比之下，火电建设成本低，周期还短，我们国家能源结构里“火主水辅”的格局也是必然的。
所以发展水电必须要在投资方法上想办法。不能让施工单位去要钱，要走“鲁布革”的道路，它是用世界银行贷款，它的一套管理模式是全新的。后来我在水电部、能源部时期，基本上是在沿着这个方向走，业主对工程负责，那你自己去找钱，包括三峡。三峡工程的资金来源分为三部分。一是国家设立的三峡建设基金，这部分资金是在全国范围内，从每消费一度电的总价中征收7厘钱而来，每年大概有四五十亿元。这部分投资是国家资本金注入，财政直接“戴帽”下到三峡总公司，占三峡总投资的40%左右。第二部分是三峡总公司自己的资金收益。剩下的40%通过各种渠道融资。
刚开始贷款很困难。三峡工程刚开始的时候，时任总理李鹏在推动这事，他让向银行贷款，银行谁敢贷啊？我连要调干部到三峡来都难，谁知道这工程将来如何，能不能干成。正好在那时候，国家成立了开发银行，也是李鹏管，我就跟开发银行姚振炎行长签了个协议，贷了300亿元。这在当时可是很大的数，3年300亿元，1年100亿元，实际上开始用不了这么多，但我利息一分钱都不少还他。我的方针是借新债还老债，支付利息，创立信誉。开发银行刚成立，它的钱也是从商业银行借的，它能保证前期正常运转，就是靠三峡工程给它支付的利息赚了钱，当时利息高啊。没几年，其他商业银行一看，三峡工程信用那么好，都排着队到宜昌来给我们借钱。一直运行到现在，三峡资金流一直没问题，我用自有资金加上贷款，上市融资，来开发金沙江下游也没有任何问题。三峡总投资1800亿元左右，到2013年前就可以全部还清。
三联生活周刊：三峡工程应该说为中国水电开发探索出了一种资金模式和开发模式。但问题是，三峡工程太特殊了，它决策时的高度一致性，在未来的水电开发上是不可复制的。我想，当这种模式要向金沙江、怒江继续复制时，就会面临困难。
陆佑楣：一个流域一个业主本来是一个很好的模式，但投资渠道一放开，利益就更多元化。电力体制改革伴随着“圈地”，也没有正式批文，这块地谁占住就是谁的了。
任何一个工程刚开始一定要把关系弄顺，而金沙江上的关系一开始就已经成为这个格局。金沙江一面是云南省，一面是四川省，政策不一样，谈也谈不拢。像移民补偿的问题，一个高了，一个低了，结果当然就高不就低，低的这一方提高标准，那你一提高标准，就肯定不能只是一个水库的移民，而要引起全省标准的变动。省里跟县里又是一个博弈关系，现在好几个电站工程建完了，因为移民问题没解决，不能蓄水，不能发电。现在流域上又出现了公司和公司的关系，就更复杂。这些问题不是解决不了，而是谁去解决。
其实根本问题是一个利益分配问题。水电开发的资金来源解决了，水电开发的收益分配也要解决，所有关系才能理顺。
缺少一个制度化的补偿机制
三联生活周刊：水规总的何根寿先生也提到类似问题。他说，大藤峡水电站因为在正常高水位确定的问题，在广东和广西两省之间争了几十年，最终这个项目都没有结果。广东希望增加蓄水水位，但这就要牺牲更多的土地，广西就要为土地损失和移民承担更大成本。过去计划经济体制下“淹上游保下游”现在行不通了，更关键的是，广西穷广东富，结果是广西受损广东受益，这当然无法平衡。
陆佑楣：现在库区移民是水电所有矛盾的焦点所在，我前面说的层层博弈关系最后都集中到这上面。为什么说这是一个利益分配问题呢？拿三峡来说，因为它的水能资源在西部，发的电，能源大量给了发达地区，广东以及其他南部和沿海省市，一直到华中。他们得到了0.25元/度的廉价电力，可再生的清洁能源，这是发达地区享受了。
