作者：杨鸿玺 来源：光明网-光明观察
内容提要 国际资源主权、能源主权问题日益突出，能源安全问题凸显。世界能源短缺国特别是世界大国纷纷从战略高度，通过各种渠道和方式维护其能源安全与主权。虽然国际能源形势短
期严峻，但长期看仍谨慎乐观。当前和今后较长时期，伴随中国现代化进程稳步推进，中国能源缺口将在现有基础上进一步增大，能源问题已经并将继续成为影响和制约中国现代化进程的关键要素之一。中国必须高度重视争取和维护能源主权，多管齐下，以“竞争、创新、合作”的三C构想应对国际与中国的能源安全。
关键词 能源主权 能源安全 竞争，创新，合作，大国能源战略 历史教训 战略储备 战略杠杆 内外并举 居安思危 多元化 能源效率
一、“烽烟猎猎”：资源与能源主权问题凸显
主权、经济主权、资源主权、能源主权。主权（sovereignty）是指一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力。国家凭借这种权力可以以最高权威和独立自主的方式处理它的一切内部事务和外部事物，而不受任何其他国家或实体的干涉和影响。主权具有对内属性和对外属性。主权对内最高的属性实质上指国家的政治统治权力，它通过立法、行政、司法、军事、经济、文化等手段来实现，体现在颁布法律、废除法律、决定国家组织原则、决定政权组织原则、决定经济体制、统率军队等权力上。主权对外独立的属性派生于主权对内最高的属性。它主要指一个国家有权独立地决定自己的外交方针政策，处理国际事务和享有国际权利与国际义务，不允许其他国家或其他实体干涉一个主权国家在这些领域中的自主活动。[1]国家经济主权是国家主权原则在国际经济法领域内的具体体现，它构成了新的国际经济秩序的基础。国家经济主权表现在国家对其全部财富和资源的拥有权、使用权和处置权，以及对经济活动的支配权等。在内容上，该原则包括国家对其境内一切自然资源享有永久主权；国家对外国投资者及其活动的管理和监督权；以及国家有权决定对境内的外国资产实施国有化或征收的措施等。资源主权、能源主权提升重要日程。随着全球化进程向纵深发展，资源，特别是具有战略意义的重要或稀有资源越来越具有战略意义。作为一国经济主权一部分的资源主权越来越涉及政治主权范畴。而能源（石油、天然气、煤炭、核能等等）同时属于资源范畴，能源主权也相应成为资源主权的重要组成部分。能源主权涉及其政治利益、安全利益与发展利益，攸关一国的战略利益与战略安全，它既是政治主权范畴，也是经济主权范畴，战略意义凸显。
各国高度重视维护或争夺资源、能源主权。油价波动既反映了国际市场的供求结构，也反映了国际关系的权力结构。斯特兰奇指出，能源在国际政治经济学中是权力运作的绝对不可缺少的条件，没有可靠的能源供应就无法获得安全和财富。[2]各国针对极地资源的“圈地”运动在或明或暗地紧张进行，加拿大、美国、俄罗斯、英国等国近年来积极争取北极圈的能源主权，同时许多国家染指南极大陆 “资源宝库”的欲望也与日俱增。2007年，英国外交部计划向联合国提出申请，要求获得对南极洲100万平方公里海床的主权权利，在南极地区掀起新一轮的资源或能源主权争夺角力。早在1959年，12个国家在华盛顿签署了《南极条约》(1961年生效)，宣布“冻结”对南极洲领土主权要求，倡导科学研究和合作。1991年，《南极条约》协商会议又促成了《关于环境保护的南极条约议定书》(1998年生效)，决定全面禁止南极的矿产资源开发活动50年，使南极争夺在表面上暂时趋于平静。不过，经济、科技发达国家对南极领土和资源的欲望从未减弱过，不少国家以“科学考察与环境保护”为名，一直从事矿产资源的考察和勘探活动。南极海床太深，以现在的技术还很难进行开采，但英国现在考虑提出申请，明显是为将来争夺资源做好准备。英国此举可能掀起新一轮的资源争夺角力，特别是引起智利和阿根廷的不满。在当初正式对南极洲提出主权要求的7个国家中，澳大利亚、法国、新西兰、挪威等4国互相承认各自要求，而阿根廷、智利、英国等3国要求的领土互相重叠，各方坚持各自的主权要求，互不承认他方的主权要求。[3]
中东、中亚、拉美等地区一些油气资源丰富国家的领导人更深刻地意识到能源主权的战略意义。伊朗敢于与美国和以色列进行惊心动魄的周旋，沙特等海湾国家能够在风云变幻的中东地区稳坐“钓鱼台”而富甲一方，俄罗斯能够有足够的底气与欧洲、美国较量，哈萨克斯坦能够平衡大国外交、左右逢源，与这些国家所拥有的丰富能源储备、也即占据优势地位的能源主权关联密切，这些国家高度重视对能源主权的利用和维护，这是其运筹国家安全与发展战略的重要运作手段和杠杆。2006年5月，玻利维亚总统莫拉莱斯在出席欧盟—拉美国家首脑会议前举行的新闻发布会上说，对石油、天然气等自然资源实行国有化是“主权”问题，不容退让，石油、天然气等矿产资源是玻利维亚的战略自然资源，欢迎外国公司参与玻利维亚矿产资源开发，玻利维亚需要国际合作，但前提是外国公司“不能拥有这些资源的所有权”。[4]
二、总体富足，短期严峻：国际能源安全形势总揽
能源问题在国际形势与世界发展中的分量不断上升，它不仅是经济和发展问题，同时也作为政治和安全问题深刻影响着世界形势和大国战略。 2008年6月国际油价已经达到138美元每桶，
石油价格还可能继续上涨。国际油价成为重大国际主题之一，许多国际会议讨论能源问题，许多国家交往也高度关注这一问题。预计2008年的八国首脑会议、APEC峰会也不会忽视能源安全问题。各国尤其是大国加强合作、争取共赢，既是迫切需要、也是大势所趋。COMPETITION、CREATION、COOPERATION，可以很形象地概括当前国际能源安全的现状与出路。
