专家建议成立国家移民局 水电移民盼有章可循
2012/12/12 8:42:00 新闻来源：中国能源报
“希望能组建专门的移民研究院。”这是《中国能源报》记者12月6日在由国家水能风能研究中心联合水利发电水库专委会、水电水利规划设计总院、中国水电工程顾问集团公司主办的“2012水电移民政策技术管理论坛”上听到最多的呼声。
“建议成立国家移民局。”中国移民研究中心主任施国庆在论坛上表示，水电移民问题是复杂的、世界性难题，可喜的是我国是发展中国家中水电移民问题解决最好的。
移民难度越来越大
拟在建水电工程移民约150万人
《中国能源报》记者了解到，建国以来，我国累计建设了各类水利水电工程（水库）8.6万余座，移民近2400万人，其中大中型水电工程移民近800万人。未来，我国仍面临着繁重的工程移民任务。另据不完全统计，目前我国在建和拟建的水电工程移民人数分别在60万和80万人左右，总人数约150万人，总体上看移民数量较以往有所下降。
“移民工作难度越来越大，移民工程的投资越来越高，移民问题的社会敏感性越来越强。”中国科学研究院院士陈祖煜在论坛上说，受2004年瀑布沟水电站移民事件的影响，“十一五”期间我国水电实际开工量只有2000多万千瓦，不足原规划的7000万千瓦的1/3。以金沙江水电能源基地的“龙头”龙盘水电站为例，该电站装机容量420万千瓦，建成后为金沙江中、下游13个梯级补偿运行，保证出力增加1146万千瓦，相当于1.5个三峡发电能力，净节省电源投资约380亿元。但由于该工程需征用耕地19.2万亩，迁移8.91万以少数民族为主体的人口，相关规划设计和建设工作长期停滞不前。
如今移民工作已被业内号称“天下第一难事”。以福建省为例，“十二五”期间福建省迎来水利水电工程建设高峰，拟建水利项目164个，涉及征地移民20多万人。无论从项目数量、投资规模，还是征地拆迁、移民安置，其任务艰巨、工作繁重都是建国以来前所未有的。
“福建移民过程中更强调长效补偿思路。我们把移民安置作为移民工作的核心来抓，在移民过程中生产开发了很多项目，除了增加就业，更主要的是让‘输血’变成‘造血’。”福建省政府库区开发局一位人士说。
移民诸多新问题仍待解
亟需学科建设与科学研究
“从目前情况看，新建水电移民工作已在逐步完善，可以初步实现移民搬迁后生产生活条件改善和后续发展有目标。但移民工作也面临着许多新的问题。”中国水电工程顾问集团公司总经理王斌说。
首先，过于单一的移民安置方式已不适应移民工作实际。随着我国西部大型水电工程逐步开工建设，库区剩余土地资源不足、移民不愿外迁的问题越来越突出，以农业生产安置为主的方式安置移民难度越来越大。由于新《移民条例》规定了全国统一的以农业生产安置为主的安置方式，一些电站移民安置规划的制定严重脱离库区实际，仍然死板地以农业安置为主，在移民规划实施过程中遇到很大的困难，致使规划执行不下去，移民也普遍不满意。
其次，比较僵化的补偿标准已不能适应移民对后续发展的期望。水库移民不再像过去只注重当前利益，不注重长远利益，只注重补偿，不注重后期发展，新时期的移民更渴望紧跟社会发展主流，既注重当前利益，也注重长远利益，对后续发展包括自我发展和代际发展的愿望越来越强烈。当前，各电站移民补偿仍是按照淹没的实物指标加国家规定的补偿倍数进行测算，虽可保障移民的部分权益，但由于没有考虑各地经济、社会、人文、地理等实际情况，简单划一，造成实际中移民被安置的好坏不一，统一的补偿标准不能体现工程差异，以及与具有竞争性的水电项目的经济性挂钩，缺乏市场的动力。
再次，移民工作管理体系不适应强化水电项目业主和地方政府责任的需要。新《移民条例》规定移民安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，项目核准前，实物指标调查、移民安置规划大纲和移民安置规划编制等责任在于项目法人；项目核准后，移民安置实施的责任在于地方政府。新《移民条例》颁布后，由于种种原因，配套政策出台困难和滞后，致使在移民安置实施过程中，强调政府领导的多，落实政府责任的少。经常出现上下级政府间、政府与项目法人间互相推诿卸责的情形。也出现项目核准后，地方政府不认可核准前项目法人负责编制的移民安置规划设计成果，频繁调整移民安置规划、变更设计的情况。