但水能资源应该是全民共享的，自然界的资源经过开发利用后变成社会财富也应该共享。党中央提出改革发展的成果应该是全民共享的。水电开发后变成的社会财富，实际上需要进行一次重新分配。现在，库区居民、资源所在地的居民没有得到好处，没有享受到社会财富的合理分配。
这个分配包括两部分，一是移民补偿，一是电站建成后收益的合理分配，也就是说除了你当时给的一笔补偿，还要有一个源源不断的利益分配。现在移民总是不满意，这制约了水电的开发和发展。现在形成了一个很奇怪的现象：三峡公司作为一个利益主体，三峡工程只是它的一个项目，总要画上句号，可现在谁也不希望这个句号画上。地方移民要向三峡工程要钱，移民完了又说“产业空心化”要向三峡工程要钱，很多是地方自己发展要解决的问题也都绑上三峡工程。当初早就下了封库令，不准再往库区水位线下增加人口，现在一些地方纷纷叫嚷移民数要增加，113万保不住，竟然还有说要超过200万的，这些论调都有，无非还是要钱。说到底，这是缺少一个制度化的补偿机制。
问题是，水电开发成本和收益之间的合理机制没有形成。投资问题解决了，我的电价上不去，本身还亏着呢，还在还债呢，怎么去补贴流域里利益分配不均的不同地区呢？那假如我三峡的电价从0.25元提高到0.3元，提高5分，从东部收上来，这其实完全可以承受。提高的这一部分不是给开发商的，而是返还给西部，这样，一年800亿度电，40个亿，每年这么多拿给西部，分给库区发展，可以平衡很多矛盾。这需要变革，现在这个速度进展得太慢了。
三联生活周刊：水电价格最初怎么定的？它的原则依据是什么？
陆佑楣：三峡工程建成以后的电价到底是多少，当时讨论了很长时间。国务院最后定了一个原则，就是不要引起当地原来电价的上涨，要起到平抑电网销售价格的作用。
现在三峡总公司发电成本，把所有折旧、还贷、税收，加在一起，我说个大概数，0.2元，电价0.25元，也就是说净利润5分钱。这5分钱，我们用来扩大再生产，滚动开发下面的水电站。
还有一些水电站，像二滩、小湾电价更低，都只有1毛多钱。三峡电价是发改委定的，而那些电价定价权各省也有一定权力，地方上为了促进经济发展，压低资源价格，所以水电根本无利可图。这很不合理，开发商滚动开发时只有去银行贷款，维持高负债，这是危险的。
生态环境的矛盾被人为夸大了
三联生活周刊：那他们一定也就更难去保证在水电开发的同时兼顾环境保护了。我想知道，水电价格机制无法体现成本的关键原因在哪？电力体制改革的壳卡在哪儿了？
陆佑楣：这就又得回过头说我们国家能源结构了。当初为了迅速发展能源，过度依赖火电，形成了火电主导的能源格局。而电力体制改革把投资一放开，市场的主角仍是原来的火电部门，他们想自己得到大发展，要竞争，就要占有资源。五大集团拼命圈地搞发电，当然他们也看到煤炭处于一个涨价周期，也开始在金沙江等流域圈一些搞水电，但更多的，还是想发展火电。因此我们国家在又一轮能源发展中盲目发展了很多火电，并且企业有的是在煤炭资源还没有落实的情况下，就盲目发展，这进而加剧了能源结构的紧张。
4亿千瓦可以代替6亿吨煤炭的燃烧
三联生活周刊：“水火”失衡变得更严重？
陆佑楣：现在我们一年七八亿的装机容量当中，74%～76%是以煤为主的发电，如果按照发电量来算，利用小时量很高，实际上按照发电量来说，煤电量是85%，这个比例很高。