（一）能源是支撑世界发展的决定性资源，世界能源总量相对充足但地缘分布严重失衡，客观上成为影响国际能源安全的重大隐忧。世界能源主要依赖石油、天然气和煤炭等不可再生资源，其中石油和天然气是多数国家的主要能源支撑，尤其是西方发达国家的经济增长长期直接依赖廉价畅通的石油供应。2006年全球石油剩余的探明储量为1805亿吨，沙特的石油储量和俄罗斯的石油产量分别居首。就探明储量分布而言，世界前10名有6个在中东，中东地区的探明储量占世界总量的62%，沙特、伊朗、伊拉克、科威特和阿联酋等国的探明储量分别占世界的22%、11%、9.7% 、8.3%和 8.2%。欧亚地区的俄罗斯和哈萨克斯坦的探明储量分别占世界的6%和3.3%。非洲的利比亚和尼日利亚分别占3.3%和3%，阿尔及利亚和安哥拉也分别占1%左右。在美洲，美国石油探明储量占2.5%，委内瑞拉占6.5%，墨西哥和巴西等国的储量也很可观。中国的石油探明储量仅占世界总量的1.4%[5]。2004年底，全球天然气探明储量为180亿立方米，其中中东和欧亚大陆地区分别占40.6%和35.7%，俄罗斯、伊朗、沙特的天然气探明储量分别占26.7%、15.3%和14.4%[6]。据估计世界石油储采比至少可维持50年以上[7]（中东地区为90多年），而且随着勘探和开采技术的不断进步，世界常规油气资源总量和探明可采储量还将继续增长，石油储采比还将继续提高。但世界能源的生产和消费在地缘分布上严重失衡，80%的探明储量分布在中东、北非、欧亚和北美地区，而世界石油消费的近80%则集中在北美、亚太和欧洲[8]。世界能源的不可再生性及其地缘分布的严重失衡，使能源因素成为各国制定对外政策和处理外交关系的重要参考要素之一。
（二）世界能源问题既是经济和发展问题，也日益成为牵动国际形势和大国战略的重大政治和安全问题。能源问题是当今世界普遍关注的重大问题，能源安全关系到一个国家乃至全球的生存和发展。在当前和今后的较长时期内，石油和天然气仍将是最重要的能源资源。虽然国际油气资源前景谨慎乐观，但因为受到大国干预、地区热点、国际投机等诸多因素的深刻影响，油气生产和运输等环节受到严重制约，国际能源安全的脆弱性十分明显。因此，能源战略尤其是海外能源安全问题均已经提到世界各国的重要议事日程，尤其是各大国不断加大力度争夺石油资源和时常。能源问题与大国争夺、地缘政治、地区利益和民族纠纷等矛盾相互交织，成为牵涉到国家战略经济和发展利益以及总体对外战略的多层次的政治和安全问题。围绕激烈的能源竞争和能源安全维护，在能源消费国、消费国与生产国、生产国与生产国之间也不断发生复杂的矛盾和斗争，进而可能引发国际政治、外交和军事冲突，比如，美国、欧洲、俄罗斯、日本、印度等大国或大国集团近年来在中东、中亚、非洲和拉美地区展开的角逐和互动，无不带有能源争夺色彩，美国和俄罗斯在中亚和里海地区，在油气勘探开发、出口管道建设等方面的斗争尤其引人注目。
（三）诸多内外因素交织和搅动，进一步突出了能源蕴藏丰富的国家的重要地位，使国际能源安全形势更加严峻。能源生产和消费国对能源安全的理解有所不同，产油国希望油价保持在适当高水平还是以利于其经济发展，而消费国则希望以可以接受的价格获取稳定的石油供应。鉴于世界石油总量相对充足，生产和消费双方的需求在常态交易状况下应可望满足。但世界经济发展强劲、地区形势动荡、大国激烈争夺、产油国形势不稳、国际投机商炒作等诸多因素及其互动，严重威胁国际能源安全。近年来，欧洲和美国的经济连续稳步增长，日本经济走出衰退并恢复增长，以中国为代表的亚太地区经济持续高速增长，各大经济体对能源的需求增长明显加速；由于2001年以来具有浓厚石油财团支持背景的布什政府极力推行新保守主义，单边主义和黩武心态强烈，领衔发起“反恐”并相继发动阿富汗、伊拉克战争，对伊朗持续进行军事威慑，导致国际形势和地区局势发生剧烈变化，中东、中亚、非洲等石油丰富的地区广受冲击，原来就很脆弱的地区局势更加动荡；而具有大国操纵影子的国际石油炒家和巨商则趁机不断兴风作浪，哄抬国际石油价格，从中谋取暴利。种种因素使国际石油价格从2001年初的10多美元/桶骤然攀升到2005年的70多美元/桶并持续发展，2007年10月更是达到98美元，2008年6月 逼近140美元，2005年9月一度跌破60美元。短期内世界能源丰富国家的地位和影响急剧突出出来。同时，全球油气开发过程中的许多重大风险，如资源国法律政策变幻、资源国政权更迭、资源国内部动乱以及大国势力介入、恐怖主义威胁等也严重威胁国际能源安全。[9]
（四）也要对油价可能的大跌保持警惕和准备。是否国际油价将持续飚升？是否油价将持续高企、无法下降并回归了？不会。人们最大的担心是经济增长使石油价格无法下降。俗话说，“月满则亏，月亏则盈”，高低互换的规律在油价走势中不止一次得到体现。上世纪70年代，阿拉伯国家发起的“石油战争”导致国际石油价格高涨。然而，尽管随后几十年的经济发展很快，增量以倍数计，对石油的需求劲头强劲，但到90年代甚至直到2003年伊拉克战争之前，国际石油价格却长期徘徊在10-20多美元每桶之间，石油价格不仅没有随着经济高速发展而成正比例上升，反而出现大幅度下滑并长期低迷。所以说，经济增长不一定必然导致油价攀升。非经济因素在国际油价疯长中起了主要作用，经济增长拉动能源需求带来的影响有限。国际石油价格猛涨，与布什政府8年来的中东战略、反恐战略打破地缘局势平衡关系最大。随后带动了石油消费心理忧虑与恐慌、投机商趁机大肆炒作，加之布什政府放任美元贬值、世界经济发展等因素，才推动了油价几年内出现诡异的飙升态势。所谓能源枯竭说纯粹是炒作，2003年没有炒作国际石油短缺和枯竭，怎么几乎突然之间全世界都在大叫石油短缺、枯竭了？对这种重大转折稍微细想，不难得出比较理性和清醒的判断，其中必有缘故，不要被当下流行的一些浮躁或误导论调牵着鼻子走，更不要上了国际能源投机商的当。今后2年左右仍有回归正常低价（40美元每桶）的可能。面对短期内油价的疯狂暴涨，就象应对股市、房市、期货交易一样，世界各国在应对高油价的同时，应该对可能的油价大跌保持必要的警惕和准备。
