小水电站大规模的退出和拆除也有业内人士担心会出现新的问题，无论在张家界还是西安，部分拆除电站暴露出明显的安全隐患

秦岭小水电整治难题

本刊记者/黄孝光

发于2021.7.12总第1003期《中国新闻周刊》

丰源公司拥有3座水电站，均位于西安市周至县。其中，黄草坡水电站装机总容量4000千瓦；王家河电站装机总容量为9600千瓦；木匠河电站装机总容量为7500千瓦。

为了拆除这3座电站，周至县和丰源公司签订了总值1.34亿元的补偿协议。“原值一共1.7亿余元，这是根据西安市的补偿规定，打了8折后的计算结果。”丰源公司总经理祁英民向《中国新闻周刊》表示。

出于对补偿款的担忧，丰源公司和周至县政府反复博弈，成为周至县最后一家签约者。协议达成的一个前提条件是，周至县于动拆前先行拨付第一笔补偿款1500万元。2020年12月31日，拆除任务截止日期到来，1500万元分多笔到账后，守在电站的工作人员才同意动拆，但目前当地仍欠丰源公司1.17亿元补偿款。

西安石砭峪水库大坝及坝后水电站（位于大坝右侧），石砭峪水库兼具供水功能，整治过程中，该水库的水电站机组被拆除，但保留了大坝。摄影/本刊记者 黄孝光

“地方政府是在举债拆电站。”祁英民认为。官方信息显示，周至县于2020年才摘掉贫困县的帽子，2020年上半年的一般预算收入为1.35亿余元。这意味着，仅承担丰源公司3座电站的补偿费用，便需花掉周至全县半年的一般预算收入，而全县30座小水电站中，需拆除或退出的有29座。

单站总装机容量在5万千瓦以下，这样的小水电站在中国有4.7万座，总装机超过7500万千瓦，相当于3个三峡水电站的装机容量。针对小水电站的清理整治自2018年起在全国陆续铺开，但对陕西、湖南等地的小水电业主而言，关于小水电站的去留、标准、补偿，这场整治还有太多疑问。

“西安市深刻汲取了秦岭违建教训”

“我明确告诉两位老总，恢复是不可能的。”5月21日，西安市、周至县水务部门工作人员来到丰源公司的办公室，就小水电站拆除争议进行沟通。工作人员表示，希望丰源公司配合工作，“我们后续的工作做好了，上级满意了，争取资金可能就更快一些。”

这场小水电整治运动需追溯到三年之前。2018年10月，陕西省水利厅、发改委、环保厅与林业厅联合印发《陕西省秦岭区域和全省自然保护区小水电站问题整改及生态治理工作指导意见》，要求秦岭区域小水电按照“一站一策”的方法进行整治。

拥有小水电52座、总装机容量86263千瓦的西安市，走在了整治运动的前列。2019年3月，《西安市秦岭生态环境保护区小水电站清理整治工作方案》出炉，该方案中，涉及立即关停拆除的电站2座，限期关停退出的电站36座，整治提升的电站14座。

作为西安市小水电数量最多的区县，周至县的终极任务是全部拆除。2019年4月，得知王家河、木匠河电站被列入2020年关停退出的目录当中，陕西省地方电力集团发展有限公司向西安市政府提交了保留建议：“王家河、木匠河水电站退出，将对我供电区域供电质量造成严重影响。为了保障黑河流域深山区3个乡镇、12万人生产生活电力供应，建议对其予以保留。”收到建议后，西安市政府要求周至县政府再研判；周至县政府随后对王家河、木匠河水电站作出有条件保留的书面意见。

这份意见并未得到采纳。去年12月，周至县曾向西安市政府发文请示。《中国新闻周刊》获取的这份文件提到，周至县境内共有小水电站28座，年产值5760万元。为了拆除这28座电站，周至县需要承担补偿、拆除覆绿、安置128名电站职工的费用，合计1.7亿元。“我县为秦巴山区集中连片贫困县，县财政无力承担小水电清理整治所需资金。”周至县在文中恳请西安市政府将1.7亿元纳入2021年度市级财政预算，确保整治工作顺利完成。

