核准制：进步还是倒退
2011/12/5 7:47:45 新闻来源：中国水力发电工程学会
作者：张博庭 来自： 2011-10- 《能源》杂志
——以我国大型水电项目核准为例
现行的项目核准制度程序繁杂、效率低下，由审批制向核准制的改革，究竟是计划经济向市场经济过渡的进步，还是计划经济向审批经济发展的倒退？
改革开放以来，通过总结以往僵化的计划经济阻碍国家发展和社会进步的教训，我国市场化体制改革的意愿非常强烈。在1993年八届全国人大一次会议上提出的关于国务院机构改革的任务是：要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督，强化社会管理职能，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。为落实这一改革措施，2004年，国务院正式发布了《关于投资体制改革的决定》，把过去企业投资的审批制，改为了核准制。
核准制渊源
企业投资项目核准制是政府改革社会投资管理的一种尝试。力图从维护社会公共利益的角度，对不使用政府资金的重大建设项目不再实行审批，而简化为审查核准。实行核准制的投资项目，仅需向政府提交《项目申请报告》，不再经过批准《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》的程序。政府对企业提交的《项目申请报告》，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，不再对投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。企业的投资项目只须依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续即可。
然而，通过多年来的实践结果来看，我国投资体制的市场化改革后的现状并不能令人满意。这主要是由于我国社会目前的法制化水平不高，一些政府管理部门常常难以做到依法行政。在这种情况下，虽然国家把审批制改成了核准制，表面上看是简政放权，简化了审批手续，但实际上却把投资项目的审批，由原来的国家发改委一个部门，变成了现在的所有的行政许可部门的多头审批。在原来的审批制下，一旦发改委批准了这个项目，该项目就有了合法性。企业可以根据不同行政许可部门的要求，再分别去办理各种行政许可。具体在该行政许可办理的过程中，不管遇到任何问题都不会影响项目本身的合法性。
而改为核准制之后，情况却发生了根本性的变化。不仅在任何一项行政许可没有通过之前，企业的该项目就不能得到合法的法律地位，而且对于企业在何种情况下才具有办理某种行政许可的资格，也存在着较大的疑问。为了解决取消了发改委的项目审批文件，企业根本无法获得办理各种行政许可资格的问题，弥补审批手续上“先有鸡，还是先有蛋”的这一程序缺陷，目前大多数项目常常需要由原来负责审批的发改委，先给企业投资的项目颁发一个“路条”，然后企业再凭着这个“路条”去办理各种行政许可。在所有的行政许可都办理完成之后，发改委才能正式核准该项目。
在必须办理的几十个行政许可手续的过程中，整个项目都存在着巨大的不确定性，任何一个行政许可部门都可以以自己的理由，理直气壮地叫停或者说搁置该建设项目。这就大大增加了企业投资项目的审批难度和风险，与我国当初简政放权的投资体制改革的初衷，完全是背道而驰的。
进步还是倒退？
为此，有人尖锐地批评说，核准制的改革根本不是计划经济向市场经济的进步，而是计划经济向审批经济的倒退。这种说法确实有一定的道理。目前，在中国衡量成功企业的最重要标志，似乎不是市场运作的水平，而是同各种政府行政管理部门打交道的变通能力。核准制度也让政府的各个部门，都增加了权力的含金量。与此同时，利用行政许可权的贪污腐败现象也迅速蔓延。例如，在我国的环保部门发动了第一次环评风暴之后的短短2年时间内，全国有数百名负责环评的官员涉嫌经济犯罪。据了解，仅仅因为环评审批被追究了刑事责任的就有80多人。客观地说，我国社会目前的腐败现象严重，社会精英比以往任何时代都喜欢争当政府公务员等一系列的怪现象，都和我们当前的投资体制改革有一定的关系。