三、“他山之石，可以攻玉”：大国能源战略的借鉴意义
世界大国尤其是发达国家在制定能源战略、维护能源安全方面积累了不少经验，普遍注重内外兼顾、多元并举、综合协调，其能源战略既有许多共性，也有各自特点。
（一）立足国内、内外兼修，多方推进开发新能源、推行新技术，高度重视战略石油储备建设，尽可能以国内能源安全降低能源国际依存度和国际风险。第一，官民并举，建立战略石油储备。美国是世界是和最大的石油储备国，其战略石油储备可用90天左右，布什在2007年1月的《国情咨文》中呼吁到2027年将石油储备量增加一倍。日本政府主导建立的石油储备可供全国使用92天，民间储备可供使用80天，加上流通领域的库存，总共可应付半年以上。英国也维持着近70天的石油储备[10]。第二，大力推行节能新技术、新措施，提高能源使用效率，促进可持续发展。设立政府节能主管机构，比如，美国的能源效率和可再生能源办公室、澳大利亚的可持续能源署，1998年，加拿大自然资源部专门成立了节能办公室等；出台节能法律和法规，比如日本有《节能法》，美国有《国家节能政策法》[11]， 1993年加拿大出台《加拿大节能法》，发达国家还将能效标准作为重要的节能法规形式；鼓励高效节能产品的开发应用，2006年初布什提出“先进能源计划”，为清洁能源研究增加22%的研究投入，他还特别指出到2025年技术突破将使美国能够替代从中东进口石油的75%；实行能源环境税，促进节能和能源结构调整。 美国能源部2006财年获得的联邦预算超过230亿美元。2006年，仅能源部下属的“科学办公室”获得的预算就达36亿美元[12]。 为鼓励开发可再生能源，从2005年１月１日开始，法国政府对使用可再生能源的生产设备实施免税49％的政策，并在2006年将免税幅度提高到50％。同时，法国还规定，国家电力公司和其他电力供应公司不得拒绝收购企业利用风能等可再生能源生产的电力。法国政府计划，到2010年，全国的能源产量有10％来自可再生能源[13]。大力推进国内能源多元化，发展替代能源。1980年至2004年，加拿大能源生产总量增加了81％，但其能耗量只增加了40％。加拿大生物能源、风能和太阳能等新能源的开发与利用处于世界先进行列。根据统计，在加拿大能源消费结构中，石油约占32％，天然气和水电分别约占25％，煤和核电分别约占9％[14]。核电在美国的电力生产中的比例高达22%，2003年再生能源消耗已经占美国能源消耗的6%[15]。2007年美国风能发电规模将在上年27％增幅的基础上继续增长，涨幅预计为26％，由于受到乙醇燃料行业需求大增等因素拉动，预计2007年美国玉米种植面积将增加15％，为1944年以来之最。日本的替代能源包括风能、太阳能、温差能、废气物发电、燃料电池、生物发电、雪冰热量利用等，日本尤其重视发展核能，2007年3月，日本内阁通过了能源政策修正案，其中规划要重点开发下一代核技术，目前其核能发电能力为30%，预计日后将提高到40%以上。
（二）大力开展能源外交，力求能源供应国和供应渠道多元化，重视能源供应通道和军事力量建设。第一，各国高度重视海外能源多元化战略。美国能源外交着眼于以本土为中心，确保从加拿大、委内瑞拉、墨西哥等国的石油进口，涉足中东、中亚、非洲等其他石油蕴藏丰富的地区，同时与其他大国展开竞争。美国是世界第一大石油国，国内石油产量为3.3亿吨，而年消费量接近10吨，石油对外依存度为65%（12）。1990年以前，美国石油进口中31%来自中东，16%来自中南美，11%来自加拿大。作为世界最大石油进口国，9·11事件发生后，美国对国家能源战略和外交政策做了较大调整，减少对中东能源的依赖，加大从非洲和加拿大的进口石油力度。尽管2006年美国从非洲和中东进口石油的比例均占22%，但从非洲实际进口量要多于中东，非洲成为美国石油的第一大进口来源地，2006年美国从中东进口石油规模为1998年来最低，加拿大自2004年以来已经取代沙特成为美国最大的原油供应国。日本年消费石油2.4亿吨，其中2亿吨要从中东进口。日本重点维持中东石油进口安全的同时，大力投资中亚、俄罗斯和非洲[16]。日本重新提出要提高在石油丰富地区的原油自主开采率，由目前的15%提高到40%。欧盟对石油的稳定需求量为年6亿吨，对外依赖度也非常高。目前，欧盟国家的天然气供应的44%来自俄罗斯，27%来自阿尔及利亚，本区域的挪威提供24%。而原油供应18%来自俄罗斯，28%来自中东。印度国内石油年产量为3700万吨，而需求奖金1.2亿吨，对外依赖度达到70%[17]，在依靠伊朗、俄罗斯和缅甸等周边油气资源的基础上，向非洲和拉美扩展。印度向北继续全方位发展与俄罗斯的能源合作，谋取俄罗斯的石油开采权；向西不惜与对手巴基斯坦合作，建立从伊朗经过巴基斯坦到印度的所谓南向管道；向东修建从缅甸经过孟加拉国到印度的天然气管道。最近印度在非洲的石油开采油田控股力度越来越大，并取代加拿大成为在苏丹油田的主要投资者。印度总理近期还访问了拉美的委内瑞拉。第二，有关大国的能源外交也因国情不同而体现出各自特性。美国能源外交注重现实主义和实力基础，甚至不惜把自己的游戏规则强加给盟友欧洲和日本[18]；美国高度重视能源维护的军事力量建设。目前，除了美国不断付诸军事保护外，其他国家动用武力对石油线路进行护航的例子并不多见，国际油路基本畅通。军事安全力量的拥有在平时是一种必要的战略威慑[19]，在战时则可以直接投入维护海外能源利益，美国还不断加强对世界许多重要海峡和运河的战略性控制。英国、法国、俄罗斯、印度等大国在军事建设方面也投入很大。日本多方设法发展与石油丰富国家的关系，政府以经济援助为先导以改善日本的国家形象，日本的企业随后跟进前往这些国家进行勘探开发；日本强调外交的中立性，避免被划入美国阵营；积极参与国际性组织和区域对话。2004年俄罗斯产油4.6亿吨，2010年计划达到5.3亿吨[20]，俄罗斯能源外交也带有平衡色彩，在继续稳定欧洲市场的同时，大力开辟非欧洲市场。
