对"16118移民长效补偿安置方式"的思考

□罗锦华（金沙江中游水电开发有限公司党组书记）

金沙江是长江的上游，水能资源丰富，理论蕴藏量约为1.13亿千瓦，位居我国十三大水电基地之首。依据《金沙江中游河段水电规划报告》，金沙江中游河段按照"一库八级"的流域开发方案开发。

金沙江中游"一库八级"水电站移民工作的特点主要表现为：一是移民安置任务繁重，需要搬迁安置移民约15万人;二是库区所在市(州)耕地资源有限，人地矛盾集中;三是少数民族区域性强，动员外迁安置难度大;四是民族文化较为集中，该地区是纳西族特有的民族文化——东巴文化的主要承载地，如果将该区域移民分散安置，将对东巴文化的传承和发展产生影响。

若按原有"以土安置"的移民工作方式，存在如下问题：一是土地资源匮乏，移民安置土地难找;二是难以完全落实移民对实施移民安置规划的参与权、知情权、选择权;三是移民对搬迁安置地的经济、社会、人文环境以及生存条件难以做到心中有数，搬迁安置难度大;四是难以明晰电站建设对移民、当地居民、当地政府带来的利益，难以取得政府、社会和移民的支持。

2006年云南金沙江中游水电开发有限公司成立后，通过大量工作，反复征求各方意见，最终探索出一条符合云南省省情和金沙江中游水电项目库情的移民安置新思路——"16118移民长效补偿安置方式"(简称"16118")。

何谓"16118"？

金沙江中游水电开发创新移民补偿安置方式的主要内容是："立足一个长效补偿机制、实行六种安置方式并举、建立一项库区发展资金、享受统一后期扶持政策、采取八条移民安置措施"，简称"16118移民长效补偿安置方式"。

1.立足一个长效补偿机制

按照"淹多少、补多少"的原则，以被淹法定承包耕地前三年的农作物平均产量为基础，折算为谷物，依据所对应年份省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值，以货币形式对移民实行逐年长效补偿，让移民每月领到一份"报酬"。该补偿期限与电站运行期限相同。移民去世后，其农村家庭主要成员可以继续享受。

2.实行六种安置方式并举

(1)城市(县城)安置;

(2)城乡结合安置;

(3)农业生产安置;

(4)分散安置;

(5)货币安置;

(6)就业安置。

3.建立一项库区产业发展基金

金沙江中游"一库八级"电站发电后，将按国家规定缴纳的库区基金统筹用于库区特色产业发展。

4.享受统一后期扶持政策

对采取不同方式安置的移民，将国家规定的移民后期扶持费600元/人年，直接发放到移民户。

5.采取八条移民安置措施

(1)认真做好实物指标调查认定工作;

(2)规划建设特色小镇安置移民;

(3)因地制宜，实行开发性移民;

(4)盘活农村集体财产补偿费;

(5)加快移民劳动力转移;

(6)重视移民安置区社会事业发展;

(7)切实解决贫困户的温饱问题;

(8)抓好库区生态环境保护。

6.建立移民公积金

农村集体经济组织可以将安置剩余的农村集体财产补偿费分配到移民户，建立"移民公积金"。移民公积金由县移民主管部门实行"专户储存或专户保管"，由其统一为移民户办理银行储蓄卡，享受所产生利息;"移民公积金"是由集体财产组成，一般本金不能使用，但对符合特殊条件的，可以使用移民公积金本金。

"16118"的实践

2007年，公司在阿海水电站率先开展了"16118"政策试点工作，并迅速推广到梨园等多个电站。目前云南库区累计搬迁完成8100余人，通过将政策运用于电站移民实践，有效检验了政策的可行性，取得了明显成效，具体如下：

