专家：农田水利基本建设的财政支持策略
2011/8/1 8:36:41 新闻来源：光明日报
我国是一个水资源短缺的国家。加快农田水利基本建设，提高农田水利设施的效率，具有重要的现实意义和紧迫性。
农田水利基础设施的公共经济学分析
农田水利基础设施的效益主要体现在社会效益和环境效益上，属公共工程范畴。它是改善农业生产、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。因此，农田水利基础设施具有明显的公共产品属性。
同时，农田水利基础设施也具有私人物品的属性。水经过人工水利工程系统的有效分割之后，其在利用与管理中的外部性逐渐减弱，人工系统的技术效率越高，水利用的外部效应就越小，其私人物品的特性也就逐渐增强，通过灌溉系统向用水户提供的水具有商品属性。农户得到灌溉供水和灌排技术服务，并在农业增产增收中获益，应当按商品交换原则付给农田水利设施管理单位报酬，使灌溉系统的服务工作能够持续地进行下去，形成良性运行机制。比如采用喷灌、滴灌等高技术灌溉方式，此时水利用上的外部效应大大减弱，产权清晰度和排他性显著增强，因而可以由市场机制来对水的利用管理进行调节。
由此可见，绝大多数农田水利基础设施是以准公共产品的形式存在的。准公共产品又称为混合产品，兼有公共产品与私人产品的特征，在消费和受益中表现为不同时或不完全具有非竞争性和非排他性。一般而言，准公共产品的供给主体可以是政府也可以是私人或市场，在供给上具有“公共”性质，在消费中却具有“私人”性质，需要付费才能享用。也就是说，农田水利基础设施具有公益性与经营性的双重特点，要使这类物品具有必要的供给，在产权安排上一般归政府、集体所有。事实上，大多数国家对农田水利基础设施都有一定比例的财政投入，这既是农田水利基础设施作为公共事业的特点所决定的，又是政府支持农业发展的具体体现。因此，在农田基础设施基本建设中，我们要发挥好政府财政投资的主导作用，使之成为农田基本设施投资的主力军，成为“工业反哺农业，城市支持农村”的一个重要渠道，还要发挥好其投资引导作用，拉动社会各方投资，形成农田水利基本建设的合力。
财政支持农田水利基础设施建设的对策
农田水利基础设施具有明显的社会效益和生态效益，现阶段财政支持农田水利基础设施建设应从以下几方面着手：
第一，选择好财政支持农业的政策路径。
按照WTO“绿箱”政策的要求，调整我国财政支持农业发展的战略，使偏重于价格保护的政策尽快转向更注重改善农业生产和生活的基础设施、市场条件以及更多地支持农业科技进步、提高农民素质等有助于强化农业内在竞争力的方向上来。政府部门要制定出相应的财政支持农业政策，如加大财政对农业生态环境改善与建设支持力度；鼓励节水设备生产、流通与消费的财政支持政策；支持农业生态工程建设与传统农田灌溉设施的改造，积极发展生态农业等。
第二，加大支持农田水利基本建设的投资力度。
农业基础设施薄弱，尤其是生态环境差、农田水利基础不坚实、抵御自然灾害的能力不强，这些都是影响现代农业生产的重要因素。因此，必须强化农业生产的风险意识，把支持农田水利基础设施建设作为财政支持农业的重要内容。在支持农田水利基本建设政策取向上，坚持经济效益、生态效益和社会效益的统一，近期开发与长远利益相结合，加大对小型农田水利建设、中低产田改造、水土保持等农业基础设施建设的投入力度。要通过支持完善农业基础设施，提高农业发展的后劲和活力，实现农业水资源的可持续发展。
第三，支持实施节水科技提高灌溉系统效率。
节水灌溉技术水平及其推广普及程度是影响灌溉效率的重要因素，也是农田水利基础设施建设的关键。我国节水灌溉技术水平与世界先进水平还有一定差距，节水灌溉技术推广普及程度也较低。为了提高我国节水灌溉技术水平，缩小与世界先进水平的差距，一方面财政要支持国内灌溉技术的科学研究和引进国外节水灌溉技术，另一方面，为了把先进实用的节水技术推广普及开来，财政部门还要安排节水灌溉技术推广经费，用于技术宣传、人员培训等方面。
第四，多渠道筹措农田水利基础设施建设资金。
多渠道筹措农田水利基础设施建设资金，一是要严格执行《农业法》的有关规定，全面落实各项支出政策，确保预算内支持农业的支出增长幅度高于经常性财政收入增长幅度；二是积极探索农田水利基础设施投入的新形式，完善转移支付制度、配套投入机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加节水农业政策性信贷资金投入，通过配套、奖励等办法引导各级财政和集体、农民对农田水利基础设施的投入；三是运用市场机制，开辟增加农田水利基础设施资金的新渠道，加大节水农业利用外资、股份集资和行业内部资金融通的工作力度；通过财税制度的倾向性改革，提高工商企业投资农田水利基础设施建设、支持现代农业发展的积极性。
第五，加强农田水利基础设施建设资金的管理。
推行项目法管理模式，加强农田水利基础设施建设资金的管理。首先，要按照市场经济体制的要求，以制度建设为核心，制定和完善农田水利基础设施建设资金的项目目标管理办法，使各项资金的管理有章可循；其次，要完善项目财务管理，对项目资金实行报账制，严格约束资金使用；第三，积极探索在资金性质、用途不变的前提下，利用适当形式，把各个渠道、各支出项目的资金联合在一起，统筹规划，发挥财政投入的整体功能和规模效益。 （李志远 梁毅刚 石家庄铁道大学）