（三）世界大国为获取稳定可靠而经济的能源，不惜动用各种手段展开竞争，甚至不惜发动战争。美国、俄罗斯、日本、印度和中国等国之间均存在比较激烈的石油竞争。在中亚，美国策划从里海经过阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其到达地中海的“西线石油管道”，同时考虑从土库曼斯坦经过阿富汗、巴基斯坦进入阿拉伯海的“南线石油管道”，以绕开俄罗斯的控制[21]。俄罗斯也不甘示弱，总统普京2002年提出建设欧亚能源联盟，力图从资源、管道、市场等方面全面控制中亚能源。2007年5月普京访问中亚，进一步密切了俄罗斯与哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的能源联系，这当然抵制了美国的插手，同时也在防止其他大国进入方面占据主动。在中东，除了伊朗等少数国家外，美国基本主导着中东石油供应。俄罗斯与欧洲国家，俄罗斯与独联体国家之间也围绕油气问题而经常发生不愉快。石油输出国组织“欧佩克”与世界能源进口大国之间也不断围绕石油定价权而斗争，美国长期以来一直谋求操纵国际石油价格，为此不惜纵容自己的对手俄罗斯抗衡“欧佩克”。日本与中国和印度也存在能源竞争而且直言不讳。日本在修建俄罗斯远东石油管线、东海油气问题上与中国展开争夺，扯中国的后腿[22]，日本批准了帝国石油公司在东海油气试开采的申请，其试开采区就在中国正建设的“春晓油气田”和“断桥油气田”的南侧水域。2007年3月，日本内阁批准能源政策修正案，明确将中国和印度视为其能源供应需求的最大竞争对手。日本还不惜得罪美国盟友而与伊朗达成过重大的石油协议。几年来，日本在中东和中亚活动频繁，首相安倍晋三2007年4月底访问中东，与此同时，日本经济产业大臣甘利明访问哈萨克斯坦，旨在确保核燃料铀资源的供应。两个访问团均包括庞大的民间商业团队：日本经团联180人随行安倍进入中东，200人的官民联合访问团跟随甘利明访问哈萨克斯坦。日本企业在政府的优惠政策扶持下，纷纷在埃及、安哥拉和阿尔及利亚等国展开勘探和开采石油。
（四）大国也注意寻求能源合作与协调，争取某种形式的共赢，能源协调与合作同时不失为各国共同应对能源风险、维护能源安全的重要途径。1974年建立的国际能源署（IEA）曾经很好地促进了经济合作与发展组织成员国之间的能源合作，该组织在建立紧急石油储备、国际合作机制方面提供指导，协调了各国行为，增加了抵御能源风险的能力，以尽可能实现能源安全[23]。欧盟的能源合作相比之下非常成功。欧盟指定了确保能源供应安全、提高能源产业国际竞争力和可持续发展三大战略目标，一方面从基础设施和监管规则入手，建设统一竞争开放的能源市场，同时指定了共同的能源政策，动用集体资源为共同利益服务，大大提高了欧盟在能源领域的国际谈判地位。欧盟尤其注意同国际能源署（IEA）的合作[24]，在国际能源论坛同“欧佩克”保持着密切对话，与美国的能源合作和协调也比较紧密，欧洲和俄罗斯之间也有正常的能源合作机制。俄罗斯近年来也努力同欧盟、日本、印度、中国甚至美国展开能源合作。在经济快速增长的亚太地区，多种能源合作思路或机制建设正在展开，如，中国、日本、韩国、印度和美国五国就能源安全加强对话；东亚能源合作机制建设正在热议之中，中日韩三国认识到共同应对能源问题的重要性，2007年1月第七次中日韩领导人会议发表联合声明，认为能源安全对东北亚十分重要，同意进一步推动三方能源对话；能源合作也是中国俄罗斯和印度之间战略协调的重要内容，中印已经多次成功联手收购海外油田。许多亚太国家还拟携手推进利用清洁能源计划。
四、“人无远虑，必有近忧”：中国能源之路的得与失
中国维护海外能源安全方面经验和教训兼有，中国在发展与能源丰富国家的关系、在国际能源外交格局中开创新局面、维护中国海外能源安全方面仍面临不少问题和挑战。
（一）伴随中国经济持续快速健康发展、现代化进程稳步推进，能源问题日益突出。2005年中国石油产量为1.82亿吨，为世界第9位，石油剩余探明储量为25亿吨，为世界第12位。但中国能源消费主体仍是煤炭，占67%。如果算上煤炭比例，中国的能源自给率实际为94%[25]。当前和今后一个时期，如果在国内外综合采取诸多措施，中国依然可以降低能源国际依存度，能源自给尚可维持。但今后随着中国经济和社会发展加速，中国的能源需求继续增加，能源短缺问题特别是石油短缺问题将进一步突出。概括说中国的石油问题有三句话。第一，我们买不买得起这个油？第二，我们买不买得到？第三，运不运得回？中国现在需要的油89％是外国的油轮运的，11％才是我们自己的油轮，为了保障油运，我们需要有自己的海军，而且是远洋。[26]中国能源安全问题实质上是石油和天然气供应安全问题，是对油气等相对清洁能源的需求刚性上升而供给严重不足引发的结构性矛盾。可以说，中国的石油安全形势非常严峻。1995年到2005年，中国石油年消费量年均增长5.25%，同期国内石油产量增速缓慢，对外石油需求增长迅速。2003年中国取代日本，成为全球仅次于美国的第二大石油消费国[27]。2005年石油消费量超过3.27亿吨，进口原油1.47亿吨，对外石油依存度接近50%大关。2007年中国石油消费总量预计超过4亿吨，2010年将进一步超过5亿吨。如果届时国内石油供应能力保持在1.8到2亿吨，则届时中国的石油供需缺口达3亿吨，当年石油国际依存度超过60%（24）[28]。原石油部长王涛曾特别强调自力更生思想的重要性，任何时候都不能放松。他说，从保证能源安全角度看，中国的石油国际依存度太高、风险很大，应把国际依存度保持在25%以内为宜[29]。但中国石油国际需求相比美国仍有很大距离，据预测，2030年中国的原油进口量才相当于美国2000年的进口水平。