这样，以煤为主的能源消费由此产生环境污染、生态破坏、地表塌陷、酸雨等问题日益严重，减排温室气体、应对气候变化压力也越来越大。这种紧张结构下什么都是紧张的，一年25.3亿吨煤，其中有13亿吨是用在发电上。铁道部说整个铁路运力一半以上是运煤，这其中60%又是用来给发电运煤的，这对铁路压力也很大。另外矿难频发，煤炭上光是中央拿出的钱就是好几十亿元，用在煤矿安全治理方面。现在要关掉这么多小煤矿，本来中国煤炭产量里，小煤矿就占了一半左右，小煤矿一停，供给减少，而煤炭成本又继续增加，资源税，治理费，谁污染谁治理，谁塌陷谁治理。这一来，煤炭价格肯定高居不下，加上火电厂又大量建设，供需矛盾更紧张，在煤电矛盾下电价上涨的冲动极为强烈。
在保证销售电价稳定的前提下，正由于火电发展过快，火电涨价的需求太强，那作为低价能源的水电不仅不能涨，还要用这钱来分摊平衡整个电价，水火同质不同价的问题就越来越突出。水电发展就也被推到矛盾前沿。
电力本身可以成为一个商品，煤炭也是一个商品，水电也是商品，但现在国家要控制着。国家控制是需要的，但过度的价格扭曲，实际上把很多成本掩盖住了。现在水电站上网电价都偏低，水库造成后续影响的成本被掩盖了，矛盾也就掩盖了。
三联生活周刊：这些成本压力实际上转移并表现在了一些水电站的环境生态维护、移民安置这些问题上了。说到底，其实是电力成本问题掩盖住了这些问题，而这些问题又遮蔽了能源结构问题的本质。人们如今总是把板子打在环境问题上，反过来还影响了水电开发的正常进程。
陆佑楣：对。生态环境实际上并不是水电站的主要矛盾，这是被人为夸大了的。水质污染，不是水库引起的。长江自古以来，就是一个排污的通道，经济不发达，人口不多的情况下，这些污水就自然净化。现在时代不一样了，庞大的工业和城市，集中的人口，决定了把长江当成一个排污口的古老习惯要彻底颠覆了。源头是在陆地上，治理也是在陆地上，这跟水电发展没有任何关系，这是一个简单的道理。
为什么现在老把水电和环境生态破坏概念化地联系，对水电的认可度那么低？这跟国外的NGO组织，反坝组织不无关系。那些在中国唱反水坝的人，没有概念，缺乏科学知识。水资源是时空分布不均匀的，当然应该通过工程措施来合理分布，以前人类是自然地向有水源的地方移动，现在人口不用大迁移了，想办法用工程的措施让它尽可能均衡一点，这是一个很自然的过程。
事实上，全球有多少座坝？全球有40万座，美国7万多座。上世纪30年代到70年代是发达国家水电建设的高峰期，目前发达国家的水能资源已基本得到开发。法国被视为新能源利用出色的国家，我去那儿什么感觉呢，它们的水能几乎都开发了，几乎每一滴水都利用了。大坝的使用寿命都长达百年以上，西方国家并不是说不建坝了，而是已经完成了这个大规模建坝的过程。中国现在水电站建设规模应该说不小，但还差得远，和他们当时情况对比，大体上类以罗斯福新政的时候。
那些认为国外现在到了“拆坝时代”的观点也完全是一种误导。这涉及不同国家对坝的定义问题。美国5米到8米都称为坝，如果按这种标准，中国有多少坝？8.6万多。美国垦务局局长告诉我，美国每年会拆一部分坝，其中有些水坝仅仅是为了灌溉或者是为了小农庄的电力自给，比如自己的领地里面修建一个小电站等等。目前，美国的大电网领土覆盖率非常之高，有了大电网，小电站就完成了历史的使命，就可以拆了。美国大型水坝没有被拆。中国也拆掉了一些小电站，最古老的石龙坝电站已经停止发电了，因为这是一座很小的电站，已经过时了，但并不是说已经进入了拆坝时期，或者停止建设水电站的时期。
三联生活周刊：现在比较麻烦，西南水电占到我们国家未开发水电的绝大部分，大力开发势在必行。但围绕金沙江、怒江水电开发的争论从前几年开始就没停止过。