农田水利基础设施的公共经济学分析
农田水利基础设施的效益主要体现在社会效益和环境效益上，属公共工程范畴。它是改善农业生产、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。因此，农田水利基础设施具有明显的公共产品属性。
同时，农田水利基础设施也具有私人物品的属性。水经过人工水利工程系统的有效分割之后，其在利用与管理中的外部性逐渐减弱，人工系统的技术效率越高，水利用的外部效应就越小，其私人物品的特性也就逐渐增强，通过灌溉系统向用水户提供的水具有商品属性。农户得到灌溉供水和灌排技术服务，并在农业增产增收中获益，应当按商品交换原则付给农田水利设施管理单位报酬，使灌溉系统的服务工作能够持续地进行下去，形成良性运行机制。比如采用喷灌、滴灌等高技术灌溉方式，此时水利用上的外部效应大大减弱，产权清晰度和排他性显著增强，因而可以由市场机制来对水的利用管理进行调节。
由此可见，绝大多数农田水利基础设施是以准公共产品的形式存在的。准公共产品又称为混合产品，兼有公共产品与私人产品的特征，在消费和受益中表现为不同时或不完全具有非竞争性和非排他性。一般而言，准公共产品的供给主体可以是政府也可以是私人或市场，在供给上具有“公共”性质，在消费中却具有“私人”性质，需要付费才能享用。也就是说，农田水利基础设施具有公益性与经营性的双重特点，要使这类物品具有必要的供给，在产权安排上一般归政府、集体所有。事实上，大多数国家对农田水利基础设施都有一定比例的财政投入，这既是农田水利基础设施作为公共事业的特点所决定的，又是政府支持农业发展的具体体现。因此，在农田基础设施基本建设中，我们要发挥好政府财政投资的主导作用，使之成为农田基本设施投资的主力军，成为“工业反哺农业，城市支持农村”的一个重要渠道，还要发挥好其投资引导作用，拉动社会各方投资，形成农田水利基本建设的合力。
财政支持农田水利基础设施建设的对策
农田水利基础设施具有明显的社会效益和生态效益，现阶段财政支持农田水利基础设施建设应从以下几方面着手：
第一，选择好财政支持农业的政策路径。
按照WTO“绿箱”政策的要求，调整我国财政支持农业发展的战略，使偏重于价格保护的政策尽快转向更注重改善农业生产和生活的基础设施、市场条件以及更多地支持农业科技进步、提高农民素质等有助于强化农业内在竞争力的方向上来。政府部门要制定出相应的财政支持农业政策，如加大财政对农业生态环境改善与建设支持力度；鼓励节水设备生产、流通与消费的财政支持政策；支持农业生态工程建设与传统农田灌溉设施的改造，积极发展生态农业等。
第二，加大支持农田水利基本建设的投资力度。
农业基础设施薄弱，尤其是生态环境差、农田水利基础不坚实、抵御自然灾害的能力不强，这些都是影响现代农业生产的重要因素。因此，必须强化农业生产的风险意识，把支持农田水利基础设施建设作为财政支持农业的重要内容。在支持农田水利基本建设政策取向上，坚持经济效益、生态效益和社会效益的统一，近期开发与长远利益相结合，加大对小型农田水利建设、中低产田改造、水土保持等农业基础设施建设的投入力度。要通过支持完善农业基础设施，提高农业发展的后劲和活力，实现农业水资源的可持续发展。
第三，支持实施节水科技提高灌溉系统效率。
节水灌溉技术水平及其推广普及程度是影响灌溉效率的重要因素，也是农田水利基础设施建设的关键。我国节水灌溉技术水平与世界先进水平还有一定差距，节水灌溉技术推广普及程度也较低。为了提高我国节水灌溉技术水平，缩小与世界先进水平的差距，一方面财政要支持国内灌溉技术的科学研究和引进国外节水灌溉技术，另一方面，为了把先进实用的节水技术推广普及开来，财政部门还要安排节水灌溉技术推广经费，用于技术宣传、人员培训等方面。
第四，多渠道筹措农田水利基础设施建设资金。
多渠道筹措农田水利基础设施建设资金，一是要严格执行《农业法》的有关规定，全面落实各项支出政策，确保预算内支持农业的支出增长幅度高于经常性财政收入增长幅度；二是积极探索农田水利基础设施投入的新形式，完善转移支付制度、配套投入机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加节水农业政策性信贷资金投入，通过配套、奖励等办法引导各级财政和集体、农民对农田水利基础设施的投入；三是运用市场机制，开辟增加农田水利基础设施资金的新渠道，加大节水农业利用外资、股份集资和行业内部资金融通的工作力度；通过财税制度的倾向性改革，提高工商企业投资农田水利基础设施建设、支持现代农业发展的积极性。
第五，加强农田水利基础设施建设资金的管理。
推行项目法管理模式，加强农田水利基础设施建设资金的管理。首先，要按照市场经济体制的要求，以制度建设为核心，制定和完善农田水利基础设施建设资金的项目目标管理办法，使各项资金的管理有章可循；其次，要完善项目财务管理，对项目资金实行报账制，严格约束资金使用；第三，积极探索在资金性质、用途不变的前提下，利用适当形式，把各个渠道、各支出项目的资金联合在一起，统筹规划，发挥财政投入的整体功能和规模效益。 （李志远 梁毅刚 石家庄铁道大学）