（二）中国在维护石油安全方面取得了不少成绩，但也的确有一些深刻的教训需要吸取。第一，在一定时期内曾忽视了立足国内、居安思危的指导原则，造成关键时刻临急被动。上世纪60年代，中国实现石油自给，1978年中国石油产量突破1亿吨，并使中国石油自给水平保持到1993年。之后，中国自身的石油产量逐步无法满足中国发展的需要，重新成为石油进口国。在上世纪90年代直到2001年，国际石油价格长期徘徊在8-15美元每桶之间，即使是2003年美国打击伊拉克之前，国际石油价格依然为22美元每桶。国际油价低廉，给中国即时购买提供了诸多便利。但也正式这一时期，中国对及早和趁机大规模建设战略石油储备的重要性和必要性估计不足，对战略石油储备计划长期犹豫不决[30]；同时没有考虑到居安思危，忽视了当初立足自力更生、支撑发展的宝贵经验，国内石油勘探和开发投入与力度不足，减弱了国内因素的重要支撑作用，对国际石油的即时依赖非常严重，没有做到“家有存粮，心中不慌”。而一旦国际形势突变为主要诱因导致国际油价急速上升，从2003年至2005，从22美元每桶攀升到70多美元每桶，只用了2年多的时间。中国海外石油进口局面即刻面临相当被动，不仅被迫在油价高位购买额外支出几倍的巨额资金，即便如此高价却难以及时足量购得石油，四面找油却一时难以如愿。战略卖家和投机商以及西方大国联手兴风作浪，抬高价格从中赚取巨额差价，并大肆渲染“中国石油威胁论”，给中国经济、安全和对外工作造成重大损失和被动。第二，必须有战略判断和主见，注意临急不乱、冷静寻找介入时机，切忌跟风上当。日前中国只有不到7天的战略石油储备，国内资产能力不足，无法参与国际石油定价机制，只能被动接受，而一旦与中国有关的战事发生，国际石油供应来源、供应通道所受到的打击和钳制更是不堪设想。在如此的高价位，中国如临急处置不当、四处高价购买，正好是火上浇油，落入国外的预设陷阱。应该吸取教训加速进行石油战略转型、立足国内勘探开发，推进节能和开发新能源，改善经济结构和发展模式。
（三）战略石油储备和运输通道建设方面仍有需要改进之处。1994年，国内就有学者提出中国应该充分利用国际石油价格低廉的有利形势，建设战略石油储备。之后，中国更多研究人员大力呼吁，但中国真正开始战略石油储备库建设是2004年，前后经历了10年时间。即便在决定开工建设之后，中国的石油战略储备建设步伐也非常缓慢，2006年8月才开始向镇海石油基地注油。特别是在选址方面存在一些战略不足，第一期4个库址全部在东部沿海，虽然充分考虑了东部经济发展方面的便利，却忽视了战时的军事战略安全，很容易被海外力量所轻易摧毁[31]。这样的战略石油储备脆弱性非常明显。另外，以往的能源项目外交多注重短平快效果，较少考虑到本地区的长远发展和地区关系，缺乏全局性规划分析。并曾错失机遇，而出现变数时却时常应对不力。在国际油价低位运行的上世纪90年代中期，俄国曾经急于向中国出口石油，赚取资金，而中国许多公司当时对近距离的俄罗斯和中亚的油气并不感兴趣，忽视了俄罗斯的这一愿望[32]。而油价高位时，中国急于从俄罗斯的远东和中亚获取石油，但俄罗斯却对中国充满戒心，也抓住了国际油价高位和中国不计代价急于购买的心态，对中国能源计划进行大幅度牵制。
（四）要最大限度地开发利用国际油气资源，切不能忽视对中国面临的主要问题和挑战的认真调研，不能忽视影响油气资源的各种因素。第一，中国与能源蕴藏丰富国家的能源贸易合作顺利发展。2001年到2005年中国从拉美国家的石油进口量增长到418万吨，增长21倍。2005年中国从非洲进口石油3487万吨，非洲石油在中国石油进口中的比例上升到30%。2006年中国从中东进口石油7432万吨，占中国石油总进口量的51%，沙特、伊朗、阿曼、苏丹、也门等国依次为中国的石油供应大国。在中亚，中国与哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等国的能源合作也进展良好。第二，中国与有关国家的能源合作存在众多变数和牵制。如能源供应国的政治不稳定、法律不健全、腐败盛行、大国插手、安全通道风险、海外军事力量保护缺乏、距离遥远以及国际舆论炒作等因素。未来国际石油战略格局很可能呈现美国主导，欧佩克、俄罗斯、非洲等产油区各分天下的局面。中国要争夺现有石油资源需要付出很大努力。沙特和科威特的上游油气勘探开发领域基本不对外开放，中国介入其上游产业受到限制[33]。俄罗斯对中亚产油国的控制比较牢固，中国的介入不能不面对俄罗斯的戒心。非洲对外开放的程度、国家安全状况各不相同，中国在非洲油气开发中具有自身优势，但仍然受到西方公司的激烈竞争。美国在石油安全方面对中国的戒心非常严重，中国海洋石油总公司竞购美国优尼科公司失利就反映了这一点。战时美国还可以通过控制中东石油和石油通道来对中国进行制裁和封锁。中国的石油国际依存度非常高但却缺乏定价权，亚太地区原油需求增长趋势成为众多的炒家和金融家的目标，他们往往在高位储备石油是本轮油价高涨的主要因素，但因中国尚未参与国际石油期货交易，往往成为其炒作目标和工具[34]。第三，中国从俄罗斯和欧亚地区进口石油仍面临着许多风险和变数，需要慎重对待。中俄能源合作经历了10多年，在中国多元化对外能源战略中，俄罗斯和中亚一直是战略重点。近年来尽管取得一些进展，但在争取更多和更加长期安全稳定的石油供应问题上，进展比较缓慢。况且俄罗斯的法律法规经常发生变故和调整，存在许多不确定因素。据预测，今后10-20年内，即便中国与俄罗斯和中亚的能源合作进展顺利，其对中国石油安全的贡献也只占中国石油进口总量的8-17%[35]。在与中国的石油合作中，尤其是在日本和西方国家插手后，俄罗斯经常表现出议而不决、决而不行、朝三暮四的情况。