陆佑楣：总有人在脱离实际，误导公众。不客气地说，现在反水电好像成了一种“时尚”。也有人拿都江堰为例出来反对现代的水电建设，说老祖宗不需要建坝，也能建成一个引水工程，一直用到现在。确实都江堰是个了不起的工程，它认真分析了岷江的情况，解决了成都平原的灌溉。但是，2000多年了，现在的人口、耕地、用水量比当时要增加多少，一个都江堰就能满足需求了吗？所以才修了紫坪铺水库，来提高平原用水和灌溉标准。
有些人太情感化了。他说河流必须要自然地流淌，没有这个道理！河流是自然存在的东西，如果没有水坝，你人类怎么利用这个水资源呢？如果没有密云水库，能有北京的今天吗？
西南地区的河流，是世界自然遗产。修了十几个梯级电站，难道能把三江并流变成两江并流吗？没有，还是三江并流。他们太夸大了，就是不去了解真实情况。淹没区我都去看过，有人说建电站有一片原始森林要淹没？不存在。其实低海拔的树都已经被砍光了，这些树都是从岩石缝里长出来的，没有几百年恐怕也长不出来。它是经过几百年甚至上千年，不断地筛选才能长出来的。实际上这十几个梯级电站，每个电站，水位都远低于裸露的山体。但是如果你不去开发，当地的居民非常贫困，他要靠山吃山，过去一直以来的生态破坏是贫困跟人口的同步增长造成的。三峡工程不建，那些老县城的人怎么发展？没有土地资源，没有太丰富的矿产资源，如果在矿产上打主意，环境破坏只会更大。
对鱼类的保护确实是一个难题。长江里面有一些很珍贵的鱼类，像中华鲟，过不了坝了。国外做了很多试验，修了很多鱼道，鱼梯，升鱼机等。像美国哥伦比亚河上这么多梯级电站，建成后现在才逐步研究鱼类怎么过坝的问题。我们长江里的鱼已经很少，少的原因是捕捞过度和污染。像中华鲟的产卵本来不是在金沙江，而是在长江的中下游。由于中下游人类的活动太多，把它们赶到了金沙江去。那么现在修三峡水库，金沙江在修，葛洲坝早就在修了，已经切断了。现在用人工繁殖的办法来繁殖，是不是成功还有待于长期观测。
这些问题要从水电合理有序的开发过程中解决，研究具体的办法，研究水电的收益怎么用上来，而不是不去开发。开发和保护是两个问题，不是简单对立的。有些是生物多样性的需要，应该把这些鱼类保护住，不要让它灭亡，但保持“生物多样性”也还是要从人类可持续发展的角度来考虑。
4亿千瓦可以代替6亿吨煤炭的燃烧
三联生活周刊：水电未来在我们能源结构究竟将占据什么样的位置？
陆佑楣：水电能源完全取决于落差，中国正好在帕米尔高原和喜马拉雅山脉隆起，落差很大，长江就是5400米的落差，这些落差都集中在西部，这是天赋的资源。前一阶段发改委组织水规总院进行普查，又进行了一次论证，提出来理论上水能资源是6.9亿千瓦左右，这是理论上的，实际上是不可能全部开发的。技术上可行、经济上合理的，只有4亿千瓦左右，就是这4亿千瓦也可以代替6亿吨煤炭的燃烧。
现在已经开发了多少？到2008年底，1.7亿千瓦，4亿千瓦里有这么多已经发电了，这是几十年积累下来的。到2008年底，在建的有7000万千瓦，等于有2.4亿千瓦已经到手了。还有1.6亿千瓦没有开发，这是从经济的角度计算的。国外通常计算开发利用程度，都是按技术可行，随着你经济水平再发展，能源利用效率的提高，也就是说，它的可开发量还会增加，如果算上这部分，4亿千瓦外，还有1.4亿千瓦。举个例子说，雅鲁藏布江到我们的大拐弯墨脱，这地方有2000米的落差，有非常丰富的水利资源，这里一个电站就能有3500万到5000万千瓦，这都没算在4亿千瓦里面，因为从现在看，它还不具备条件开发，经济上很困难，电怎么送出来都是问题。
这是未来的事，但我想眼前这4亿千瓦是必须得到充分利用的，不用就浪费了。现在能源结构中，火电比例那么大，煤炭每年的产量已经不宜再增加，我的观点是，能保持在每年27亿吨就可以了。水电一定要继续发展，这部分水电如果还得不到有效开发，结构不合理的状况就会加剧。