陈祖煜则认为，移民是十分复杂的人口、资源、环境、社会和经济系统的破坏、修复、调整和重建的系统工程，涉及大量的自然科学、工程技术科学和社会科学问题，需要通过学科建设与科学研究加以解决，但是我国当前相关的工作基本上是空白。
另外，有关移民工程的行业技术标准也很少。生态移民、环境移民、灾害移民、扶贫移民花费了大量资金，产生了大量社会经济问题，却处于无法规可依、无行业标准可循、无专业技术人员可靠的状态。移民工程的规划、设计和实施亟需在一门系统、成熟的专业学科的支撑下，实现科学化、技术化和标准化。
出台移民安置规划编制
加强移民工程科学研究投入
对于如何解决移民 “搬不出、安不下、稳不住”的问题，王斌认为，紧跟经济社会发展步伐，走“政策适时调整、技术循序创新和管理不断完善”的中国特色水电移民之路。
王斌建议，出台移民安置规划编制有关规定，细化移民规划编制程序，通过建章立制强化地方政府的主体责任。按照新《移民条例》规定，移民安置达到阶段性目标和移民安置完毕后应进行验收以及国家对移民安置实行全过程监督评估。由于未出台配套政策，这两项规定实际处于搁置状态。“十二五”时期要尽快出台移民安置验收和监督评估政策，发布移民综合监理、移民独立评估等规定和技术标准。要建立完善移民工作绩效考核奖惩机制，强化地方政府对移民安置的主体责任。
王斌还建议，将水库移民工作纳入水电项目业主经营业绩考核内容。按照国家批准的河流水电规划建设和运营水电站，明确要求将移民的脱贫致富作为主要任务之一，与设计装机容量和年发电量目标同时完成、同时考核、同时验收、同时公布。
陈祖煜则建议，加强移民工程科学研究投入，将移民工程科学研究内容纳入国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家“863计划”和“973计划”、社会公益性项目等重大科研基金的年度研究指南，并优先给予资助。研究项目可以结合在建或拟建的大型工程项目进行，以期在较短时间取得实质性进展。
“建议成立国家移民局。”中国移民研究中心主任施国庆在论坛上表示，水电移民问题是复杂的、世界性难题，可喜的是我国是发展中国家中水电移民问题解决最好的。
移民难度越来越大
拟在建水电工程移民约150万人
《中国能源报》记者了解到，建国以来，我国累计建设了各类水利水电工程（水库）8.6万余座，移民近2400万人，其中大中型水电工程移民近800万人。未来，我国仍面临着繁重的工程移民任务。另据不完全统计，目前我国在建和拟建的水电工程移民人数分别在60万和80万人左右，总人数约150万人，总体上看移民数量较以往有所下降。
“移民工作难度越来越大，移民工程的投资越来越高，移民问题的社会敏感性越来越强。”中国科学研究院院士陈祖煜在论坛上说，受2004年瀑布沟水电站移民事件的影响，“十一五”期间我国水电实际开工量只有2000多万千瓦，不足原规划的7000万千瓦的1/3。以金沙江水电能源基地的“龙头”龙盘水电站为例，该电站装机容量420万千瓦，建成后为金沙江中、下游13个梯级补偿运行，保证出力增加1146万千瓦，相当于1.5个三峡发电能力，净节省电源投资约380亿元。但由于该工程需征用耕地19.2万亩，迁移8.91万以少数民族为主体的人口，相关规划设计和建设工作长期停滞不前。
如今移民工作已被业内号称“天下第一难事”。以福建省为例，“十二五”期间福建省迎来水利水电工程建设高峰，拟建水利项目164个，涉及征地移民20多万人。无论从项目数量、投资规模，还是征地拆迁、移民安置，其任务艰巨、工作繁重都是建国以来前所未有的。
“福建移民过程中更强调长效补偿思路。我们把移民安置作为移民工作的核心来抓，在移民过程中生产开发了很多项目，除了增加就业，更主要的是让‘输血’变成‘造血’。”福建省政府库区开发局一位人士说。
移民诸多新问题仍待解
亟需学科建设与科学研究