五、内外并举，适当合作：维护能源主权与安全
面对中国经济发展和新的能源需求趋势，针对当今世界能源和地缘政治格局，要内外并举，着眼长远进行战略规划。
（一）明确并落实中国的能源资源主权意识。
要从战略高度看待我们的资源和能源主权问题，切实维护中国的发展利益、安全利益以及民生利益。近年来，国际资源能源市场一些所谓的能源或资源大鳄、行霸，近年来不断联合起来对付中国，开出天价并逼迫中国接受。中国在国际市场不断遭遇石油、铁矿石等国际供应商的集体讹诈，买什么涨什么，吃了许多大亏而无可奈何。其中有缺乏国际定价权等因素，但我方在谈判中中方过于分散，自己统一不起来也是重要原因。国家要进行长远的统一规划并协调资源、能源的谈判，必须考虑适当使用中国的资源与能源“杀手锏”。比如，我们内蒙古地区稀土资源丰富，储量占世界的80-90%。但多头管理效果不彰，部门利益驱动造成滥采滥挖、加工粗放、低价倾销，不仅造成极大浪费，更严重影响中国的资源安全。中国政府应该对这些战略稀缺资源进行统制，使之成为与世界大国尤其是西方国家进行战略博弈的战略资源杠杆，而不能老是被动应对、受制于人。除了稀土外，我们还有丰富的煤炭以及其他许多稀有贵金属等宝贵的战略稀缺资源，还有广阔的海洋资源、海洋能源储备，而中国海洋国土的三分之一已经被他国战略和蚕食，局势相当严峻。中国要师法国外对我们进行卡脖子的手法，把我们的战略稀缺资源作为平衡杠杆，适当利用、灵活使用，化被动为主动，不要老是担心不利于“和谐世界”建设，老是怕惹恼了那些居心不良的供应方或定价谈判方。可以实行战略资源或能源对外出口配额制，国家统一管制，一致与国际需求方进行定价谈判，这是重要的资源、能源反制手段，否则我们会长期被动、亦步亦趋、不得翻身。要坚决维护我们的海洋权益，这与国家领土领海主权、资源能源主权息息相关。还要大力增强开源节流意识，开源固然非常重要，但节流更加重要和必要，尤其要大力提高杜绝污染和保护环境的意识。同时，要彻底改变对人口太多是包袱的理解误区，13亿人口是中华民族最宝贵的资本财富，中国最有潜力和收效的投资，是投资教育和科技,通过推进社会公平、大力提高民生质量、推进公民社会建设，增强公民的自我创造潜能；争取把免费义务教育扩大到高等教育，提高国民的素养。人无远虑、必有近忧，中国的人口素质全面提高了，全民族的精神凝聚起来，这更是中华民族无限的庞大资源优势；反之，个别竭泽而渔的做法则容易引起纠纷，不利于建立和谐社会。中国政府已经提出坚决彻底贯彻科学发展观，建设和谐社会、节约型社会，大力提高国民素质，这同样是维护国家资源、能源主权的战略决策。 [36]
（二）要吸取教训，立足国内，居安思危，扎实做好国内能源发展支撑，尽可能降低石油国际依存度。第一，“风物长宜放眼量”。要培养战略思维、前瞻思维、忧患意识和紧迫感，越有前沿和前瞻性的战略思维，就越能把握主动。第二，要加大勘探力度和投入，提高石油自给能力。尽管勘探难度比较大，中国仍具备成为石油强国的潜力。 油气资源探明率低，中国的石油资源平均探明率为38%，其中海洋石油探明率为22%，处于勘探中期阶段，远低于73%的世界平均探明率和75%的美国石油探明率，中国西部油气资源和海洋油气资源发展潜力巨大[37]。第三，要不断改善能源结构，实现能源供应多元化。保持各种能源的相对均衡发展，稳步发展煤炭产业，延缓用石油替代煤炭的进程。通过立法、税收、设立政府部门等方式，大力切实推进节能新技术、充分利用资源丰富的水力、风力、地热、可燃冰、太阳能、潮汐能等可再生能源。据估计，中国南海开采前景广阔，南海北部的可燃冰储量达到我国陆地石油总量的一半左右，1立方米可燃冰可释放出200立方米甲烷气体，其能量密度是煤的10倍，常规天然气的2-5倍[38]。国家发改委2007年出台报告透露，中国在未来10年将投入8亿元用于“可燃冰”的勘探研究，预计可在2010至2015年进行试开采，而实现商业开发还有待技术上的突破。第四，要深化石油市场化改革，建立现代石油市场机制。改革现有石油工业管理体制和市场准入机制，加强油气立法，创新和改革油气管理体制，引入民营资本参与市场竞争，并着力培养具有国内外广阔视野的高级石油专业技术和经营管理人才。设立能源部等统筹部门，推进国家各部门和公司共同协作，打破油气资源的垄断，适当引入市场和竞争机制并吸收民营资本。制定《石油法》、《天然气法》等相关法律并严格执行落实[39]。可以考虑建立跨部门的能源规划和协调委员会，派出能源大使并在重点国家设置能源参赞。第五，提高能源效率，降低能耗。据美国麦肯锡咨询公司预测，中国政府已经开始积极有效地利用能源，采取切实可行的方法，到2010年实现GDP能耗降低20%。同时，中国有机会更进一步，在发展经济好环保方面寻求可持续的能源解决方案并使之引领世界。中国在改变能源需求方面有巨大潜力。从多方面入手提高能源产出率，有助于使中国的能源需求从4.4%放缓到2020年的2.8%。中国政府已经明确表示出解决能源需求效率问题的坚定决心，最近推行并强化了一系列有关节能减排的相关政策。[40]