周至县的困境，只是全省的一个缩影。对陕西而言，拆除费用是一笔巨大的资金。根据陕西省水利厅相关文件介绍，全面退出补偿估计最低约需80亿元，主要集中在太白、山阳、宁陕等贫困县，县级财政压力巨大，可能将无力承担巨额退出费用。“2018年以来洋县、太白、周至已退出电站至今仍未落实补偿资金，已存在着上访、诉讼等不稳定情况”。

2019年，丰源公司旗下的三座电站被列入限期关停退出名单，但到了2020年11月6日，“西安市突然要求年底拆除几乎全部的水电站。”祁英民说。2020年底，王家河电站和木匠河电站关停退出，标志着西安的小水电整治告一段落。西安整治的结果是，52座水电站中拆除了50座。当地一名业内人士解释称，其余2座得以保留，是因为相关水库是给西安市供水的：“如果把电站拆了，大坝会有问题。”

今年1月18日，陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室（下称陕西省秦岭办）印发《关于转发西安市小水电整治工作经验做法的通知》，表扬西安市深刻汲取了秦岭违建教训，“以'应拆尽拆'为目标，依法依规在全省率先完成了先行先试，取得了良好的效果。”《通知》要求涉秦岭其他5市学习西安的好经验、好做法，确保在今年9月底前完成整治工作。

“截止到现在，我们没有收到关于我们电站的任何违法裁定或'一站一策'综合评估结果。”祁英民坚持要求水务部门告知拆除的具体理由。对此，水务局工作人员解释称：“过去国家号召建水电站，你们被周至县招商引资投资项目，是响应国家政策，是时代的需求。现在保护秦岭，拆除整顿小水电站和矿山，也是时代发展的需要，是践行生态文明思想的一个具体进程。”

层层加码的整治方案

全国的小水电整治运动，缘起于2018年，水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局联合印发的《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》。《意见》明确了小水电应当退出的几种情形：一是位于自然保护区核心区或缓冲区内的；二是自2003年9月1日《环境影响评价法》实施后未办理环评手续违法开工建设且生态环境破坏严重的；三是自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的；四是大坝已鉴定为危坝，严重影响防洪安全，重新整改又不经济的；五是县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的。

截至2020年底，长江经济带的清理整改工作接近尾声，小水电退出比例约为14％。与之相比，陕西西安整治的结果是，52座水电站中拆除了50座，退出比例高达96.2％。此外，于2019年完成整治的湖南张家界，退出率为97.8％。业界普遍指两地整治为“一刀切”，一些受访的小水电业主们认为，这与两地面临的环保督察高压直接相关。

张家界自上个世纪60年代起，陆续兴建了88座水电站。2017年中央环保督察组对湖南展开第一轮环保督察，反馈的督察意见提道：“湖南张家界大鲵国家级自然保护区仍有非法采砂项目29个，水电项目67个，由于生态环境遭到破坏，大鲵的天然出苗点较保护区成立之初大幅减少。”2019年2月，湖南在梳理中央环保督察“回头看”相应整改任务清单时，再次措辞严厉地批评了张家界：“在延长水电站退出时限、增加水电站保留数量上一变再变、一松再松……截至'回头看'时，全市仅退出水电站17座，总装机容量0.7万千瓦，不到全部88家水电站总装机容量的1％。”

 环保督察压力下，张家界在两年内陆续拿出五版整改方案，小水电站退出数量从36座、62座加码至86座。位于澧水中游的茶林河水电站在前四版方案中均属于整改保留项目，直到第五版方案要求其关停。该电站负责人唐斌告诉《中国新闻周刊》，在此之前，茶林河水电站根据水利部门要求，已投入数十万元用于整改。2019年9月底，政府工作人员对茶林河、长潭河等水电站进行了强制解网。