1.在国家政策范围内移民得到了最大的经济实惠

一是移民住房条件大为改善;二是移民享有基本生活保障;三是农村移民享有"移民公积金";四是移民享有较好的基础设施;五是移民享有农村新型合作医疗保障。

2.移民的"选择权"得到了更多的体现

原有的"以土安置"方式，可供选择的移民安置点就非常有限，且方式唯一，导致移民毫无选择，抵触情绪非常大。而"16118"在长效补偿的基础上，为移民提供了6种可供选择的安置方式，移民的选择权得到了更多的体现。

3.减轻了地方政府移民工作难度

"16118"牢牢抓住水电工程建设将"资源转化为资本"的历史机遇，不再把配置耕地作为移民安置的必要条件，移民只要有住宅用地就可实施就近安置，搬迁人数大为减少，极大地缓解了为移民配置耕地所带来的一系列工作困扰。

4.加强了业主在移民安置工作过程中的参与；

在"16118"模式下，项目业主在可研设计阶段就全程参加实物指标调查、规划设计报告编制和审查工作，较好地解决了规划设计与实施的衔接问题，结束了规划设计滞后移民搬迁安置工作的被动局面。

5.逐步取得了有关方面的认可

"16118"经过近年来的实践，已经基本得到了有关方面的认可，成为国家和有关省(区)研究借鉴的移民安置方式。

"16118"的优势

"16118"把原来的"相对封闭设计"转变成"移民参与设计"，把"单一实物补偿"转变成"长效货币补偿"，把"单一的以土安置"转变为"多渠道多形式安置"，这是在完全遵循国家相关政策的前提下，对移民补偿方式、安置方式和后期扶持方式的创新。

1.建立了以不降低移民原有生活标准为前提的长期生活保障制度，为移民安居乐业打下了基础;

2.缓解了高度紧张的"人地矛盾"，把移民劳动力从耕种土地中解放出来，从事其他产业，为致富奔小康开辟了途径;

3.走以小集镇安置为主的多渠道安置方式，加快了城镇化建设步伐，较好地解决了"三农"问题，推动了扶贫脱困工作;

4.库区电站建设、电站运行和库区生态保护与移民长期切身利益相结合，调动了移民群众拥护和支持国家重点建设的积极性，缓解了各级政府搬迁安置移民的工作压力;

5.民族文化、民族特色得以较好的保护和发扬光大;

6.移民基本做到了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，促进了社会主义和谐社会建设。

进一步完善"16118"的几点意见

在实行"16118"具体操作过程中，切身体会到一些问题需进一步思考。

1."淹多少、补多少"是长效补偿发放标准的基础

"16118"是以移民淹没的承包耕地面积为基础。但同一项目在不同利益主体之间，不同程度地存在耕地数量与质量不均等问题，造成移民获得的长效补偿费存在差异，不同项目之间也存在差异。鉴于此，在实施中，有的地方采取简单"类比方法"，实行流域内统一标准。这种做法与国家现有征地移民法规不符，造成移民长效补偿费的发放标准与经移民签字认可的耕地实物指标脱离，容易引起地区间、流域间和移民群众间的相互攀比，引发移民不稳定事件。

2."生不增加，死不减少"和动态调整，确保长效补偿总费用有提高

云南省政府159号文件中的"生不增加，死不减少"，强调无论人口怎样变化，淹没的土地数量不变，淹没土地而带来的长效补偿费依据也是不变的。"移民长效补偿费实现逐年定量递增"，是在充分考虑产量递增和物价变化因素后，确定逐年定量递增，实行动态调整。

3.解决移民法定承包耕地是确保移民合法利益的关键

长效补偿发放标准的计算依据是淹没法定承包耕地。如何确认移民受淹没的法定承包耕地，是实施"16118"的关键，也是确保移民利益的关键。

4.妥善处置集体财产，切实提高移民生产、生活条件

建立和完善"移民公积金"制度，把集体财产补偿费明晰到个人，存入银行，年息收入每年发放给移民，补充基本生活保障费，本金"遇到天灾人祸、子女长大分家、移民患重大疾病或死亡"，经批准可使用本金。使移民群众真正从电站建设中受益，并具备了长期发展条件。

另外，还要妥善解决移民与安置区原居民的不平衡问题。