（三）着力发展替代能源，尤其要重视清洁能源开发。中国开发清洁能源的前景十分广阔，在我国已探明的地热储量为4600多亿吨标准煤，目前只开发利用了不到十万分之一。西藏拉萨附近的羊八井地热电站，现装机容量为2.5万千瓦，发电量已占拉萨电网的50%。世界上约有10亿千瓦的潮汐能，我国就占2亿千瓦，但这些能源还远未开发，技术上也有待突破。我国在上世纪80年代末开始发展核电，预计到2020年，将有10多个核电站在我国大地上屹立起来，核能发电量将占全国总发电量的10%。我国风力发电起步较晚，现在我国也开始对大型风力发电机组进行研制，并从国外引进一批大型风力发电机组[41]。2007年11月的第二届中国能源战略国际论坛上,中国能源办相关官员表示,未来中国能源的方向是清洁、高效、多元、可持续，要加强规划,推进研发创新,加大政策支持；到2020年,中国可再生能源将占能源比重的15%,太阳能发电发展到180万千瓦,生物质能发电3000万千瓦,风能发电3000万千瓦,液态燃料1000万吨,固态燃料5000万吨等；但发展生物能源不得占用耕地、不得大量消耗粮食、不得破坏生态环境。当前生物能源的主要形式有沼气、生物制氢、生物柴油和燃料乙醇，尽管其比重还很小但发展潜力不可估量。生产沼气的设备简单，方法简易，适合在农村推广使用。我国科学家已可以小规模进行生物制氢，但要实现生物制氢产业化，还有许多技术和经济问题需要解决。总体看，我国生物资源十分丰富，每年生产约5亿吨粮食，同时产生7亿多吨秸秆，除去用于饲料、肥料和其他工业原料外，至少还有一半可用于生物能源。加上禽畜粪、森林加工剩余物等，我国现有可供开发用于生物能源的生物资源至少达到4．5亿吨标准煤，约相当于我国2000年全部一次能源消费的40％。我国还有约20亿亩宜农、宜林荒山荒地可用于发展能源农业和能源林业。[42]
（四）从战略高度冷静判断国际油价大趋势，吸取教训、重视战略石油储备建设，但要选择合适的介入时机，并兼顾其经济和战时安全。第一，国际原油储备充足，石油廉价时代并未终结，还会到来。在当前中国不能加入国际油价定价机制、不能获得定价权的情况下，在国际油价高位急躁出击、四处购买必然会上了投机商和大国的当，并越发抬高油价，进一步给西方的“中国能源威胁论”制造口实。在这个时候，要有独立判断、冷静对待，要兼听则明，避免片面的专家意见影响国家能源决策，尤其要辩证分析西方的舆论和意见，避免被其诱导或被其“先入为主。”其实，国际石油的储备和供应不成问题[43]，石油价格疯长很大程度上是由于非发展因素。据测算，仅投机商炒作一个因素就导致油价上涨30%，美国搅动国际局势、局部热点影响消费心理预期等非经济因素也占据非常大的比例。考虑到国际原油储量充足，伴随美国对外政策调整、国际形势逐步稳定以及各国国内措施的跟进，国际石油价格用2年左右的时间重新回归到40美元每桶的相对低位仍是可能的[44]。第二，择机购油充实战略储备，并努力争取国际石油定价权。在油价高位时可按兵不动，必要的石油进口用于发展需求，同时抓紧推进战略储备库建设。在未来的低价位，中国可考虑增大购买量进行石油储备。在石油储备方面，要注意通过立法进行大力推动，要注意发挥政府作用与民间资本的结合，国家储备和民间储备都很主要[45]。要寻求通过综合战略策略，逐步占据有利和主动位置，争取国际油价发言权和干预。这样不仅可以打破西方大国对资源控制权的垄断，还可以把国内市场上的价格风险尽可能多地释放到国际市场上，变国际价格的被动承受者为积极影响者[46]。
（五）积极推动石油进口来源和通道多元化，让世界了解中国能源需求的真实状况。要加强对有关国家和地区的实际情况调查，不要盲目和急躁出击。在实施海外作业时要注意保护中国海外人员安全、理顺与当地政府和民众的关系，保护当地环境、促进当地经济发展，遵守当地法律法规、尊重当地风俗习惯。 在不损害国家根本利益的前提下，在坚持基本原则的同时，加大合作力度，争取合作共赢。同时要看到，中国的发展需要能源是大势所趋，也是客观发展的必然需要，是完全合理的发展需求，一定要对有关国家破坏中国对外能源合作的图谋和言行进行坚决斗争，对一些大国不合理的打压和无理要求要做坚决的抵制。2005年，中国石油净进口仅占世界贸易量的5.5%，是美国进口量的23%，日本进口量的56%，而美国和日本石油净进口分别占世界贸易量的25%和10%左右。与世界石油进口大国相比，中国的进口份额相对不大，不可能左右国际石油价格的变化[47]，更不会引起国际石油价格的暴涨，远远没有一些舆论渲染的那样严重超比例，“中国能源威胁论”更是无稽之谈。美国麦肯锡环球研究所指出，中国是全球规模最大的经济体之一，也是全球能源消耗增长最快的国家之一。但今天中国仍然处于经济发展相对的初级阶段，人均能耗远低于发达经济体的水平，几乎相当于每天一加仑石油——仅仅相当于美国人均消耗的14%和日本的28%。特别是中国可以通过提高能源产出率大大放缓中国能源需求扩张的速度，中国在跨越低效率的过时技术方面拥有绝好的机遇。[48]虽然中国的石油国际依存度目前接近50%，但中国的能源主体是煤炭，中国的能源总体自给率得到90%以上。中国的发展有利于世界和平稳定与发展，中国的能源需求是发展的必然和客观需要，是完全正当和正常的，今天中国的能源需求当然不是威胁，未来也不是，而将一直是重要的合作因素，是世界经济发展的有力拉动因素。
文章写于2008年6月，刊载于2008年8月《昆明社科研究》
作者 杨鸿玺，中国当代世界研究中心研究员、牛津大学伊斯兰研究中心客座研究员，
中国亚非学会、中东学会理事
注释：
[1] 参见http://baike.baidu.com/view/110482.htm
[2] 参见张宇燕 管清友：《世
界能源格局与中国的能源安全》，载《世界经济》2007年第9期
[3] 参见康娟文章，载2007年10月22日中国日报网站。
[4] 参考《国际能源网》2006年5月12日文章，《玻利维亚总统强调油气资源国有化是“主权”问题》。
[5] 参见马永红，张葵叶：《我国油田企业提升国际竞争力的紧迫性》，载2007年1月《集团经济研究》。
[6] 参见马永红，张葵叶：《我国油田企业提升国际竞争力的紧迫性》，载2007年1月《集团经济研究》。
[7] 参见徐小杰： 《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[8] 参见马永红，张葵叶：《我国油田企业提升国际竞争力的紧迫性》，载2007年1月《集团经济研究》。