最近全国人大常委会通过了《可再生能源法》，肯定了水能是可再生能源，我们国家可再生的商品化的电力目前来看只有依靠水电。现在媒体上一讲新能源，似乎风能就可以解决整个中国的电能需求，实际上不可能，完全脱离实际。但不是说反对发展风能，而是要大力发展风能；太阳能也要发展，但是离商品化还有很长的时间，需要国家政策积极扶持和推动。这部分能源的成本很高，要发展它们，就需要大力发展水电，通过水电来平抑电价，要不然谁有动力去发展那些新能源呢？
美国的水电问题
三联生活周刊：水电一方面发展要加速，这样才能扭转水火失衡的能源格局，但另一方面，水电发展又要避免火电发展中已经出现的种种问题，比如跑马圈地，过度扩张。而水电发展还需要能逐渐扭转一个不合理的能源结构和价格体系，种种问题交错在一起，这的确很困难。
陆佑楣：电价一定要合理调整，不是说一定调得很高。我曾经说过，三峡的电，你每年调个半分也可以啊。你要是一直不动，总是担心影响下游物价，这事就做不了。老百姓移民工作要顺利推进，一定要给他利益分配。我同意这句话，为穷人做事，为富人讲话。有了体制化的支付转移办法，也可以多少避免在无序开发中破坏环境和上下游扯皮的事情。
至于控制无序开发的问题，为什么我们国家彩电发展的时候，一下子全国会上几百条生产线？汽车工业一上，每个省甚至每个市都要上自己的工业，我们还是从计划经济转过来的，为什么这个管不住？在种种博弈关系下，应该由政府找到一个平衡点。流域应该完善流域机构，还拿三峡工程为例，建成了之后怎么调度？这也是极其复杂的，你要满足防洪、用水、航运、发电，综合起来，电站怎么运行？三峡总公司没有调度权，也不应该有，调度是根据综合效果有个机构协调。现在汛期是水利部调度，发电是电网调度，谁都管，接下来，要综合管理的事情还更多。鱼类的生存也要调度，这些都应该照顾到，但最终怎么来统一调度？应该适当上收权限，这样才能保证水电开发有序推进，水资源得到最有效和最充分的运用。而不是像现在这样环保部不认水利部，水利部也不认环保部。
现在政府把投资开发权下放了，这是大势所趋，但有的权力应该回收，权责明确，而不是开发商跟政府混淆。我一直有个建议，所有水电项目的立项过程，前期工作，移民的代价，生态环境代价，这些工作都由政府来推动。政府推动了，各种成本都算清了，然后公开，开发商投标，国家根据开发商的能力财力再选择开发商。
把水电规划设计总院归能源局管，成立一个水电开发基金，你前期工作需要投入的费用，由发改委出，最后谁中标了，这笔钱由谁来掏，这就理顺了。
我想，水电资源4亿千瓦里剩下的1.6亿千瓦，应该在2050年以前开发完，我也不像有的人认为，要在2030年以前干完，我觉得不用这么急。前期工作一定要做充分。■
美国的水电问题
“现代化的电力工业，特征其实就是在电力短缺和电力富余之间找到平衡。”44岁的本土学者何学民是四川省电力公司的研究专家，同时为麦肯锡等国际咨询公司提供专业意见。在研究了美国的水电开发后，他深感美国在电力体制整体规划中国家力量的强大，而这或许也是我国电力改革的缺陷所在。
口述◎何学民 主笔◎吴琪
水电开发的宏观
当2002年我作为《西南电力报》总编以及四川省电力系统官员，到美国做电力研究的时候，揣着一肚子的问题。2000年以后我国电力行业面临很多新问题，引发了社会上关于电力体制改革的公开大讨论。2002年中央终于下定决心实行“厂网分开”，我们处在了电力体制建设非常重要的转折期。
