作者：水电水利规划设计总院 薛联芳 王东胜 王伟营
党的十一届三中全会以后，国家确立以经济建设为中心的发展方向，大力发展水电事业。从1977年到2020年，中国常规水电装机容量从1573万千瓦发展到37016万千瓦，年发电量从517亿千瓦时增加到13552亿千瓦时，为国家经济建设提供了大量清洁能源，为国家节能减排目标的实现做出了巨大贡献。特别是党的十八大以来，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，要求“在保护好生态环境、妥善安置移民的前提下，积极稳妥发展水电”，为水电行业发展指明了方向。
经过40余年的实践和积累，中国水电开发的生态保护理念、技术逐步得到深化，形成了完整的法律、法规、政策、制度体系，构建了较为完整的环境管理和生态保护措施体系，取得了良好的效果。为深入贯彻落实习近平生态文明思想，促进水电行业健康可持续发展，水电总院分别从环境保护管理、环境保护标准、环境保护实践三个方面对改革开放以来我国水电行业生态环境保护工作进行简要回顾，为建党100周年献礼。
一、法律法规
1979年9月，我国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，把中国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来，拉开了水电环境保护工作专业化、系统化、规范化的序幕。经过10年的试行和实践，1989年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《中华人民共和国环境保护法》并正式颁布实施，其中第十三条明确了建设项目的环境影响评价制度。随着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾以及生态文明建设的推进，2014年4月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对《中华人民共和国环境保护法》进行了修订，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的。
2002年10月，我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，标志着我国环境影响评价制度和“三同时”环境保护管理制度的执行进入了一个新的阶段，是我国环境影响评价发展历史上的一个新的里程碑。随着国家“放管服”改革的持续推进和加强事中事后监管的需要，分别在2016年和2018年进行了修订，将环评文件的责任主体由环评机构改为建设单位，取消了环评资质，强化了环境影响报告书（表）编制监督管理。
二、管理制度
（一）环境影响评价制度
环境影响评价制度和“三同时”制度是我国建设环境保护管理的基本制度。《中华人民共和国环境影响评价法》重点对规划和建设项目的环境影响评价工作程序、内容、审查批复等事项进行了规定。
2009年8月，国务院颁布《规划环境影响评价条例》，进一步强调了规划环境影响评价的重要性，对规划环评的程序、内容和形式等进行了明确，有力推动了流域水电规划环评的开展。
为加强建设项目运营期生态环境保护工作，2010年-2013年，原环境保护部组织开展了《环境影响后评价支持技术与制度建设研究》，对包括水利水电工程等生态类建设项目环境影响后评价的政策与制度、管理办法、技术方法、技术导则框架进行了探索研究。以此为基础，于2015年12月出台了《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》，进一步完善了环境影响评价制度，提高了环境影响评价的有效性。
（二）“三同时”制度
现行《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，即“三同时”制度。该制度最早出现于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》，被写入1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，并在历次修订过程中予以重申。1998年出台，2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》对“三同时”制度作了进一步规定。“三同时”制度是在中国出台最早的一项环境管理制度，也是中国独创，在中国社会主义制度和建设经验的基础上提出来的，是具有中国特色并行之有效的环境管理制度。
（三）“三线一单”制度
2016年7月，原环境保护部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，要求以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单（以下简称“三线一单”）为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础。落实“三线一单”的根本目的在于协调好发展与底线的关系，确保发展不超载，底线不突破。2017年12月，原环境保护部发布《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，提出了建立“三线一单”的一般性原则、内容、程序、方法和要求。
党的十九大报告强调要构建国土空间开发保护制度，坚决制止和惩处破坏生态环境的行为。2018年，全国生态环境保护大会及《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，省级党委和政府要加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。落实“三线一单”管理要求，成为“十三五”以来水电工程环境保护工作的基本遵循。