[9] 参见徐小杰：《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[10] 参见王锐：《欧美发达国家应对高油价的策略及对中国的启示》，载2007年1月《北方经济》。
[11] 参见王锐：《欧美发达国家应对高油价的策略及对中国的启示》，载2007年1月《北方经济》。
[12] 参见新华网华盛顿2007年６月23日电（记者张忠霞），美国重视新能源开发
[13] 参见新华网巴黎2007年６月23日电（记者卢苏燕），法国：不断完善能源政策。
[14] 参见新华网渥太华2007年６月23日电（记者杨士龙），加拿大：能源大国重节能
[15] 参见王锐：《欧美发达国家应对高油价的策略及对中国的启示》，载2007年1月《北方经济》。
[16] 参见王锐：《欧美发达国家应对高油价的策略及对中国的启示》，载2007年1月《北方经济》。
[17] 参见徐小杰：《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[18] 参见徐小杰：《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[19] 参见王海滨 李彬：《中国对能源安全手段的选择与新安全观》，载2007年5月《当代亚太》。
[20] 参见徐小杰：《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[21] 参见秦宣仁：《国际大环境及大国能源外交运筹》，载《石油经济》2004年第1期。
[22] 参见秦宣仁：《国际大环境及大国能源外交运筹》，载《石油经济》2004年第1期。
[23] 参见王锐：《欧美发达国家应对高油价的策略及对中国的启示》，载2007年1月《北方经济》。
[24] 参见徐小杰：《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[25] 参见马凯在博鳌亚洲论坛2005年会上的发言，《中国快速发展不会造成, 世界能源紧张》。
[26] 参见张宇燕：《全球化进程中的中国经济安全》，2007年10月“广州讲坛” 。
[27] 参见吴磊：《关于中国-中东能源关系发展的若干思考》，载2007年1月《阿拉伯世界》。
[28] 参见吴磊：《关于中国-中东能源关系发展的若干思考》，载2007年1月《阿拉伯世界》。
[29] 参见王涛在2004年世界石油大会首次青年论坛新闻发布会上讲话http://www.sinopecnews.com.cn/news/2004-10/19/content_196760.htm
[30] 参见王海滨 李彬：《中国对能源安全手段的选择与新安全观》，载2007年5月《当代亚太》。
[31] 参见王海滨 李彬：《中国对能源安全手段的选择与新安全观》，载2007年5月《当代亚太》。
[32] 参见秦宣仁：《国际大环境及大国能源外交运筹》，载《石油经济 》2004年第1期。
[33] 参见徐小杰：《世界能源安全与大国能源外交》，载http://www.jfdaily.com.cn/pdf/051218/jf08.pdf
[34] 参见耿群：《投机资金使国际油价中短期保持强势》，载《新财富》2007年3月。
[35] 参见吴磊：《关于中国-中东能源关系发展的若干思考》，载2007年1月《阿拉伯世界》。
[36] 参见杨鸿玺：《坚决维护中国的能源与资源主权 》载http://guancha.gmw.cn/content/2008-07/22/content_808685.htm
[37] 参见保育均、周天勇、夏徐迁：《我国石油能源安全的思考和建议》，载《经济研究参考》2007年第3期。
[38] 参见保育均、周天勇、夏徐迁：《我国石油能源安全的思考和建议》，载《经济研究参考》2007年第3期。
[39] 参见保育均、周天勇、夏徐迁：《我国石油能源安全的思考和建议》，载《经济研究参考》2007年第3期。
[40] 麦肯锡环球研究所报告《推动中国能源效率实现跨越式进步》，www.mckinsey.com/mgi/publications/Curbing_Global_Energy/index.asp.
[41] 参见《中国能源网》有关文章，载http://www.lrn.cn/science/energyCollection/200709/t20070907_146404.htm。
[42] 参见2007年6月8日文章《中国生物能源开发态势分析》，http://www.bioon.com/biology/bioengery/293895.shtml
[43] 参见耿群：《投机资金使国际油价中短期保持强势》，载《新财富》2007年3月。
[44] 参见杨鸿玺：《国际石油廉价时代并未终结》，载《光明观察》2005年9：http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=795
[45] 参见甄冠楠：《浅析我国的石油战略储备制度》，载《中国法学会环境资源法学研究会2006年年会与学术研讨会论文集》。
[46] 参见王锐：《欧美发达国家应对高油价的策略及对中国的启示》，载2007年1月《北方经济》。
[47] 参见马凯：《把国际油价高企归罪于中国没有道理》，载《经济日报》2006年11月8日。
[48] 麦肯锡环球研究所报告《推动中国能源效率实现跨越式进步》，www.mckinsey.com/mgi/publications/Curbing_Global_Energy/index.asp.