与张家界类似，西安的小水电站整治同样经历了从“一站一策”到全面退出、层层加码的过程。一名参与整治的官员向《中国新闻周刊》透露，陕西秦岭地区小水电整治工作，原本由陕西省水利厅牵头，前期工作主要针对大坝和厂房之间河道减水问题，进行生态基流下泄的整改工作。2019年5月，中央环保督察组向陕西省反馈了督察意见，批评陕西省水利厅等部门在推进小水电站整治工作中走捷径、搞变通，用调整保护区范围和功能区的方式代替整改。前述受访官员向《中国新闻周刊》解释称，陕西调整保护区边界，源于黑河水电站的整改难题：“这个电站位于核心区，按规定核心区是必须退出的。但是黑河水库是西安市的供水工程，水电站在其中起到消能的作用。厂房好拆得很，消能问题怎么办？再建一个消能设施，可能得好几年时间来审批。”

陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室（下称陕西省秦岭办）副主任闫伟向《中国新闻周刊》提到，水利厅作为小水电的主管部门，牵扯到大量的部门利益，整治推不下去，导致中间耽误了一些时间，没能达到省委省政府的要求。2020年5月，整治工作改由陕西省秦岭办牵头。2020年下半年，陕西省秦岭办陆续发布《秦岭区域小水电整治工作方案》和《秦岭区域小水电工程整治评估指标与标准》，并委托中国水利水电科学研究院对全省小水电进行核查和清理。

 西安石砭峪水库的坝后和渠道两级电站，起初并不在拆除之列。“2019年6月，接通知对小水电进行提升改造，两级电站陆续投资了200多万元。2020年5月，政府又督促我们抓紧改造，以待验收。”石砭峪水库一级电站的业主张秉勤告诉《中国新闻周刊》，去年11月6日西安宣布拆除水电站44座，石砭峪水库两级电站尚在保留的8座电站之列。然而一个月后，他也接到了拆除通知。

国务院发展研究中心研究员王亦楠曾实地调研张家界和西安的小水电整治情况，并多次撰文批评两地整治是“一刀切”的做法。她向《中国新闻周刊》强调：“如果不及时指出错误的做法，它会被当成正确的来效仿。已有其他地方也显现了'一刀切'的苗头，比如贵州赤水河。”

赤水市从2019年开始整治，原计划拆除5座小水电站、整改63座水电站。“去年9月之前，我们是按'一站一策'方案进行分类整改。但是9月经历环保督察后，地方政府的态度突然发生变化，叫停了分类整改。”赤水市小水电行业协会秘书长王晓明说。他向《中国新闻周刊》分析称，环保督察中，地方政府和环保部门对中央下发的小水电生态整改文件理解不一致，无法准确把握是否造成生态环境严重破坏；为了不被问责，容易采取'一刀切'的办法，“要么不合理提高生态流量下泄量，要么拆除小水库小水坝，要么电站全部拆除。”

从坊间到官场，关于西安小水电整治的争议越来越大。2020年上半年，陕西全省的整治在争议声中按下暂停键，秦岭其余地区的基层政府和小水电站业主们都在翘首观望下一步的走向。

评估标准争议

陕西省秦岭办印发整治工作方案后不久，斥资1700万元请中国水科院水生态研究所制定了《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》。文件一出，业界哗然，有报道称据此《评估标准》，近九成的小水电站需要拆除或退出。

自去年征求意见以来，《评估标准》已经更迭了多个版本。据征求意见稿解释，小水电整治分为拆除、退出、整改3类，其中设施全部拆除定义为“拆除”，设施部分拆除定义为“退出”，不属于拆除类、退出类的列为整改类。征求意见稿提出，“参照《道路交通安全法实施条例》的分类计分方法，采用扣分制，满分12分。”12分扣光，意味着水电站需要退出或拆除。