美国在上世纪三四十年代就迎来了水电高速发展期，水电行业将近一个世纪的发展，建设步伐早就慢了下来，但是方法和经验仍然世界领先。我是水电专业出身的高级工程师，对研究美国水电提出了一系列问题：美国如何进行水电资源的评估？其评估尺度与我国是否一致？美国人对水电站到底持什么态度？由谁建设水电站？怎么运行水电站？枯水期缺电怎么解决？美国怎么考虑水电的环境保护问题？环保分子是不是反对所有的水电？
当我把这些问题告诉美国某个电力专家时，他吃惊地告诉我：“你对这些问题的考虑与美国前田纳西州管理局考虑的问题太相似了，只不过有的是他们几十年前考虑的问题，有些是他们最近几年才开始考虑的问题。要把这些问题搞清楚，不是一件容易的事。因为时间跨度太大了。”于是我在图书馆查阅了大量资料，访问了不同大学的电力学者，也参观了美国著名的水电管理机构，对美国发展水电的科学方法，深有感触。
美国的水电开发是一项自上而下，由法律和政府职能直接提供保障的事业。由总统直接委托副总统，筹集相关部门的人，也就是高层领导带领高诚信的部门，通过国会给电力立法。不然像密西西比河这样的流域，涉及美国国土2/3的面积，没有一个高层强力机构的管理，很难协调各方利益。要了解美国水电的开发与管理，就必须知道三个机构，它们分别是：美国的工程师兵团、垦务局和田纳西流域管理局。上世纪30年代，美国密西西比河流域发生的大洪水给美国带来了巨大损失，为此美国工程师兵团开始修建大规模的防洪设施，其中包括水坝，这样就拉开了大规模水电开发的序幕。美国联邦垦务局归联邦内政部管辖，是美国为开发西部水资源而专设的一个机构，另一个开发水电的著名机构就是田纳西流域管理局。正是这些政府机构的强力管理，才使得美国对水电资源能够统筹考虑，这点也正是我国缺乏的。
1989年，美国召开了一次关于水电资源的会议，要求对美国剩余的水电资源进行一次评估。为此，能源部专门制订了一些评估标准，成立了5个小组，并对计算机程序需要的参数做了确定，开始大规模调查。美国的水电资源评估是非常透明和公开的，他们将评估的软件挂在网上，将他们输入的各种数据和处理方法也进行了公布。任何一个有疑问的人，都可以进行演算，并将演算结果与公布的结果对比。评估软件考虑的因素有：这个水电站附近是否有野生动物或野生植物、风景保护或者是历史保护区，是否有文化、渔业、地质、历史、娱乐或构成风景的一部分，是否有濒危鱼类或野生物种等。
在开发模式上，因为需要雄厚的实力，所以多数流域采取了联合开发模式。比如美国哥伦比亚河流的水电资源极为丰富，大型水电站由两家联邦机构(国有企业)开发，在具有战略地位的14座水电站中，12座为美国工程师兵团建设，两座由美国垦务局开发。其余的一些中小型水坝则由一些公用事业公司或民营公司开发。这给我们一个启示，国家应该负责开发大江大河上的大型水坝和骨干电站，地方企业或民营企业则负责建设“中下型电站”——即把一些战略地位不是那么重要的电站交给地方企业或民营企业进行开发。国家负责开发骨干电站，可以为地方企业或民营企业建设径流式电站创造条件。
美国联邦机构从上世纪30年代开始，在哥伦比亚河流上修建了29座主要的水坝。联邦修建的这些水坝，不但提供了洪水控制、灌溉、鱼类洄游、鱼类和野生物种的栖息，而且具有发电、航运和娱乐等综合效益。由于这些大型水电站的修建，客观上促进了纵横交错的超高压和特高压输电线路的建设，推动了美国西部电网的发展和与其他电网的联网。同时也促进了非联邦机构修建其余的中小型水坝，水坝的综合效益非常明显。