不过，我们也不能因为改革中出现的问题就否定市场化改革的大方向。本来审批制向核准制的改革，绝对应该是我国市场化体制的进步。但是，市场化的管理体制必须要求社会具备相应的法制化水平。
实施核准制的前提，是让每一个企业都能根据现行的法律，明确预测到自己投资项目的合法性，而无须去担心能否通过各种关系和暗箱操作，来获得各种行政许可。这样的话，企业项目的前期投资才能有基本的保证。
而在我国当前法制化水平普遍不高的情况下，对企业的项目投资来说，审批制确实要比核准制有一定的优越性。因为审批的制度虽然僵化，但起码在通过了审批之后，项目的合法性是有保障的。而核准制虽然先进，但是由于各种行政许可的结果，与该政府部门的执政水平和官员素质有很大的关系，企业很难根据现行的法律准确地预测到结果。最后，只有等到这个投资项目所有的行政许可都通过了之后，投资的项目才能被核准，才具有合法性。而在此之前，所有的投入都有付之东流的可能。
2009年环保部门叫停金沙江中游水电项目的根本原因，就是因为企业上报的环境评价文件，迟迟得不到答复。施工企业在截流安全渡汛和让洪水冲毁所有的前期工程的尴尬中，必须做出自己的选择。被叫停的金沙江水电工程是一个对国家发展至关重要的建设项目，根据国家发展的需要不得不建，所以，最后也只能不了了之了。试想如果被叫停的是一个不会引起社会关注的小项目，行政管理部门完全可能让这个企业的前期投资全部报废。因此，我国投资体制实施了核准制的改革之后，已经对我国社会的法制化提出了更高的要求。如果政府依法行政的水平不能跟上来，那么我们市场化改革的结果，确实有事与愿违的危险。
解决这一矛盾的根本出路，主要是在于加速我国法制建设，提高各级政府行政许可管理部门依法行政的水平。我国投资体制的改革，必须要以政府的依法行政为基础，否则，不管采取什么样的管理形式，都不可能收到市场化改革的积极作用。正是因为认识到了这一点的重要性，国务院在2004年颁布《关于投资体制改革的决定》的前后，还发布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级政府部门全面推进依法行政，力争经过10年左右时间，基本实现我国建设法治政府的体制改革目标。遗憾的是，眼看这10年的期限已到，但政府的依法行政管理水平仍然令人堪忧。
水电核准弊病
除了政府依法行政的水平之外，对于某些关系到国计民生的重大项目，例如大型水电项目的核准问题，我们还应该注意到其项目管理上的特殊性。投资体制的市场化改革也应该把握一定的范围和限度。
把所有的政府投资都交给企业并非就一定是市场化的进步。到目前为止，美国在大江大河上的水利水电工程的开发建设一直都是由政府主导，不容许私营资本介入。尽管美国的大型水利水电工程开发建设，也不是完全没有竞争的。在美国全国范围内，水利水电建设主要有美国内务部的垦务局、田纳西流域管理局和美国的工程师兵团三大政府机构，分区域负责。在关系到国计民生的极其重要的水利水电开发问题上，美国首先要充分保证政府的绝对控制。各机构之间既有相互竞争的关系，又不会在某一个区域产生国有投资者自相残杀的交叉竞争。
与美国相比，我国的管理体制就较为落后。我国投资体制市场化改革之后，相关部门就对大型水利水电建设社会公益的重要性认识不足，似乎已经把大型水利水电开发建设的责任完全交给了企业和市场。这种市场化的改革，虽然一举打破了多年来制约我国水利水电建设的资金瓶颈，但也产生了一系列新的、更严重的问题。以至于最近几年我国的大型水利水电开发建设，虽然资金充足，社会各界的积极性都非常高，但是，实际上仍然是困难重重、举步维艰，与国民经济相比发展滞后。
由于我国的水利水电建设在经济腾飞的关键时期严重受阻，以至于目前水利水电开发已经严重滞后于我国的经济发展。由于我们缺乏大江大河上龙头电站水库对河流水资源足够的控制能力﹐我国的社会﹑生态环境遭受自然灾害的冲击极大。一方面洪涝灾害频发，另一方面又是干旱严重，水资源短缺﹑水污染加剧。
例如，去年的西南大旱，给当地的经济发展和人民群众的生产、生活，以及生态环境都造成了毁灭性的打击。根据云南省的披露，由于水利水电开发不足，该省的水库蓄水能力不足水资源总量的7%。也就是说云南省每年93%以上的水资源，都必须在洪水季节里迅速排放到海里去，否则就可能会造成洪涝灾害。而一旦遭遇较长时间不下雨，就难免会造成严重的干旱灾害。为此，今年的中央一号文件不得不聚焦水利建设，把水利建设提高到“生命之源、生产之要、生态之基”的高度来认识。