《评估标准（征求意见稿）》规定了若干项秦岭小水电的一票否决标准，即一次性扣12分，包括位于核心保护区，无立项审批文件、设计审批文件或批复验收文件等。以竣工验收指标为例，文件规定1990年《建设项目（工程）竣工验收办法》施行之后竣工投产运行，且无竣工验收相关证明文件的小水电扣12分。“没有法律规定，无竣工验收文件就可以进行拆除。政府工作人员的频繁变更、政策法规的不断变化等，都有可能导致没有竣工验收。”一位受访业主说。

他表示，最不能理解的是标准里的第17条：政府明确要求拆除或退出的，扣12分。“他们是先进行现地核查，让电站提供资料，收集这些资料之后才出评估标准，没给我们整改的机会。”这名业主说。据其分析，《评估标准》的总体思路是先进行合法合规性审查，不满足条件的一律拆除；其次是评分制，而所谓评分标准实质上即拆除标准。 

 “秦岭区域小水电站约103万千瓦，固定资产规模总量较大，一个站几千万甚至几亿资产的去留仅靠评12分来确定，不够客观和审慎。”2020年12月28日，陕西省水利厅向省秦岭办提交了长篇意见，对《评估标准》提出全面质疑。陕西省水利厅认为，对秦岭区域小水电的评估，应摒弃评分制，详细研究每站的情况，对每一站逐一编制评估报告，由部门、相关市县政府和评估单位召开联席会议，研究评估报告，与当事方电站充分沟通，审慎决定每一座电站的去留。

面对质疑，陕西省秦岭办副主任闫伟向《中国新闻周刊》回应称，《评估标准》出炉后，召开了相应的专家咨询会，合法性审查也通过了，甚至上了省政府的常务会议。“我们很慎重地在推这个事儿，程序应该是很合法合规的……不存在网传的'一刀切'情况。”

争议声中，陕西省于今年5月31日推出了《评估标准》的送审版本。梳理发现，《评估标准（送审稿）》中，评估类指标基本不变且依然采取扣分制，但是分值由12分改为100分。官方“起草说明”以438座小水电站为基数，通过调整分值和一票否决内容，提出3类整治方案——方案一：拆除、退出393座（占比89.7％），对应得分在90分及以下；方案二：拆除、退出361座（占比82.4％），对应得分在85分及以下；方案三：拆除、退出351座（包括80.1％），对应得分在80分及以下。前述《起草说明》提到，根据“按照一律退出总原则，抓紧完成秦岭区域小水电拆除和整改，尽快恢复生态”的要求，建议采用方案一实施整治。

“现在的方案，明显是先有了结论再行评估，中间缺乏论证过程。”陕西汉中的小水电业主黄章平说，他的电站只有按方案三才能保得住。自从去年评分制的政策出炉，他每天都在担惊受怕。

新一轮的评估在紧锣密鼓推进。6月3日上午，陕西省召开了秦岭区域小水电工程整治评估启动会，从6月3日至11日，对秦岭6市的小水电展开评估。“我们现在就是加班加点。”陕西省秦岭办闫伟告诉《中国新闻周刊》，工作人员分成五组，正在进行进一步的评审打分。综合评估结束后，6月17日至 6月23日，西安、宝鸡、渭南、汉中、安康、商洛等秦岭6市根据陕西省秦岭办要求，向社会公示了小水电站的逐站整治意见。《中国新闻周刊》统计发现，除去西安已拆除的50座，6市有待整治的小水电站一共375座，其中拆除 251座、退出68座（含8座批复文件撤回）、整改51座，拆除或退出所占比例为85.1％，该比例介于原定的方案一和方案二之间。

在6月17日召开的秦岭区域小水电整治现场推进会上，陕西省省长赵一德批评“个别地方和部门”，“政治站位不高，反复强调客观理由，甚至有明显的抵触情绪”“对已明确应当予以拆除、退出的小水电站，仍持观望态度”“甚至个别县区为业主的小水电站能够保留出谋划策，向政府施加压力”。他指出，小水电“历史的欠账总是要还的”。