“从目前情况看，新建水电移民工作已在逐步完善，可以初步实现移民搬迁后生产生活条件改善和后续发展有目标。但移民工作也面临着许多新的问题。”中国水电工程顾问集团公司总经理王斌说。
首先，过于单一的移民安置方式已不适应移民工作实际。随着我国西部大型水电工程逐步开工建设，库区剩余土地资源不足、移民不愿外迁的问题越来越突出，以农业生产安置为主的方式安置移民难度越来越大。由于新《移民条例》规定了全国统一的以农业生产安置为主的安置方式，一些电站移民安置规划的制定严重脱离库区实际，仍然死板地以农业安置为主，在移民规划实施过程中遇到很大的困难，致使规划执行不下去，移民也普遍不满意。
其次，比较僵化的补偿标准已不能适应移民对后续发展的期望。水库移民不再像过去只注重当前利益，不注重长远利益，只注重补偿，不注重后期发展，新时期的移民更渴望紧跟社会发展主流，既注重当前利益，也注重长远利益，对后续发展包括自我发展和代际发展的愿望越来越强烈。当前，各电站移民补偿仍是按照淹没的实物指标加国家规定的补偿倍数进行测算，虽可保障移民的部分权益，但由于没有考虑各地经济、社会、人文、地理等实际情况，简单划一，造成实际中移民被安置的好坏不一，统一的补偿标准不能体现工程差异，以及与具有竞争性的水电项目的经济性挂钩，缺乏市场的动力。
再次，移民工作管理体系不适应强化水电项目业主和地方政府责任的需要。新《移民条例》规定移民安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，项目核准前，实物指标调查、移民安置规划大纲和移民安置规划编制等责任在于项目法人；项目核准后，移民安置实施的责任在于地方政府。新《移民条例》颁布后，由于种种原因，配套政策出台困难和滞后，致使在移民安置实施过程中，强调政府领导的多，落实政府责任的少。经常出现上下级政府间、政府与项目法人间互相推诿卸责的情形。也出现项目核准后，地方政府不认可核准前项目法人负责编制的移民安置规划设计成果，频繁调整移民安置规划、变更设计的情况。
陈祖煜则认为，移民是十分复杂的人口、资源、环境、社会和经济系统的破坏、修复、调整和重建的系统工程，涉及大量的自然科学、工程技术科学和社会科学问题，需要通过学科建设与科学研究加以解决，但是我国当前相关的工作基本上是空白。
另外，有关移民工程的行业技术标准也很少。生态移民、环境移民、灾害移民、扶贫移民花费了大量资金，产生了大量社会经济问题，却处于无法规可依、无行业标准可循、无专业技术人员可靠的状态。移民工程的规划、设计和实施亟需在一门系统、成熟的专业学科的支撑下，实现科学化、技术化和标准化。
出台移民安置规划编制
加强移民工程科学研究投入
对于如何解决移民 “搬不出、安不下、稳不住”的问题，王斌认为，紧跟经济社会发展步伐，走“政策适时调整、技术循序创新和管理不断完善”的中国特色水电移民之路。
王斌建议，出台移民安置规划编制有关规定，细化移民规划编制程序，通过建章立制强化地方政府的主体责任。按照新《移民条例》规定，移民安置达到阶段性目标和移民安置完毕后应进行验收以及国家对移民安置实行全过程监督评估。由于未出台配套政策，这两项规定实际处于搁置状态。“十二五”时期要尽快出台移民安置验收和监督评估政策，发布移民综合监理、移民独立评估等规定和技术标准。要建立完善移民工作绩效考核奖惩机制，强化地方政府对移民安置的主体责任。
王斌还建议，将水库移民工作纳入水电项目业主经营业绩考核内容。按照国家批准的河流水电规划建设和运营水电站，明确要求将移民的脱贫致富作为主要任务之一，与设计装机容量和年发电量目标同时完成、同时考核、同时验收、同时公布。
陈祖煜则建议，加强移民工程科学研究投入，将移民工程科学研究内容纳入国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家“863计划”和“973计划”、社会公益性项目等重大科研基金的年度研究指南，并优先给予资助。研究项目可以结合在建或拟建的大型工程项目进行，以期在较短时间取得实质性进展。