此外，由于水电开发与水资源开发密不可分，水利水电发展受阻的结局也让我国丰富的水能资源长期得不到有效的利用。到2010年底，我国的水能资源利用率只有25%，这使得我国经济发展与能源供应的矛盾，要比其它发达国家尖锐得多。最近几年，在全球各国都积极地致力于减排温室气体的时候，我们却不得不以每年2－3亿吨的增量加速煤炭的开采，并不断刷新着人类温室气体排放强度的纪录。
面对经济强劲增长的能源需求，我国煤炭的产能不足、运力有限、矿难频发、生态环境恶化、煤电矛盾也不断升级。大量的煤炭开采和燃烧不仅引发了我国一系列严重的社会、经济和生态环境问题，同时也让我们在GDP还远低于美国的情况下，温室气体的排放量就已经成为世界第一了。这引来了与我国经济发展水平完全不相符的批评和阻力。
所有这些出现的问题，几乎都和我国水利水电建设的投资体制管理不顺直接有关。例如，我国的怒江水电开发已经被一些莫须有的理由搁置了多年。按照国家“十一五”规划开工建设的金沙江中游水电被叫停审查之后，才发现所依据的理由竟然是一些误导的宣传。根据我国的资源计算，如果我国的水利水电开发利用能够达到欧美发达国家的平均水平，我们每年还可以再减少十几亿吨的二氧化碳排放。
当前我们所面临的局面是，提高政府部门的依法行政水平还不可能一蹴而就。在此背景下，我们亟需在现行的核准制体制下，寻找到一套保证我国积极发展水电能够得以落实的方法。有人曾建议国家应该对大型水利水电项目实行“预核准”制度，或者恢复国家发改委对水电项目的审批制，以解决我国的大型水利水电项目不断受到体制干扰难以发展的难题。
国务院《关于投资体制改革的决定》中的“简要说明”曾规定，“根据促进经济发展的需要和不同行业的实际情况，可对特大型企业的投资决策权限特别授权。”
根据上述条款，国务院可考虑对重要的流域开发公司的投资决策权进行特别的授权，直接委托他们按照国家已经批准的流域开发规划，合理合法地进行水利水电开发建设。即把现行管理方式中具体水电项目的“路条”升级为预核准。先期确定对国计民生至关重要的项目建设的合法地位，保障已经获得批准的国家规划的严肃性和完整实施。
——以我国大型水电项目核准为例
现行的项目核准制度程序繁杂、效率低下，由审批制向核准制的改革，究竟是计划经济向市场经济过渡的进步，还是计划经济向审批经济发展的倒退？
改革开放以来，通过总结以往僵化的计划经济阻碍国家发展和社会进步的教训，我国市场化体制改革的意愿非常强烈。在1993年八届全国人大一次会议上提出的关于国务院机构改革的任务是：要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督，强化社会管理职能，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。为落实这一改革措施，2004年，国务院正式发布了《关于投资体制改革的决定》，把过去企业投资的审批制，改为了核准制。
核准制渊源
企业投资项目核准制是政府改革社会投资管理的一种尝试。力图从维护社会公共利益的角度，对不使用政府资金的重大建设项目不再实行审批，而简化为审查核准。实行核准制的投资项目，仅需向政府提交《项目申请报告》，不再经过批准《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》的程序。政府对企业提交的《项目申请报告》，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准，不再对投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。企业的投资项目只须依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续即可。
然而，通过多年来的实践结果来看，我国投资体制的市场化改革后的现状并不能令人满意。这主要是由于我国社会目前的法制化水平不高，一些政府管理部门常常难以做到依法行政。在这种情况下，虽然国家把审批制改成了核准制，表面上看是简政放权，简化了审批手续，但实际上却把投资项目的审批，由原来的国家发改委一个部门，变成了现在的所有的行政许可部门的多头审批。在原来的审批制下，一旦发改委批准了这个项目，该项目就有了合法性。企业可以根据不同行政许可部门的要求，再分别去办理各种行政许可。具体在该行政许可办理的过程中，不管遇到任何问题都不会影响项目本身的合法性。
