张博庭 《 中国能源报 》（ 2011年12月12日   第 19 版）

　　改革开放以来，通过总结以往僵化的计划经济阻碍国家发展和社会进步的教训，我国市场化体制改革的意愿非常强烈。在1993年八届全国人大一次会议上提出的关于国务院机构改革的任务是：要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督，强化社会管理职能，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。为落实这一改革措施，2004年，国务院正式发布了《关于投资体制改革的决定》，把过去企业投资的审批制，改为了核准制。

　　企业投资项目核准制是政府改革社会投资管理的一种尝试。力图从维护社会公共利益的角度，对不使用政府资金的重大建设项目不再实行审批，而简化为审查核准。实行核准制的投资项目，仅需向政府提交《项目申请报告》，不再经过批准《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》的程序。政府对企业提交的《项目申请报告》，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，不再对投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。企业的投资项目只须依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续即可。

　　然而，通过多年来的实践结果来看，我国投资体制的市场化改革后的现状并不能令人满意。这主要是由于我国社会目前的法制化水平不高，一些政府管理部门常常难以做到依法行政。在这种情况下，虽然国家把审批制改成了核准制，表面上看是简政放权，简化了审批手续，但实际上却把投资项目的审批，由原来的国家发改委一个部门的审批，变成了现在的所有的行政许可部门的多头审批。在原来的审批制下，一旦发改委批准了这个项目，该项目就有了合法性。企业可以根据不同行政许可部门的要求，再分别去办理各种行政许可。具体在该行政许可办理的过程中，不管遇到任何问题都不会影响项目本身的合法性。  

　　而改为核准制之后，情况却发生了根本性的变化。不仅在任何一项行政许可没有通过之前，企业的该项目就不能得到合法的法律地位，而且对于企业在何种情况下才具有办理某种行政许可的资格，也存在着较大的疑问。取消了发改委的项目审批文件，企业根本无法获得办理各种行政许可资格的问题。为了弥补审批手续上“先有鸡，还是先有蛋”的这一程序缺陷，目前大多数项目常常需要由原来负责审批的发改委，先给企业投资的项目颁发一个“路条”，然后企业再凭着这个“路条”去办理各种行政许可。在所有的行政许可都办理完成之后，发改委才能正式核准该项目。  

　　在办理几十个行政许可手续的过程中，整个项目都存在着巨大的不确定性，任何一个行政许可部门都可以以自己的理由，理直气壮地叫停或者说搁置该建设项目。这就大大增加了企业投资项目的审批难度和风险，与我国当初简政放权的投资体制改革的初衷，完全是背道而驰的。

　　为此，有人尖锐地批评说，核准制的改革根本不是计划经济向市场经济的进步，而是计划经济向审批经济的倒退。这种说法确实有一定的道理。目前，在中国衡量成功企业的最重要标志，似乎不是市场运作的水平，而是同各种政府行政管理部门打交道的变通能力。核准制度也让政府的各个部门，都增加了权力的含金量。与此同时，利用行政许可权的贪污腐败现象也迅速蔓延。

　　在我国当前法制化水平普遍不高的情况下，对企业的项目投资来说，审批制确实要比核准制有一定的优越性。因为审批的制度虽然僵化，但起码在通过了审批之后，项目的合法性是有保障的。而核准制虽然先进，但是由于各种行政许可的结果，与该政府部门的执政水平和官员素质有很大的关系，企业很难根据现行的法律准确地预测到结果。最后，只有等到这个投资项目所有的行政许可都通过了之后，投资的项目才能被核准，才具有合法性。而在此之前，所有的投入都有付之东流的可能。  

　　因此实施核准制的前提，是让每一个企业都能根据现行的法律，明确预测到自己投资项目的合法性，而无须去担心能否通过各种关系和暗箱操作，来获得各种行政许可。这样的话，企业项目的前期投资才能有基本的保证。

　　（作者为中国水力发电工程学会副秘书长）