我想水电资源管理的目的，是实现水电站与自然的接轨，我们以什么样的方式来面对以后几十年不可预测的变化。它包括生态环境的变化、政策的变化、法律的变化及附近居民观念的变化。我也在一些地方看到居民们举着牌子，抗议政府的某些规划，比如如果电网改造从自家房前经过，房子就会卖不出好价钱。环保分子拆除大坝的呼声也越来越高。但由于美国的水电站规划是个政府行为，具有法律效力，这样保证了它对公共利益的最大考虑。所以即使是环保主义者，也并不是反对所有水电项目。对于具体的项目，水电规划专家要公开自己的意见，签上自己的名字，保证意见公正。那么一旦这个项目受人诟病，水电专家的威望和身价都会大打折扣。
细部经验
在美国水电开发中，一个非常重要的概念就是“确定电量”。所谓“确定电量”，是欧美国家描述水电在最枯年份的年发电量的一个名词。由于美国对所开发的水电站的“确定电量”有一个比较清晰的指标和描述，并在水电站开发中时时得到考虑，从而使得美国水电特性表达比较清楚，避免了很多没有必要的和无休止的争论。
在我国采用的是“保证出力”和“利用小时”两个指标来进行衡量水电的丰枯特性，但是利用保证出力的概念是比较模糊的。首先：在冬季水库中没有水的情况下，你还怎么实现所说的保证出力？而“确定电量”则是表达得非常清楚的，那就是在最枯的年份，河流中有多少径流，这些径流在某座水电站中能发多少电量，这些电量就叫做这座水电站的“确定电量”。由于美国电力工业对电力供应的可靠性非常关注，所以水电的“确定电量”是非常细致的。
在他们对水电的规划报告里面，常常要对“确定电量”逐月进行计算，因为只有“确定电量”才是电网所需要的，才是有市场的。只有这种电量才能够签订期货合同或双边多边贸易合同进行交易——如果签订了交易合同而到时候却没有这些电量，那么是要做出巨额赔偿的。因而，“确定电量”价格较高，而“不确定电量”价格很低。
有了“确定电量”的概念，水电站业主也不会再对试运行所产生的电量的电价产生异议。按照美国的观念，这些试运行电量是“不确定电量”——因为是在试运行之中你不能百分之百保证机组能够正常运行，整个电力系统都要为你承担责任和风险，所以价格当然应该比较低。于是对于高载能工业来说，使用“不确定电量”成本就低得多。这样一来，也非常容易形成对水电季节性用户的诱导式关怀——高载能企业可以在丰水期多用电多安排生产，将季节性电能以高载能产品的形式存储下来(也叫做“能源固化”)，从而在某些方面也比较好地缓解了水电的丰枯矛盾。
具体到每个工程，是联邦所建，是公有还是私有，工程修建目的、与服务对象的关系，以及监管的效果、公众如何影响工程的运行、什么机构管辖和监督工程的运行，从电厂发出的电力如何售给家庭用户和企业，这些因素都决定和影响着每个水电站的运行方式，使协同合作非常复杂。
在开发方式上，不仅美国，日本、法国、加拿大也都采用龙头水库、支流控制、梯级开发的做法。以美国哥伦比亚河流水电开发为例，并非每座水电站都是高坝大库，相反非常重视整个流域的规划和布局，通过科学合理配置，实现整个流域发电量的最佳。值得一提的是，美国流域水电规划相当细致，即便是支流的支流，只要平均流量大于每秒两立方米的溪流，都要进行考虑。而在我国，能够在水电规划中做到这么细致是非常少的。
特别是我国初期建立的水电项目，那时候想要一次性筹集到全部资金非常困难。所以争取到资金后能把局部某个水电站建到最优，却没有顾及整体最优。美国专家把水蓄在河流上游，通过龙头水库和支流控制让水电利用效率更高。我们一个项目中的大小坝却是混杂的，上游弄个中型水库，中间弄个大的，下面的水库大小再由不同时期筹集的资金决定，整个水库很难实现配置最优。
美国在规划水电方面，不仅考虑缺电要新建项目的情况，也特别重视哪些电站和机组需要退役的状况。■