而改为核准制之后，情况却发生了根本性的变化。不仅在任何一项行政许可没有通过之前，企业的该项目就不能得到合法的法律地位，而且对于企业在何种情况下才具有办理某种行政许可的资格，也存在着较大的疑问。为了解决取消了发改委的项目审批文件，企业根本无法获得办理各种行政许可资格的问题，弥补审批手续上“先有鸡，还是先有蛋”的这一程序缺陷，目前大多数项目常常需要由原来负责审批的发改委，先给企业投资的项目颁发一个“路条”，然后企业再凭着这个“路条”去办理各种行政许可。在所有的行政许可都办理完成之后，发改委才能正式核准该项目。
在必须办理的几十个行政许可手续的过程中，整个项目都存在着巨大的不确定性，任何一个行政许可部门都可以以自己的理由，理直气壮地叫停或者说搁置该建设项目。这就大大增加了企业投资项目的审批难度和风险，与我国当初简政放权的投资体制改革的初衷，完全是背道而驰的。
进步还是倒退？
为此，有人尖锐地批评说，核准制的改革根本不是计划经济向市场经济的进步，而是计划经济向审批经济的倒退。这种说法确实有一定的道理。目前，在中国衡量成功企业的最重要标志，似乎不是市场运作的水平，而是同各种政府行政管理部门打交道的变通能力。核准制度也让政府的各个部门，都增加了权力的含金量。与此同时，利用行政许可权的贪污腐败现象也迅速蔓延。例如，在我国的环保部门发动了第一次环评风暴之后的短短2年时间内，全国有数百名负责环评的官员涉嫌经济犯罪。据了解，仅仅因为环评审批被追究了刑事责任的就有80多人。客观地说，我国社会目前的腐败现象严重，社会精英比以往任何时代都喜欢争当政府公务员等一系列的怪现象，都和我们当前的投资体制改革有一定的关系。
不过，我们也不能因为改革中出现的问题就否定市场化改革的大方向。本来审批制向核准制的改革，绝对应该是我国市场化体制的进步。但是，市场化的管理体制必须要求社会具备相应的法制化水平。
实施核准制的前提，是让每一个企业都能根据现行的法律，明确预测到自己投资项目的合法性，而无须去担心能否通过各种关系和暗箱操作，来获得各种行政许可。这样的话，企业项目的前期投资才能有基本的保证。
而在我国当前法制化水平普遍不高的情况下，对企业的项目投资来说，审批制确实要比核准制有一定的优越性。因为审批的制度虽然僵化，但起码在通过了审批之后，项目的合法性是有保障的。而核准制虽然先进，但是由于各种行政许可的结果，与该政府部门的执政水平和官员素质有很大的关系，企业很难根据现行的法律准确地预测到结果。最后，只有等到这个投资项目所有的行政许可都通过了之后，投资的项目才能被核准，才具有合法性。而在此之前，所有的投入都有付之东流的可能。
2009年环保部门叫停金沙江中游水电项目的根本原因，就是因为企业上报的环境评价文件，迟迟得不到答复。施工企业在截流安全渡汛和让洪水冲毁所有的前期工程的尴尬中，必须做出自己的选择。被叫停的金沙江水电工程是一个对国家发展至关重要的建设项目，根据国家发展的需要不得不建，所以，最后也只能不了了之了。试想如果被叫停的是一个不会引起社会关注的小项目，行政管理部门完全可能让这个企业的前期投资全部报废。因此，我国投资体制实施了核准制的改革之后，已经对我国社会的法制化提出了更高的要求。如果政府依法行政的水平不能跟上来，那么我们市场化改革的结果，确实有事与愿违的危险。
解决这一矛盾的根本出路，主要是在于加速我国法制建设，提高各级政府行政许可管理部门依法行政的水平。我国投资体制的改革，必须要以政府的依法行政为基础，否则，不管采取什么样的管理形式，都不可能收到市场化改革的积极作用。正是因为认识到了这一点的重要性，国务院在2004年颁布《关于投资体制改革的决定》的前后，还发布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级政府部门全面推进依法行政，力争经过10年左右时间，基本实现我国建设法治政府的体制改革目标。遗憾的是，眼看这10年的期限已到，但政府的依法行政管理水平仍然令人堪忧。
水电核准弊病