始料未及的安全问题

所谓“历史的欠账”，赵一德在讲话中提到，在历史条件下，各地积极发展小水电，对解决广大农村及偏远地区的用电需求，缓解电力供需矛盾，优化能源结构，改善农村生产生活条件，促进当地经济社会发展发挥了重要作用，但小水电快速发展的同时，不少地区也出现了规划和管理滞后、滥占资源、抢夺项目、无序开发、破坏生态等问题。

小水电整治运动背后，是环保人士和业界人士关于小水电持续多年的存废之争。针对小水电的生态质疑，聚焦在造成河段减脱水这一问题上。国家审计署发布的《长江经济带生态环境保护审计结果》提到，截至2017年底，长江经济带有10省份建成小水电2.41万座；8省份930座小水电未经环评即开工建设；过度开发致使333条河流出现不同程度断流，断流河段总长1017公里。有报道称，一些地区频繁出现因小水电开发导致生态破坏的现象，小水电发展与生态环境保护之间的矛盾日益凸显。

国务院发展研究中心研究员王亦楠撰文提到，我国部分引水式小水电因立项建设年代较早，规划设计不够科学，当时并没有保证生态流量的意识和管理手段，导致发电引用水量过大、厂坝间的河段出现河道脱水、断流现象，遭到社会舆论广泛批评。“我们承认小水电有过无序开发的阶段，不过这些问题要看能不能解决。”王亦楠向《中国新闻周刊》强调，多数小水电造成的河段脱水断流问题，是管理不善而非固有缺陷，可以通过技术改造和加强监管来解决。

 大规模的退出和拆除，也有业内人士担心会出现新的问题。无论在张家界还是西安，部分拆除电站暴露出明显的安全隐患。“正常运行的水电站，水从涵洞流入，带动水轮机组发电，然后动能耗尽流入下游，不至于毁坏坝基。但是现在长期提闸消能，水从大坝高处飞流直下，对下游坝基和两岸形成强力冲击，毁损混凝土坝基和两岸，造成严重的安全隐患。”中国水力发电工程学会发文提醒称，目前出现一些始料未及的安全问题，“已经到了非解决不可的时候了”。

文章中所言问题，指向的是保留大坝和渠道，只拆除水电站的整治案例。据《湖南日报》报道，张家界拆除的86座小水电站中，有35座具有民生功能的大坝得以保留。在学者王亦楠看来，保留大坝和渠道却拆除水电站的做法“完全违反科学”。她认为水电站是水库大坝和渠道设施必不可少的安全消能措施，辅助水库担起防洪、供水、灌溉等水资源保障的重任。

“现在电站厂房供电电源功率严重不足，不能满足电站同时排水和提闸门的要求，停电事件时有发生。”张家界长潭河水电站业主张卫胜告诉《中国新闻周刊》，今年2月2日，长潭河电站供电电源出现问题，临时启用柴油发电机，中途柴油机也出现了故障。张卫胜表示，如果在行洪期出现类似问题，因为停电导致无法启闭弧门，势必水漫大坝、淹没库区，极端情况下甚至造成溃坝。张家界的茶林河水电站面临着同样的问题，该电站业主唐斌向《中国新闻周刊》介绍，电站原本拥有双电源保险，解网之后，目前只能使用由政府架设的临时线路。

长潭河水库原来通过发电机组发电消能泄水，如今改为通过消力戽消能后下泄。“消力戽的护坦安全问题严重影响消能设施和大坝的安全。现在水直接下来，没有修复的窗口期了，必须让上游电站停止发电，我们电站停放生态水，才能腾出施工的窗口，重新浇筑混凝土。”张卫胜表示，长潭河库容将近1亿立方米，一旦溃坝将对下游慈利、石门两县县城将造成无法估量的损失。

“拆除电站后势必引起水力冲刷，对水工建筑会产生破坏作用，继而引发安全隐患。这是在拆电站时，政府没有考虑到的问题。”西安市石砭峪水库一级电站的业主张秉勤说。“真正影响生态的是大坝而不是电站。如果非要退出水电，必须同时拆除大坝才能从根本上消除减水河段对生态的影响。”受访的另一名西安水电站业主表示