（四）事中事后监管机制
为提高建设项目环境监管能力和水平，强化建设单位履行环境保护的主体责任，增强地方政府改善环境质量的责任意识，原环境保护部于2015年12月印发了《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》（环发〔2015〕163号），开始将环境保护工作由注重事前审批向加强事中事后监督管理转变。
为切实保障环境影响评价制度效力，强化建设项目环评事中事后监管，2018年2月，原环境保护部印发了《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（环环评〔2018〕11号），要求构建综合监管体系、完善监管内容、明确监管责任。水电项目建设和运行周期较长，事中事后监管机制可以督促水电建设单位主动履行环境保护责任，切实落实各项环保措施，在环境管理中发挥了重要作用。
三、政策文件
为加强水电建设的环境保护工作，2005年1月，原国家环境保护总局和国家发展改革委联合印发《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发〔2005〕13号），要求高度重视水电开发规划的环境影响评价工作，加强水电建设项目的环境保护工作，优化水电站的运行管理，减轻对水环境和水生生态的影响。
为正确处理好水电开发与生态环境保护的关系，2010年，原环境保护部组织开展了金沙江上游、澜沧江干流水利水电工程环境保护工作调研，提出了“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的十六字方针。2012年1月，原环境保护部印发《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（环办〔2012〕4 号）中，深入阐述了十六字方针的具体含义。
“十二五”期间，环境保护部及行业主管部门对水利水电工程的生态环境保护工作日益重视，相继出台了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》等一系列行业管理办法和规定。发挥了规划环境影响评价对流域水利水电工程的指导作用，解决了长期困扰水利水电工程环评的“宏微倒挂”问题，进一步细化、强化了施工期和运行期环保措施要求，明确了水利水电工程重大变更界定原则及环境管理要求，加强了事后跟踪管理要求，完善了保障机制和监督管理制度建设内容，进一步规范了技术评估、行政审批要求，逐步完善了我国水利水电工程环境保护“事前、事中、事后”全过程监管的政策法规体系。
“十三五”以来，随着我国大型水电基地不断推进，主要河流梯级开发格局已初步形成，水电行业主管部门在在习近平生态文明思想的指引下，进一步加强水电行业管理，出台了《关于加强流域水电管理有关问题的通知》等，通过开展水电运行期环境保护监测加强对水电行业的全过程管理，建立流域水电综合监测体系，促进水电协调、绿色、可持续发展。此外，为加强对快速发展的抽水蓄能行业的环境保护管理，国家能源局印发了《关于在抽水蓄能电站规划建设中落实生态环保有关要求的通知》，推进抽水蓄能电站遵循生态文明建设要求有序规划建设。
四、主要成果
经过多年的发展，水电行业逐步建立了规划环境影响评价、项目环境影响评价、环境影响后评价等各阶段的技术方法体系，形成了协调流域水电开发与生态保护的技术体系。水电行业积极推动流域开发利用规划环评工作，重点流域和主要河流基本做到了全覆盖。
2013年国务院批复了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖流域综合规划，在流域规划中提出水生态环境保护控制性指标，通过实施生态调度，保障河湖基本生态环境需水要求。江河综合规划环境影响得到普遍开展，成为规划的重要组成部分。
水电行业积极开展流域水电规划环评工作，重点完成了澜沧江、金沙江上游及下游、黄河上游河段（湖口至尔多）等河流（段）的水电开发规划环评，从流域层面对梯级布局、开发时序、装机规模、开发方式以及环境保护工作进行了统筹优化和协调。通过不断创新和完善规划规划环境影响评价方法，提出了资源开发方案的概念，通过综合比选环境影响、水库淹没、建设条件及电力需求等因素，将水电规划项目分近期实施、深入研究后实施和暂不实施三个层次，对于规范水电开发时序，控制水电开发强度起到了重要作用。例如，按照水能资源规划，澜沧江共设开发梯级23个，为避让“三江并流”世界自然遗产地、芒康滇金丝猴自然保护区等，经过分段规划环评和全流域规划环评研究，取消了卡贡、果念等梯级电站建设，减少了实施梯级的数量，降低了乌弄龙电站正常蓄水位，古水、托巴梯级采用低坝方案。同时，将以发电为主要开发任务的橄榄坝电站调整为反调节水库，以降低景洪电站运行产生的不稳定流影响。澜沧江流域规划环评从整个流域的角度分析了水电梯级对生态系统的整体影响，提出了梯级优化调整、开发时序建议以及环境保护措施体系，体现了水电开发“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态优先理念，保障了澜沧江流域的绿色发展。
为了促进运营期的生态环境保护工作，重点开展了澜沧江、乌江、雅砻江中下游、大渡河、汉江、黄河龙羊峡-刘家峡河段、北盘江、元江（红河）、红水河等主要河流水电开发环境影响回顾性评价。针对引水式水电开发的环境影响问题，重点开展了瓦斯河、火溪河、宝兴河等支流水电开发的回顾性评价工作。选择丰满、小浪底、葛洲坝等典型工程开展了项目环境影响后评价工作。通过环境影响回顾性评价或后评价，不断总结经验、改革创新，水电行业环境管理、标准体系和保护措施体系都得到了快速提升和完善，促进了整个行业的健康可持续发展。