除了政府依法行政的水平之外，对于某些关系到国计民生的重大项目，例如大型水电项目的核准问题，我们还应该注意到其项目管理上的特殊性。投资体制的市场化改革也应该把握一定的范围和限度。
把所有的政府投资都交给企业并非就一定是市场化的进步。到目前为止，美国在大江大河上的水利水电工程的开发建设一直都是由政府主导，不容许私营资本介入。尽管美国的大型水利水电工程开发建设，也不是完全没有竞争的。在美国全国范围内，水利水电建设主要有美国内务部的垦务局、田纳西流域管理局和美国的工程师兵团三大政府机构，分区域负责。在关系到国计民生的极其重要的水利水电开发问题上，美国首先要充分保证政府的绝对控制。各机构之间既有相互竞争的关系，又不会在某一个区域产生国有投资者自相残杀的交叉竞争。
与美国相比，我国的管理体制就较为落后。我国投资体制市场化改革之后，相关部门就对大型水利水电建设社会公益的重要性认识不足，似乎已经把大型水利水电开发建设的责任完全交给了企业和市场。这种市场化的改革，虽然一举打破了多年来制约我国水利水电建设的资金瓶颈，但也产生了一系列新的、更严重的问题。以至于最近几年我国的大型水利水电开发建设，虽然资金充足，社会各界的积极性都非常高，但是，实际上仍然是困难重重、举步维艰，与国民经济相比发展滞后。
由于我国的水利水电建设在经济腾飞的关键时期严重受阻，以至于目前水利水电开发已经严重滞后于我国的经济发展。由于我们缺乏大江大河上龙头电站水库对河流水资源足够的控制能力﹐我国的社会﹑生态环境遭受自然灾害的冲击极大。一方面洪涝灾害频发，另一方面又是干旱严重，水资源短缺﹑水污染加剧。
例如，去年的西南大旱，给当地的经济发展和人民群众的生产、生活，以及生态环境都造成了毁灭性的打击。根据云南省的披露，由于水利水电开发不足，该省的水库蓄水能力不足水资源总量的7%。也就是说云南省每年93%以上的水资源，都必须在洪水季节里迅速排放到海里去，否则就可能会造成洪涝灾害。而一旦遭遇较长时间不下雨，就难免会造成严重的干旱灾害。为此，今年的中央一号文件不得不聚焦水利建设，把水利建设提高到“生命之源、生产之要、生态之基”的高度来认识。
此外，由于水电开发与水资源开发密不可分，水利水电发展受阻的结局也让我国丰富的水能资源长期得不到有效的利用。到2010年底，我国的水能资源利用率只有25%，这使得我国经济发展与能源供应的矛盾，要比其它发达国家尖锐得多。最近几年，在全球各国都积极地致力于减排温室气体的时候，我们却不得不以每年2－3亿吨的增量加速煤炭的开采，并不断刷新着人类温室气体排放强度的纪录。
面对经济强劲增长的能源需求，我国煤炭的产能不足、运力有限、矿难频发、生态环境恶化、煤电矛盾也不断升级。大量的煤炭开采和燃烧不仅引发了我国一系列严重的社会、经济和生态环境问题，同时也让我们在GDP还远低于美国的情况下，温室气体的排放量就已经成为世界第一了。这引来了与我国经济发展水平完全不相符的批评和阻力。
所有这些出现的问题，几乎都和我国水利水电建设的投资体制管理不顺直接有关。例如，我国的怒江水电开发已经被一些莫须有的理由搁置了多年。按照国家“十一五”规划开工建设的金沙江中游水电被叫停审查之后，才发现所依据的理由竟然是一些误导的宣传。根据我国的资源计算，如果我国的水利水电开发利用能够达到欧美发达国家的平均水平，我们每年还可以再减少十几亿吨的二氧化碳排放。
当前我们所面临的局面是，提高政府部门的依法行政水平还不可能一蹴而就。在此背景下，我们亟需在现行的核准制体制下，寻找到一套保证我国积极发展水电能够得以落实的方法。有人曾建议国家应该对大型水利水电项目实行“预核准”制度，或者恢复国家发改委对水电项目的审批制，以解决我国的大型水利水电项目不断受到体制干扰难以发展的难题。
国务院《关于投资体制改革的决定》中的“简要说明”曾规定，“根据促进经济发展的需要和不同行业的实际情况，可对特大型企业的投资决策权限特别授权。”
根据上述条款，国务院可考虑对重要的流域开发公司的投资决策权进行特别的授权，直接委托他们按照国家已经批准的流域开发规划，合理合法地进行水利水电开发建设。即把现行管理方式中具体水电项目的“路条”升级为预核准。先期确定对国计民生至关重要的项目建设的合法地位，保障已经获得批准的国家规划的严肃性和完整实施。
